IV SA/Wa 1516/10

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Anna Szymańska (spr.), Sędziowie Sędzia WSA Marta Laskowska-Pietrzak, Sędzia WSA Teresa Zyglewska, Protokolant Marcin Lesner, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 13 października 2010 r. sprawy ze skargi "Z" Sp. z o.o. z siedzibą w W. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. z dnia [...] czerwca 2010 r. nr [...] w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy - oddala skargę - IV SA/Wa 1516/10 UZASADNIENIE Decyzją z dnia [...] czerwca 2010 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. po rozpatrzeniu odwołania Spółki Z. sp. z o.o. utrzymało w mocy decyzję Prezydenta W. nr [...] z dnia [...] lutego 2010 r. ustalającą warunki zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie budynku mieszkalno-usługowego z dwupoziomowym garażem podziemnym na terenie działek nr ew. [...] z obrębu [...] przy [...] w bezpośrednim sąsiedztwie ul. [...] i zjazdem na teren inwestycji z działki nr ew. [...] w obrębie [...] stanowiącej pas drogowy [...]. W uzasadnieniu rozstrzygnięcia podniesiono, że odwołanie od powyższej decyzji Prezydenta W. nr [...] z dnia [...] lutego 2010 r. złożyła Spółka Z. sp. z o.o. zarzucając naruszenie art. 43 ustawy o drogach publicznych oraz art. 7 i 77 kpa przez dopuszczenie od strony ul. [...] alternatywnych linii zabudowy na terenie działki nr [...] w sposób niezgodny z treścią tego przepisu. Dalej naruszenie § 113 ust. 3 rozporządzenia Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej z dnia 2 marca 1999r. w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać drogi publiczne i ich usytuowanie poprzez zaprojektowanie zjazdu do planowanej inwestycji od strony [...] w sposób niezgodny z treścią tego przepisu. Dalej naruszenie art. 8, 9 i 10 kpa poprzez brak zapewnienia stronie skarżącej czynnego udziału w postępowaniu, art. 89 kpa poprzez brak przeprowadzenia rozprawy administracyjnej, mimo zgłoszonego wniosku, art. 7 i 77 kpa poprzez nie wyjaśnienie wszystkich okoliczności faktycznych istotnych dla rozstrzygnięcia sprawy, a także art. 107 § 3 kpa polegające na sporządzeniu uzasadnienia nie spełniającego postanowień tego przepisu. Rozważając sprawę Kolegium przytoczyło brzmienie art. 61 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. Nr 80, poz. 717 ze zm.) i stwierdziło w powołaniu na rozporządzenie Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. Nr 164, poz. 1588), że organ administracji wyznacza wokół działki budowlanej, której dotyczy wniosek, obszar analizowany i przeprowadza na nim analizę funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu w zakresie warunków wymienionych w art. 61 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. W przedmiotowej sprawie po przeprowadzeniu analizy obszaru i prawidłowym wyznaczeniu granic obszaru analizowanego organ I instancji ustalił warunki zabudowy dla planowanej inwestycji. W odwołaniu zarzucono naruszenie art. 43 ustawy o drogach publicznych poprzez ustalenie alternatywnych linii zabudowy na terenie działki nr [...], podczas gdy uzależnienie usytuowania budynku w taki sposób od zgody zarządcy drogi nie jest sprzeczne z powołanym przepisem, lecz właśnie z niego wynika. Ponadto wbrew twierdzeniu odwołującego na załączniku graficznym do decyzji zostały wrysowane -obowiązująca linia zabudowy i nieprzekraczalna linia zabudowy. Dalej Kolegium przytoczyło orzecznictwo sądów administracyjnych, z którego wynika, że na etapie wydawania warunków zabudowy organ nie ma kompetencji aby przesądzać jaka precyzyjnie ma być odległość budynku od granicy sąsiedniej działki budowlanej. Odnosząc się do zarzutu naruszenia § 113 ust. 3 rozporządzenia Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej z dnia 2 marca 1999r. w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać drogi publiczne i ich usytuowanie, organ stwierdził, że w decyzji organu I instancji ustalono, iż obsługa komunikacyjna odbywać się będzie od [...] wyłącznie przez jeden zjazd, natomiast w powołanym § 113 ust. 3 mowa jest o połączeniu obiektu i urządzenia obsługi uczestników ruchu z drogą, które powinno być wykonane oddzielnie dla każdego kierunku ruchu. Ilekroć mowa o "zjedzie" w powołanym rozporządzeniu, rozumie się przez to część drogi na połączeniu z drogą, nie będącą drogą publiczną lub na połączeniu drogi z dojazdem do nieruchomości przy drodze. Powołany § 113 ust. 3 nie dotyczy zjazdu, o którym mowa w decyzji. Odnosząc się do zarzutu niezapewnienia spółce czynnego udziału w postępowaniu, organ podkreślił, że korespondencja do Spółki kierowana była na adres podany w ewidencji gruntów. Ponieważ Spółka nie dopełniła obowiązku zgłoszenia zmiany danych, w tym właśnie adresu, korespondencja była wysyłana na adres wynikający z ewidencji gruntów. Dalej Kolegium stwierdziło, że brak podstaw do ustalania natężenia ruchu przy [...] w postępowaniu o ustalenie warunków zabudowy. Może to być istotna kwestia przy uzyskaniu zgody zarządcy drogi na wykonanie zjazdu. Nie ma także obowiązku wyznaczenia rozprawy administracyjnej w sprawie o ustalenie warunków zabudowy. Rozprawę taką wyznacza się, jeżeli przyczyni się to do przyspieszenia i uproszczenia postępowania administracyjnego. Za niesłuszny zarzut uznano także zarzut naruszenia art. 107 § 3 kpa. Elementy decyzji o warunkach zabudowy określa art. 54 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Natomiast kwestia uzasadnienia faktycznego wynika z art. 107 § 3 kpa i w ocenie Kolegium uzasadnienie decyzji organu I instancji spełnia te wszystkie warunki. Skargę na powyższą decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. wniosła Z. sp. z o.o. w W. wnosząc o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji Prezydenta W. z dnia [...] lutego 2010 r. Skarżonej decyzji Spółka zarzuciła: * naruszenie art. 43 ustawy o drogach publicznych oraz art. 7 i 77 kpa przez dopuszczenie od strony ul. [...] alternatywnych linii zabudowy na terenie działki nr [...] w sposób niezgodny z treścią tego przepisu, * naruszenie § 113 ust. 3 rozporządzenia Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej z dnia 2 marca 1999r. w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać drogi publiczne i ich usytuowanie poprzez zaprojektowanie zjazdu do planowanej inwestycji od strony [...] w sposób niezgodny z treścią tego przepisu, * naruszenie art. 8, 9 i 10 kpa poprzez brak zapewnienia stronie skarżącej czynnego udziału w postępowaniu, * naruszenie art. 89 kpa poprzez brak przeprowadzenia rozprawy administracyjnej, mimo zgłoszonego wniosku oraz istniejącej sprzeczności interesów stron, * naruszenie art. 7 i 77 kpa poprzez nie wyjaśnienie wszystkich okoliczności faktycznych istotnych dla rozstrzygnięcia sprawy. W uzasadnieniu skargi wskazano, że ustalona w decyzji warunkowa linia zabudowy na działce nr ew. [...] po łuku oznaczonym literami D-F na mapie stanowiącej załącznik nr 1 do decyzji ma charakter warunkowy, uzależniony od uzyskania zgody zarządcy drogi. Gdyby jednak inwestor nie uzyskał takiej zgody, wówczas zgodnie z decyzją ma obowiązek kontynuowania zabudowy pierzejowej od strony ul. [...], nie przekraczając obowiązującej linii zabudowy. Tymczasem na załączniku mapowym nie zaznaczono tej obowiązującej linii zabudowy. Dalej skarga podnosi, że obsługa komunikacyjna inwestycji ustalona od strony [...] powinna zostać zapewniona przez dwa oddzielne zjazdy, każdy do obsługi jednego kierunku ruchu. Tymczasem decyzja o warunkach zabudowy zawiera zapis o zapewnieniu jednego zjazdu. Stanowi taka regulacja naruszenie § 113 ust. 3 rozporządzenia Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej z dnia 2 marca 1999r. w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać drogi publiczne i ich usytuowanie. Dalej skarżąca Spółka nie była zawiadomiona o wszczęciu postępowania, ani o innych czynnościach w toku, otrzymała dopiero zawiadomienie o możliwości zapoznania się z aktami sprawy. W ocenie skarżącego organ nie dokonał ustaleń w zakresie linii rozgraniczających ul. [...], ani też obowiązującej linii zabudowy wzdłuż ul. [...]. W szczególności linii tych nie zaznaczono na załączniku mapowym do decyzji. Nadto nie ustalono natężenia ruchu przy [...], co uniemożliwia ocenę rozstrzygnięcia w zakresie uzgodnienia dojazdu w świetle § 113 ust. 3 cytowanego rozporządzenia Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej. Koniecznym było także wyznaczenie rozprawy administracyjnej, czego nie uczyniono. Pomiędzy bowiem skarżącym i inwestorem zachodzi sprzeczność interesów, zwłaszcza w kwestii wjazdu od [...] i winna ona zostać wyjaśniona. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. wniosło o jej oddalenie, zajmując stanowisko jak w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje. Zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym w świetle paragrafu drugiego powołanego wyżej artykułu kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Wchodzi więc tutaj w grę kontrola aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej, dokonywana pod względem ich zgodności z prawem materialnym i przepisami procesowymi, nie zaś według kryteriów słusznościowych. Innymi słowy, sąd administracyjny nie rozważa kwestii, czy decyzja organu administracji publicznej jest słuszna, lecz czy mieści się w granicach obowiązującego prawa materialnego i procesowego. Z art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), cytowanej dalej jako p.p.s.a., wynika, iż sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną w skardze podstawą prawną. Oznacza to, że sąd dokonuje oceny zaskarżonego aktu mając na uwadze wszelkie aspekty sprawy, nie zaś jedynie argumentację podniesioną przez stronę skarżącą. Mając powyższe na uwadze Sąd doszedł do przekonania, iż zaskarżona decyzja nie narusza prawa, zarówno materialnego, jak i procesowego. Organ II instancji ponownie rozpatrzył i rozstrzygnął sprawę, jak również ustosunkował się do wszystkich zarzutów podniesionych w odwołaniu. Postępowanie administracyjne jest bowiem postępowaniem dwuinstancyjnym, co oznacza, że każda sprawa będąca przedmiotem rozpatrzenia i rozstrzygnięcia przed organem pierwszej instancji podlega, na skutek złożenia środka zaskarżenia, ponownemu rozpatrzeniu i rozstrzygnięciu w pełnym zakresie przed organem drugiej instancji. Na marginesie należy wskazać, iż zarzuty skargi wniesionej do sądu administracyjnego są tożsame z tymi, podniesionymi w odwołaniu. I tak w pierwszej kolejności Samorządowe Kolegium Odwoławcze stwierdziło, iż przeprowadzona analiza funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu pozwala na ustalenie warunków zgodnie z wnioskiem inwestora. Granice obszaru analizowanego zostały prawidłowo wyznaczone przez organ I instancji. Wobec spełnienia łącznie wszystkich warunków wymienionych w art. 61 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu terenu, proponowana we wniosku inwestycja została zaakceptowana. Co prawda uzasadnienie zaskarżonej decyzji w tej części nie jest zbyt szczegółowe, nie mniej jednak zawiera niezbędne rozważania, które pozwalają na jego kontrolę przez sąd administracyjny. Daleko szersze rozważania zostały zawarte w części ustosunkowywującej się do zarzutów odwołania i Sąd w pełni podziela zaprezentowany tam pogląd, jak również przedstawioną argumentację prawną. Przede wszystkim art. 43 ust. 1 ustawy z dnia 21 marca 1985r. o drogach publicznych (tj. Dz. U. z 2007r, Nr 19, poz. 115 ze zm.) ustala odległości jakie obowiązują przy usytuowaniu obiektów budowlanych przy drogach w zależności od rodzaju drogi. Jednocześnie, jak stanowi art. 43 ust. 2 powołanej ustawy, w szczególnie uzasadnionych przypadkach usytuowanie obiektu budowlanego przy drodze krajowej, wojewódzkiej, powiatowej czy gminnej w odległości mniejszej niż określona w ustawie, może nastąpić wyłącznie za zgodą zarządcy drogi, wydaną przed uzyskaniem przez inwestora obiektu pozwolenia na budowę lub zgłoszeniem budowy albo wykonywania robót budowlanych. Taki też zapis znalazł się w zaskarżonej decyzji, przy czym brak zgody organu na odstępstwo określone w ustawie zobowiązuje inwestora do usytuowania budynku od strony ul. [...] kontynuując zabudowę pierzejową nie przekraczając linii rozgraniczającej ulicy. W świetle przywołanych przepisów taka konstrukcja jest dopuszczalna, czego nie kwestionuje w istocie skarżący, wzbudza jedynie wątpliwości jakie linie zabudowy będą obowiązywały w wypadku nie uzyskania zgody zarządcy drogi. W ocenie skarżącego bowiem załącznik mapowy do decyzji nie wskazuje ani linii rozgraniczającej ul. [...], ani obowiązującej linii zabudowy tej ulicy. Nie sposób zgodzić się w tym zakresie ze skarżącym, co zostało omówione w zaskarżonej decyzji. Kolegium trafnie w ocenie Sądu wskazało, że na załączniku graficznym konieczne linie zostały wrysowane, przy czym decyzja dopuściła rozwiązanie łukowe. Taki też łuk został nakreślony na mapie i zaznaczony jako nieprzekraczalna linia zabudowy. Po wczytaniu się w załącznik mapowy można ustalić, że ta linia łukowa nieznacznie koryguje prostą linię zabudowy ulicy. Linia zabudowy ulicy nie musiała być w jakiś specjalny sposób zaznaczona. Wynika ona z mapy przyjętej do ośrodka dokumentacji geodezyjnej i kartograficznej, stanowiącej bazę do analizy graficznej. Nie znajduje także uzasadnienia w obowiązujących przepisach utożsamianie przez skarżącego zjazdu z połączeniami obiektu z drogą. Przez zjazd bowiem rozumie się jedynie część drogi na połączeniu z drogą nie będącą drogą publiczną lub na połączeniu drogi z dojazdem do nieruchomości przy drodze (§ 3 pkt 12) rozporządzenia Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej z dnia 2 marca 1999r. w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać drogi publiczne i ich usytuowanie (Dz. U. Nr 43, poz. 430 ze zm.). Zjazd zatem to patrząc od strony drogi publicznej jedynie jej krótki odcinek na połączeniu z drogą niepubliczną lub dojazdem do nieruchomości. Stanowi on oczywiście pojęcie prawne, bo zdefiniowane w obowiązującym przepisie prawa, ale też bardziej pojęcie techniczne. Przy czym, co najistotniejsze w niniejszej sprawie, teren, na którym planowana jest inwestycja jest już połączony z drogą publiczną, właśnie tym krótkim odcinkiem zdefiniowanym jako zjazd. Nie można zatem odnosić do przedmiotowej sytuacji wskazywanego przez skarżącego § 113 ust. 3 rozporządzenia Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej z dnia 2 marca 1999r., co trafnie wywiodło Samorządowe Kolegium Odwoławcze. W decyzji organu I instancji dokładnie opisano warunki obsługi w zakresie komunikacji (pkt 1.5). Zarządca drogi pozytywie zaopiniował omawiane zamierzenie inwestycyjne i stwierdził, iż obsługa komunikacyjna od [...] wyłącznie poprzez jeden zjazd, a zmiana zagospodarowania terenu przyległego do pasa drogowego [...] w zakresie włączenia do drogi ruchu drogowego, spowodowanego tą zmianą podlega uzgodnieniu z zarządcą drogi. Tym samym nie można czynić zarzutu, iż w tym zakresie zaskarżona decyzja naruszyła przepisy prawa materialnego. Sąd także nie podziela stanowiska skarżącego co do naruszenia przepisów prawa procesowego. Bezspornym jest, że strona postępowania winna zostać powiadomiona o jego wszczęciu, o innych podejmowanych czynnościach, jak również doręczane są jej wydawane w sprawie orzeczenia. Organ wysyłał powiadomienia na adres mu znany, a to wynikający z ewidencji gruntów. Kolegium trafnie zatem powołało się na regulacje art. 22 ust. 2 ustawy z dnia 17 maja 1989r. Prawo geodezyjne i kartograficzne (tj. Dz. U. z 2005r, Nr 240, poz. 2027 ze zm.). Strona ma obowiązek powiadamiania o wszelkich zmianach danych objętych tą ewidencją. Gdyby nawet uznać, że wysyłanie zawiadomień na adres wskazany w ewidencji nie stanowi skutecznego powiadomienia strony, naruszenie przepisów postępowania miałoby miejsce, jednakże nie miało ono wpływu na wynik sprawy. Ostatecznie bowiem decyzja organu I instancji została doręczona skarżącemu i wszelkie zarzuty merytoryczne mógł on podnieść w odwołaniu. Odnośnie zarzutu naruszenia art. 7 i 77 kpa, należy stwierdzić, że wszelkie linie wymagane przez przepisy zostały naniesione na załącznik graficzny do decyzji o warunkach zabudowy, co zostało wcześniej omówione. Natomiast badanie natężenia ruchu na [...] należy uznać za całkowicie pozbawione podstaw na etapie wydawania decyzji o warunkach zabudowy. Okoliczność ta pozostaje bez znaczenia wobec przyjęcia, iż w sprawie nie będzie miał zastosowania przywoływany wcześniej § 113 ust. 3 rozporządzenia Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej z dnia 2 marca 1999r. Nie można także uznać, iż organy naruszyły przepis procesowy regulujący instytucję rozprawy administracyjnej. W pierwszej kolejności wskazać należy, iż przepisy ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym nie przewidują obowiązku wyznaczenia takiej rozprawy, jak również brak w nich innych regulacji odnoszących się do rozprawy. W taki wypadku znajdą zastosowanie przepisy kpa. Art. 89 § 1 kpa stanowi, że organ administracji publicznej przeprowadzi w toku postępowania rozprawę w każdym przypadku, gdy zapewni to przyspieszenie lub uproszczenie postępowania bądź osiągnięcie celu wychowawczego albo gdy wymaga tego przepis prawa. Stosownie zaś do § 2 organ powinien przeprowadzić rozprawę, gdy zachodzi potrzeba uzgodnienia interesów stron oraz gdy jest to potrzebne do wyjaśnienia sprawy przy udziale świadków lub biegłych albo w drodze oględzin. Skoro organ nie wyznaczył rozprawy, to należy przyjąć, iż uznał, że nie ma takiej potrzeby. Sąd podziela w tym zakresie wywody zawarte w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Nie można uznać, aby w sprawie zaistniały przesłanki do zastosowania omawianej instytucji. Mając powyższe na uwadze Sąd uznał, że zaskarżona decyzja nie narusza prawa i działając na podstawie art. 151 p.p.s.a, orzekł jak na wstępie.