IV SA/Wa 1517/11

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Agnieszka Wójcik, Sędziowie Sędzia WSA Jakub Linkowski (spr.), Sędzia WSA Agnieszka Łąpieś-Rosińska, Protokolant sekr. sąd. Izabela Urbaniak, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 13 grudnia 2011 r. sprawy ze skargi B. K. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w S. z dnia [...] maja 2011 r. nr [...] w przedmiocie odmowy ustalenia warunków zabudowy uchyla zaskarżoną decyzję oraz utrzymaną nią w mocy decyzję Burmistrza Miasta S. z dnia [...] marca 2011 nr [...]. Burmistrz Miasta S. działając na podstawie art. 61 ust. 1 pkt 1 , 2 i 3 ustawy z dnia 27 marca 2003r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym / Dz. U. Nr 80 , poz. 717 z późn. zm. /, art. 104 ustawy z dnia 14 czerwca 1960r. Kodeks postępowania administracyjnego / tekst jedn. Dz. U. z 2000r. Nr 98 , poz. 1071 z późn. zm./ odmówił B. K. wydania decyzji o warunkach zabudowy dla inwestycji budowlanej polegającej na budowie budynku mieszkalnego jednorodzinnego na działce ew. nr [...] w obrębie [...], w rejonie ulicy ul. [...] w S. Odwołanie od decyzji organu I instancji wniosła B. K. Skarżąca zarzuciła decyzji organu I instancji rażące naruszenie przepisów prawa materialnego, w szczególności art. 61 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. nr 80, poz. 717 z późn. zm.). Decyzji zarzucono także naruszenie przepisów postępowania, w szczególności art. 7, 8 oraz 107 § 1 i 3 k.p.a. poprzez naruszenie zasady prawdy obiektywnej przy dokonywaniu oceny stanu faktycznego i analizy urbanistycznej, naruszenia zasady pogłębiania zaufania poprzez stronniczą ocenę spełniania warunków planowanej inwestycji co do możliwości ustalenia warunków jej zabudowy. Po rozpatrzeniu odwołania, decyzją z dnia [...] maja 2011 r. nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w S. na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję organu pierwszej instancji. Kolegium wskazało w uzasadnieniu swojej decyzji, że postępowanie w sprawie było prowadzone na podstawie przepisów ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. Nr 80, poz. 717 ze zm.). Organ podkreślił, że z treści art. 61 ust. 1 tej ustawy wynika iż, dla wydania decyzji ustalającej warunki zabudowy niezbędne jest łączne spełnienie następujących warunków: 1. co najmniej jedna działka sąsiednia dostępna z tej samej drogi publicznej jest zabudowana w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej, obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu; 2. teren ma dostęp do drogi publicznej; 3. istniejące lub projektowane i umownie zabezpieczone uzbrojenie terenu jest wystarczające dla zamierzenia budowlanego; 4.. teren nie wymaga uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne, albo jest objęty zgodą uzyskaną przy sporządzeniu miejscowych planów, które utraciły moc; 5. decyzja jest zgodna z przepisami odrębnymi. Kolegium wskazało, że w niniejszej sprawie nie zostały spełnione ww. przesłanki. Z analizy funkcji i cech zabudowy i zagospodarowania terenu przeprowadzonej w sprawie, wynika, że inwestycja planowana jest jako realizacja budynku mieszkalnego jednorodzinnego wraz z towarzyszącą infrastrukturą komunikacyjną i inżynieryjną. Cechy inwestycji określono jako: budynek 2-kondygnacyjny (w tym poddasze użytkowe) o rzucie lim x 35m, powierzchni użytkowej 214m2, powierzchni garażu 47m2, kryty dachem wielospadowym. Odprowadzenie ścieków przewiduje się do szczelnego szamba, a zaopatrzenie w wodę z indywidualnego ujęcia. Analiza została przeprowadzona w oparciu o art. 61 ust. 1 pkt. 1 -5 Ustawy z dnia 27 marca 2003r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2003r. Nr 80, poz. 717 ze zm.) oraz Rozporządzenie Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003r. (Dz. U. Nr 164, poz. 1588). Zdaniem Kolegium - teren (działka nr [...]) nie posiada dostępu do drogi publicznej - działka posiada adres od ul. [...], niemniej nie przylega do niej bezpośrednio. Dostęp do działki - zgodnie z deklaracją wnioskodawcy i przedstawionym aktem notarialnym ustanawiającym służebność - zapewnia działka ewidencyjna nr [...] w obr. [...] o szerokości 4m i długości 414 m. Kolegium podniosło, że działka nr [...] nie figuruje w wypisie z rejestru gruntów jako droga - jest to działka rolna będąca pochodną podziału rolnego. Wskazano, iż dojazd o długości ponad 400m posiada znamiona drogi dojazdowej (KDD) i powinien mieć - szerokość w liniach rozgraniczających min 10m. Nie jest możliwe zakwalifikowanie działki nr [...] jako ciągu pieszo-jezdnego gdyż działka posiada szerokość mniejszą niż wymagane 5m (mianowicie 4m). Ponadto długość 414m i możliwość obsługi większej ilości działek niż tylko działki wnioskodawczyni wskazuje jednoznacznie, iż powinna pełnić rolę drogi dojazdowej a nie ciągu pieszo-jezdnego. Rodzi się również wątpliwości co do sposobu przyszłego użytkowania deklarowanego dojazdu, który w dniu dzisiejszym jest nieutwardzony: jak będzie przeprowadzane jego indywidualne odśnieżanie lub utrzymywanie w okresie roztopów na tak dużym odcinku. Podkreślono także, że przepisowy obszar analizy urbanistycznej nie obejmuje ul. [...], szczególnie w miejscu włączenia działki nr [...] do ulicy publicznej. Kolegium wskazało także, że działki sąsiednie dostępne z tej samej drogi publicznej nie są zabudowane - żadna z działek przylegających bezpośrednio do działki nr [...] nie jest zabudowana, jak również żadna z działek przylegających bezpośrednio do działki nr [...] (deklarowanej jako dojazd do działki nr [...]), a dostępnych z ul. [...] nie jest zabudowana. Wprawdzie w obszarze analizy urbanistycznej wyznaczonej na rysunku możliwe jest wskazanie innych działek zabudowanych, niemniej żadna z nich nie jest dostępna "z tej samej drogi publicznej" tj. ul. [...]. Działki te są dostępne z ulic [...], [...] oraz [...] i oddzielone są od działki nr [...] pasem gruntów rolnych o szerokości ok. 110-184m oraz dodatkowymi barierami przestrzennymi - [...]. Nie zachodzi tutaj przesłanka "dobrego sąsiedztwa" i nie jest możliwe porównanie cech planowanej zabudowy z istniejącą. Kolegium podniosło także, że istniejące uzbrojenie terenu nie jest wystarczające dla zamierzenia budowlanego - działka aktualnie nie posiada dostępu do miejskich mediów inżynieryjnych. W dalszym sąsiedztwie tj. w odległości 110-184m pojawia się zabudowa mieszkalna jednorodzinna i towarzyszącą jej zabudowa garażowa i gospodarcza - niemniej dostępna z innych ulic niż ulica niż [...]. W związku z powyższym nie zachodzi przesłanka "dobrego sąsiedztwa". Należy wskazać, iż działka znajduje się pośród terenów rolnych, w odległości ok. pół kilometra od drogi publicznej i poza zasięgiem miejskich sieci inżynieryjnych - w związku z czym lokalizacja jest właściwa dla ewentualnej zabudowy siedliskowej (zagrodowej) a nie dla regularnej zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej. Organ odwoławczy podał, że dopuszczenie zabudowy na działce ewidencyjnej nr [...] w obrębie [...], skutkowałoby otworzeniem sąsiadujących obszernych terenów rolnych i nieużytków dla nieskoordynowanej zabudowy. Odbyłoby się to w sytuacji, gdy nie są one zupełnie przygotowane infrastrukturalnie do przyjęcia urbanizacji tj. ani komunikacyjnie ani inżynieryjnie - głównie z powodu całkowitego braku sieci ulicznej i mediów miejskich. Zabudowa przedmiotowych terenów powinna odbywać się wyłącznie w rygorze sporządzenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego rejonu R., w ślad za którym poszłyby zobowiązania miasta S. co od uzbrojenia terenu. Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego na powyższą decyzję Kolegium z dnia [...] maja 2011 r. wniosła B. K. zarzucając decyzji naruszenie przepisów postępowania administracyjnego tj. art. 7, 8, 77 i 107 k.p.a. poprzez niewyjaśnienie stanu faktycznego i nieścisłości w zgromadzonym materiale dowodowym. Wskazano też na naruszenie prawa materialnego tj. art. 61 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Skarżąca podała, że niezasadnie organ uznał, że nie zostały spełnione przesłanki do wydania decyzji o warunkach zabudowy. Skarżąca podkreśliła, że sąsiednie nieruchomości znajdujące się w obszarze analizowanym są zabudowane i są też dostępne z tej samej drogi publicznej. W skardze podniesiono, że działka nr [...], na której planowana jest inwestycja ma dostęp do drogi publicznej poprzez działkę nr [...], na której ustanowiono służebność przejazdu i przechodu. Skarżąca podniosła także, że ma odpowiednie promesy od dostawców mediów na ich dostawę (energia elektryczna). Odpowiadając na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w S. wniosło o jej oddalenie i podtrzymało stanowisko wyrażone w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Uprawnienia wojewódzkich sądów administracyjnych, określone przepisami m.in. art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. nr 153, poz. 1269, ze zm.) oraz art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. nr 153, poz. 1270, ze zm. - dalej w skrócie: P.p.s.a.), sprowadzają się do kontroli działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, tj. kontroli zgodności zaskarżonego aktu z przepisami postępowania administracyjnego, a także prawidłowości zastosowania i wykładni norm prawa materialnego. Sąd, badając legalność zaskarżonej decyzji w oparciu o wyżej powołane przepisy i w granicach sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi, uznał iż zaskarżona decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego w S. jak i poprzedzająca ją decyzja Burmistrza Miasta S., naruszają przepisy prawa procesowego, co mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, a co za tym idzie skarga zasługuje na uwzględnienie. W pierwszym rzędzie zauważyć należy, iż przesłanki formalne, jakie powinna spełniać każda decyzja administracyjna określa przepis art. 107 k.p.a. Istotnym elementem prawidłowo wydanej decyzji jest jej uzasadnienie. Powinno ono w sposób wyczerpujący informować stronę o motywach, którymi kierował się organ rozstrzygając sprawę. W szczególności uzasadnienie faktyczne decyzji powinno zawierać wskazanie faktów, które organ uznał za udowodnione, dowodów, na których się oparł, oraz przyczyn, z powodu których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej, zaś uzasadnienie prawne - wyjaśnienie podstawy prawnej decyzji, z przytoczeniem przepisów prawa (art. 107 § 3 k.p.a.). Organ musi zatem zająć stanowisko wobec całego materiału dowodowego oraz uzasadnić jasno i należycie swoje stanowisko, w szczególności, na jakiej podstawie uznał pewne fakty za udowodnione. Pominięcie w uzasadnieniu decyzji ustalenia okoliczności faktycznych, mogących mieć istotny wpływ na rozstrzygnięcie sprawy, nakazuje uznać, że doszło przy jej wydaniu do naruszenia przez organ przepisów o postępowaniu administracyjnym w stopniu wywierającym istotny wpływ na wynik sprawy. Organy administracji publicznej związane są również zasadą praworządności. Winny zatem w toku postępowania stać na straży praworządności i podejmować wszelkie kroki niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli. Emanacją tej zasady w postępowaniu dowodowym są przepisy art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. Pierwszy z nich stanowi, że organ administracji publicznej jest obowiązany w sposób wyczerpujący zebrać i rozpatrzyć cały materiał dowodowy. Dopiero zaś na podstawie całokształtu materiału dowodowego organ ocenia, czy dana okoliczność została udowodniona (art. 80 k.p.a.). Przenosząc powyższe uwagi na grunt przedmiotowej sprawy nie można uznać, że działające w sprawie organy administracji dokonały wyczerpującej oceny zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego, której wyrazem byłoby uzasadnienie zaskarżonej decyzji. Organy administracji obu instancji ograniczyły się do przytoczenia fragmentów sporządzonej analizy urbanistycznej. Organy obu instancji nie dokonały rzetelnej i wyczerpującej oceny tej analizy, która stała się podstawą negatywnego dla wnioskodawcy rozstrzygnięcia. Organ orzekający jako gospodarz postępowania winien dokonać oceny sporządzonej analizy w powiązaniu z pozostałymi materiałami dowodowymi zebranymi w sprawie. Odnośnie kwestii spełnienia przesłanek określonych w art. 61 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym wskazać należy, że organy nieprawidłowo uznały, że planowania do zainwestowania działka nie ma dostępu do drogi publicznej. Organy administracji nie zakwestionowały skutecznie okoliczności, że działka nr [...] poprzez służebność działki nr [...] ma dostęp do drogi publicznej. Organy skoncentrowały się na jakości ewentualnego dojazdu nie zaś na samym fakcie jego istnienia, co w świetle ugruntowanego orzecznictwa sądów administracyjnych nie może być uznane za działanie prawidłowe. Również odnośnie kwestii uzbrojenia terenu organy administracji w sposób dowolny uznały, że uzbrojenie to (także projektowane) będzie niewystarczające dla planowanej inwestycji. Organy administracji nie wykazały również, że w sprawie niniejszej nie został spełniony także warunek tzw. dobrego sąsiedztwa. Kolegium podało w uzasadnieniu, że przepisowy obszar analizy urbanistycznej nie obejmuje ul. [...], szczególnie w miejscu włączenia działki nr [...] do ulicy publicznej. W tej sytuacji trudno ustalić na jakiej podstawie SKO w S. uznało, że żadna z nieruchomości sąsiednich dostępnych z tej samej drogi publicznej nie jest zabudowana w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów i jej cech. W tym miejscu należy przypomnieć, że zarówno w doktrynie jak i w orzecznictwie wielokrotnie mówiono o sąsiedztwie w rozumieniu urbanistycznym, co nie zawsze musi oznaczać najbliższe i bezpośrednie sąsiedztwo. Wobec powyższego, stwierdzić należy, że organy administracji uchyliły się od dokładnego zbadania i wyczerpującej oceny materiału dowodowego, w oparciu o który podjęto rozstrzygnięcie (naruszenie art. 7, art. 77 § 1, art. 80 i art. 107 § 3 k.p.a.) i nie dokonały oceny analizy urbanistycznej w powiązaniu z pozostałym materiałem dowodowym. Wskazane naruszenie przepisów postępowania mogło mieć istotny wpływ na wynika sprawy. Biorąc powyższe pod uwagę Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. "c" ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) orzekł jak w sentencji wyroku uchylając zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję organu I instancji.