IV SA/Wa 1518/05

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Łukasz Krzycki, Sędziowie Asesor WSA Aneta Opyrchał,, Asesor WSA Tomasz Wykowski (spr.), Protokolant Julia Dobrzańska, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 8 listopada 2005 r. sprawy ze skargi Wspólnoty Mieszkaniowej "B." na uchwałę Rady W. z dnia [...] kwietnia 2005 r. nr [...] w przedmiocie odrzucenie zarzutu do projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego I. Stwierdza nieważność zaskarżonego aktu; II. Zasądza od Rady W na rzecz Wspólnoty Mieszkaniowej "B." kwotę 300 (trzysta) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. IV SA/Wa 1518/05 U Z A S A D N I E N I E Uchwałą Nr [...] z dnia [...] kwietnia 2005 r. (zwaną dalej "uchwałą") Rada W. (zwana dalej "Radą") odrzuciła w całości zarzut Wspólnoty Mieszkaniowej "B", wniesiony do projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego U. - część zachodnia, dotyczący projektowanego przedłużenia ulicy H. W uzasadnieniu uchwały Rada wskazała, iż uchwałą nr [...] Rady Gminy [...] z dnia [...] lipca 1996 r. przystąpiono do sporządzania miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego U. W związku ze ziszczeniem się przesłanek wskazanych w intertemporalnym przepisie art.85 ust.2 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. Nr 80, poz.717 z późn.zm.), do planu tego (pomimo wejścia w życie wskazanej wyżej ustawy) znajduje w dalszym ciągu zastosowanie ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. z 1999 r. nr 15, poz.139 z późn.zm.). Zarzut do projektu planu wniosła Wspólnota Mieszkaniowa "B." (zwana dalej "Wspólnotą"), kwestionując ustalenie projektu planu dotyczące przedłużenia ulicy H., oznaczonego symbolem [...], sąsiadującego z gruntami będącymi przedmiotem współwłasności Wspólnoty. Zarzut ten, wniesiony w terminie, nie został uwzględniony przez Prezydenta W. (Zarządzenie nr [...] z dnia [...] grudnia 2003 r.). W ocenie Rady zarzut wniesiony przez Wspólnotę jest niezasadny. W ocenie Rady planowane przedłużenie ulicy H. od ulicy P. do ulicy P. jest niezbędne, bowiem umożliwi ono dostęp do drogi publicznej terenów o funkcji mieszkaniowej i ich prawidłowe zagospodarowanie oraz gwarantuje poprawę obsługi komunikacyjnej obszaru. Obszar ten przeznacza się w projekcie planu pod zabudowę, stąd też powstaje konieczność zapewnienia jego właściwej obsługi komunikacyjnej. Obsługi takiej nie zapewni istniejąca ulica Z., do której obszar objęty zarzutem przylega od strony wschodniej. Ulica ta, będąca drogą gruntową o szerokości dwa metry, uniemożliwia dojazd samochodów służb miejskich (np. straży pożarnej). Względy ochrony użytku ekologicznego J., w pobliżu którego przebiega ulica Z., nie pozwalają na jej poszerzenie i poprowadzenie w niej sieci infrastruktury technicznej. Droga ta nie skomunikuje, nawet mimo jej poszerzenia, działek przewidzianych do zabudowy na terenach użytkowanych rolniczo. Ponadto w chwili obecnej jedynym połączeniem ulicy P. z ulicą P. jest ulica R., sklasyfikowana jako ulica zbiorcza. Ulica ta, obsługująca również komunikację publiczną, przejmuje w dużym stopniu ruch samochodów skierowany do pobliskiego hipermarketu oraz w kierunku południowych tras wylotowych z W.. Duże natężenie ruchu na ciągu ulic ponadlokalnych (zbiorczych) w stanie istniejącym i przewidywane jego zwiększenie wraz z połączeniem U. i W. stwarza konieczność wytworzenia ciągu ulic lokalnych (w tym ulicy H.) jako alternatywną drogę przejazdu dla mieszkańców okolicznych terenów. Rada wskazała, iż ulica H. projektowana jest jako ulica lokalna, a jej szerokość w liniach rozgraniczających - 20 metrów na odcinku od ulicy P. do ulicy M. wynika z zawarcia w tych liniach ścieżki rowerowej i projektowanego ciągu powiązań przyrodniczych w postaci szpalerów drzew o szerokości 10 metrów. Zawarcie w planie linii rozgraniczających projektowanej drogi było wypełnieniem obowiązku wynikającego z art.35 ust.2 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz.U. z 2004 r. nr 204, poz.2086) oraz uchwały nr [...] Rady W. z dnia [...] lipca 2001 r. w sprawie przyjęcia planu zagospodarowania przestrzennego W. z określeniem ustaleń wiążących gminy w. przy sporządzaniu miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego (Dz.Urz.Woj. [...]. Nr [...], poz.2515), które to ustalenia na podstawie art.27 ust.2 ustawy z dnia [...] marca 2002 r. o [...] (Dz.U. z 2002 r. Nr [...], poz.361 z późn.zm.) pełnią funkcję studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego W. w rozumieniu przepisów o zagospodarowaniu przestrzennym. Lokalizacja ulicy umożliwi właściwą obsługę komunikacyjną oraz zabudowę terenów, które obecnie nie mogą być zainwestowane (rolnicze). Właściciele terenów uzyskują możliwość zabudowy gruntów kosztem wydzielenia z nich drogi. Dzięki zawarciu w liniach rozgraniczających ulicy H. dziesięciometrowego szpaleru drzew wytworzy się także szeroka, zielona aleja przebiegająca od ulicy P. do ulicy M.. Rada podkreśliła, iż plany przedłużenia ulicy H. oraz jej przebieg były znane inwestorowi osiedla Wspólnoty zarówno na etapie ustalania dla osiedla warunków zabudowy i zagospodarowania terenu (przebieg ulicy został uwidoczniony w załączniku graficznym do decyzji Burmistrza Gminy [...] nr [...] z dnia [...] listopada 1995 r.) oraz na etapie wydawania pozwolenia na budowę (decyzja Burmistrza Gminy [...] nr [...] z dnia [...] grudnia 1996 r.). Działka, przez którą ma przechodzić projektowana ulica (działka o nr ewid. [...]), rozdzielająca nieruchomości Wspólnoty, stanowi własność Skarbu Państwa. W skardze na powyższą uchwałę Wspólnota podniosła, iż ustalenie szerokości ulicy H. w liniach rozgraniczających na 20 metrów jest niezgodne z §7 ust.1 i 3 rozporządzenia Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej z dnia 2 marca 1999 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać drogi i ich usytuowanie (Dz.U. nr 43, poz. 430). Z przepisów tych wynika, iż, po pierwsze - szerokość ulicy klasy lokalnej nie może być mniejsza niż 12 metrów, po drugie - szerokość tę należy w odpowiedni sposób zwiększyć, o ile planuje się zwarcie w ulicy m.in. ścieżek rowerowych, czy też pasów zieleni wysokiej. Konieczność taka zachodziła w niniejszej sprawie albowiem w liniach rozgraniczających ulicę H. zaplanowano dziesięciometrowy szpaler drzew oraz ścieżkę rowerową. Szerokość ulicy winna zatem wynosić nie 20 metrów (jak zaplanowano) a 22 metry (12 szerokości minimalnej plus 10 metrowy szpaler drzew i ścieżka rowerowa). Paragraf 7 ust.2 przewiduje wprawdzie możliwość odstąpienia pod pewnymi warunkami od minimalnych wymogów odnośnie szerokości ulicy, niemniej w zaskarżonej uchwale Rada nie wykazała aby warunki te zaszły oraz, że dokonana została niezbędna w takich sytuacjach, przewidziana w §7 ust.2 analiza. Wspólnota podniosła także, iż wzgląd na poprawę warunków komunikacji, do którego ma się przyczynić budowa ulicy H., nie był wystarczającą przesłanką do odrzucenia zarzutu. Interes ogólny, społeczny nie uzyskuje bowiem automatycznie prymatu nad interesem indywidualnym. Gmina winna była zatem rozważyć, czy istnieje możliwość poprowadzenia drogi w innym miejscu tak, aby nie stanowiła ona źródła uciążliwości dla Wspólnoty. W odpowiedzi na skargę Rada podtrzymała swoje stanowisko, wnosząc o jej oddalenie. Organ podniósł m.in., iż w okolicznościach niniejszej sprawy zaprojektowanie - zgodnie z obowiązującymi przepisami - drogi o szerokości mniejszej (20 metrów) od tej, o której mowa w skardze (22 metry) co do zasady nie może naruszać interesu prawnego Wspólnoty (interes ten może się bowiem wyrażać wyłącznie w zaprojektowaniu drogi węższej, nie zaś szerszej). Odnosząc się do podniesionej w skardze kwestii nieuprawnionego założenia przez Radę prymatu interesu ogólnego nad indywidualnym, Rada wskazała, iż dowodem wadliwości tego zarzutu jest fakt, iż drogę zlokalizowano na działce Skarbu Państwa, nie zaś na działkach należących do podmiotów prywatnych, tak jak sugerowano w zarzucie. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje. Skargę należało uwzględnić albowiem rozpatrując zarzut skarżącej Wspólnoty do projektu planu, Rada nie oceniła w wyczerpujący sposób zgodności z prawem kwestionowanego w zarzucie rozwiązania planistycznego. W pierwszej kolejności podkreślić należy, iż prawidłowo rozpatrzenie zarzutu skarżącej nastąpiło w trybie przepisów ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. 1999 nr 15 poz. 139 ze zm.). Wprawdzie w dacie podejmowania zaskarżonej uchwały (14 kwietnia 2005 r.) akt ten co do zasady nie obowiązywał - z mocy art.88 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. Nr 80, poz.717 z późn.zm.) - niemniej - z mocy przepisów przejściowych tej ustawy (art.85 ust.2) - znalazł zastosowanie w sprawie. Zgodnie z art. 24 ust. 1 ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym zarzut do projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego mógł wnieść każdy, kogo interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone przez ustalenia przyjęte w projekcie planu, wyłożonego do publicznego wglądu. Warunkiem niezbędnym do kwestionowania planu w formie zarzutu było zatem naruszenie tego interesu lub uprawnienia, co podmiot wnoszący zarzut winien był wykazać. W okolicznościach rozpatrywanej sprawy nie ulega wątpliwości, iż Wspólnota miała legitymację do wniesienia zarzutu. Reprezentuje ona bowiem współwłaścicieli nieruchomości sąsiadujących z nieruchomością, po której ma przebiegać fragment przedłużenia ulicy H.. Wynikający stąd interes prawny był także źródłem legitymacji skarżącej do wniesienia skargi do sądu administracyjnego, czego nie kwestionuje Rada. Nie można natomiast podzielić stanowiska organu zawartego w odpowiedzi na skargę, iż podniesione przez Wspólnotę w skardze zarzuty do postanowień planu poza ten interes prawny wykraczają. Zbytnim uproszczeniem ze strony organu jest twierdzenie, iż Wspólnota podnosi argumentację z tym interesem sprzeczną (polega to w ocenie Rady na tym, iż Wspólnota wskazuje na konieczność zaprojektowania drogi szerszej, niż projektowana, a zatem drogi bardziej dla skarżącej uciążliwej). Należy stwierdzić, iż Wspólnota kwestionuje zgodność projektowanej drogi z przepisami prawa (w ocenie skarżącej projektowana droga jest węższa niż przepisy tego wymagają). W konsekwencji powyższego nie można tracić z pola widzenia tej zależności, iż o ile przewidywana w planie dwudziestometrowa szerokość ulicy H. okazałaby się istotnie prawnie niedopuszczalna (a prawidłowa byłaby szerokość dwudziestodwumetrowa - tak jak twierdzi skarżąca), koniecznym stałoby się rozważenie przez Gminę przeznaczenia pod drogę dodatkowego pasa terenu (przy założeniu, iż Gmina nie odstąpi od umieszczenia w liniach rozgraniczających ulicy szpaleru drzew i ścieżki rowerowej). Z powyższym wiązałaby się konieczność ustalenia, czy: 1) poszerzenie to byłoby możliwe technicznie, 2) czy miałoby się ono odbywać kosztem gruntów prywatnych, 3) czy Gmina jest lub będzie przygotowana w przyszłości do wypłaty stosownych odszkodowań. Rozstrzygnięć w powyższych kwestiach nie sposób przewidzieć, stąd teoretycznie nie sposób także wykluczyć i tej ewentualności, iż z uwagi na przeszkody techniczne lub finansowe Gmina zrezygnowałaby z lokowania drogi w sąsiedztwie nieruchomości członków Wspólnoty. Rozwiązanie takie byłoby niewątpliwie zgodne z interesem skarżącej, stąd nie można zasadnie twierdzić, iż argumentacja, którą podniosła ona w skardze jest co do zasady niedopuszczalna. Zgodnie z art.24 ust.3 ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym przepisem rada gminy, rozpoznając zarzut do projektu planu, nie tylko musi wyrazić wobec niego swe stanowisko przez jego uwzględnienie bądź odrzucenie, ale w podejmowanej uchwale winna zawrzeć uzasadnienie faktyczne i prawne swego rozstrzygnięcia. Oznacza to, że gmina musi wskazać przesłanki, jakimi się kierowała, przyjmując dane rozwiązanie planistyczne, a w przypadku odrzucenia zarzutu wskazać powody, dla których nie mogą być uwzględnione propozycje zawarte w zarzucie (wyrok NSA z dnia 3 listopada 1999 r., sygn.akt IV SA 1638/98, publ. w LEX nr 48261). Z powyższego wynika, iż w pierwszej kolejności Rada musi dokonać oceny prawidłowości kwestionowanych postanowień projektu planu, w tym w szczególności ustalić, czy nie naruszają one przepisów prawa. Warunków niniejszych nie spełnia zaskarżona uchwała. Rada nie oceniła, czy przewidziana w planie szerokość ulicy H. (20 metrów w liniach rozgraniczających, w której ma być ulokowana ścieżka rowerowa oraz szpaler drzew o szerokości dziesięciu metrów są zgodne z przepisami §7 ust.1 - 3 rozporządzenia Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej z dnia 2 marca 1999 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać drogi i ich usytuowanie (Dz.U. nr 43, poz. 430). Podkreślić należy, iż zgodnie z §7 ust.1 rozporządzenia minimalna szerokość ulicy klasy lokalnej o przekroju jednojezdniowym wynosi 12 metrów. Zgodnie natomiast z ustępem trzecim tego paragrafu minimalne szerokość ulicy powinna być odpowiednio zwiększona, jeżeli przewiduje się umieszczenie w tej ulicy większej liczby pasów ruchu, torowiska tramwajowego, ścieżek rowerowych, pasów lub zatok postojowych, pasów zieleni wysokiej lub urządzeń odwodnienia powierzchniowego. Obowiązkiem Rady było zatem dokonanie oceny, czy zwiększenie szerokości planowanej ulicy o 8 metrów (w stosunku do minimalnej szerokości 12 metrów) jest odpowiednim zwiększeniem szerokości w rozumieniu §7 ust.3 rozporządzenia w sytuacji, w której w ulicy przewiduje się usytuowanie zarówno ścieżki rowerowej, jak i szpaleru drzew o szerokości dziesięciu metrów. Obowiązkowi temu Rada uchybiła, rozpatrując zarzut a odpowiadając na zarzut skargi ograniczyła się do ogólnikowego stwierdzenia, iż szerokość ulicy została wyznaczona zgodnie z obowiązującymi przepisami. Z tych przyczyn należało orzec jak w sentencji na podstawie art.147 oraz art.200 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz.1270).