IV SA/Wa 1518/07

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Anna Szymańska (spr.), Sędziowie Sędzia WSA Jakub Linkowski, Asesor WSA Marta Laskowska, Protokolant Marcin Lesner, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 12 października 2007 r. sprawy ze skargi P. S.A. z siedzibą w W. na postanowienie Prezesa Krajowego Zarządu Gospodarki Wodnej z dnia (...) stycznia 2007 r. nr (...) w przedmiocie dopuszczenia do udziału w postępowaniu na prawach strony - oddala skargę - Postanowieniem z dnia (...) września 2006r. Prezes Krajowego Zarządu Gospodarki Wodnej utrzymał w mocy postanowienie Wojewody Mazowieckiego z dnia (...) czerwca 2006r. odmawiające dopuszczenia O. z siedzibą w G. do udziału w postępowaniu w sprawie udzielenia P. S.A. pozwolenia wodnoprawnego na wydobywanie piasku z dna Wisły. W uzasadnieniu organ wskazał, że art. 127 ust. 7 prawa wodnego, w brzmieniu od 30 lipca 2005r., ściśle określa strony postępowania o wydanie pozwolenia wodnoprawnego. W ust. 8 tegoż przepisu wskazano, że stosuje się w takich postępowaniach art. 33 ustawy Prawo ochrony środowiska. Przepisy te stanowią lex specialis w stosunku do ogólnej normy art. 31 kpa. Art. 33 dopuszcza organizacje ekologiczne do udziału w postępowaniach, ale tylko takich, które wymagają udziału społeczeństwa. Dalej organ podnosi, że wydanie decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach następuje m.in. przed wydaniem pozwolenia wodnoprawnego na wykonanie urządzeń wodnych. Jeżeli zatem wydanie pozwolenia dotyczy wykonania urządzenia wodnego, zaliczonego do przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko lub innego przedsięwzięcia mogącego znacząco oddziaływać na obszar Natura 2000, to organizacja ekologiczna, która złożyła wnioski lub uwagi, uczestniczy w takim postępowaniu, bez procedury dopuszczenia. W wypadku zaś poboru piasku z dna Wisły, a zatem korzystania z wód nie związanego z wykonywaniem urządzeń, stronami są jedynie podmioty wymienione w art. 127 ust. 7 Prawa wodnego. Skargę na powyższe postanowienie do sądu administracyjnego złożyło O. Prezes Krajowego Zarządu Gospodarki Wodnej postanowieniem z dnia (...) stycznia 2007r. działając na podstawie art. 54 § 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. nr 153, poz.1270 ze zm.) uwzględnił skargę i: uchylił własne postanowienie z dnia (...) września 2006r, uchylił postanowienie Wojewody Mazowieckiego z dnia (...) czerwca 2006r. odmawiające dopuszczenia O. do udziału w postępowaniu w przedmiocie udzielenia pozwolenia wodnoprawnego na wydobywanie piasku z dna Wisły i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji. W uzasadnieniu organ wskazał, że poprzednio orzekając skupiono się jedynie na normie art. 127 ust. 7 i 8 prawa wodnego oraz art. 33 prawa ochrony środowisko. Nie zbadano natomiast czy pobór piasku nie zagraża siedliskom ptaków w obszarach Natura 2000, jak również czy za udziałem O. w prowadzonym postępowaniu nie przemawia interes społeczny. W tej sytuacji konieczne było uchylenie obydwu postanowień, a obecnie organ powinien rozpatrzeć wniosek O. nie tylko ze względu na cele statutowe Towarzystwa, ale czy za jego udziałem przemawia interes społeczny. Skargę na powyższe postanowienie wniosła P. SA, zarzucając naruszenie prawa materialnego, a to art. 33 ust. 1, art. 46 ust. 4 pkt 4 ustawy Prawo ochrony środowiska i art. 127 ust. 7 i 8 oraz art. 37 pkt 7 ustawy Prawo wodne, a także naruszenie prawa procesowego tj. art. 12 kpa i 31 § 1 kpa. Skarżąca w wniosła o uchylenie zaskarżonego postanowienia w całości. W uzasadnieniu skargi spółka wywodzi, że art. 31 § 1 kpa jest norma ogólną. Normą szczególną wobec niego są przepisy prawa wodnego i prawa ochrony środowiska. Stosownie do art. 127 ust. 8 prawa wodnego w postępowaniu o wydanie pozwolenia wodnoprawnego stosuje się art. 33 ustawy Prawo ochrony środowiska. Art. 33 ust. 1 powołanej ustawy dopuszcza organizacje ekologiczne tylko w sprawach wymagających udziału społeczeństwa. Katalog spraw wymagających udziału społeczeństwa wymienia art. 53 i 218 prawa ochrony środowiska. Stanowią one, że udział społeczeństwa należy zapewnić w sprawach, w których sporządzany jest raport o oddziaływaniu przedsięwzięcia na środowisko oraz w sprawach, których przedmiotem jest wydanie pozwolenia zintegrowanego lub decyzja o zmianie takiego pozwolenia. Natomiast zgodnie z art. 46 ust. 4 pkt 4) Prawa ochrony środowiska raport oddziaływania na środowisko sporządzany jest w przypadku pozwolenia wodnoprawnego na wykonanie urządzeń wodnych. Skoro postępowanie dotyczy zgody na wydobywanie piasku, nie zaś pozwolenia wodnoprawnego na wykonanie urządzeń wodnych, to udział organizacji ekologicznych jest niedopuszczalny, gdyż postępowanie to nie wymaga udziału społeczeństwa. W zaskarżonym postanowieniu wskazano na konieczność analizy czy cele statutowe oraz interes społeczny przemawiają za udziałem O. w postępowaniu na prawach strony, co oznacza, że organ wskazał na konieczność zbadania przesłanek z art. 31 § 1 kpa. Tymczasem niedopuszczalne było zastosowanie tego przepisu do postępowania o wydanie pozwolenia na wydobywanie piasku. Poprzez uchylenie poprzedniego postanowienia o odmowie dopuszczenia O. do udziału w postępowaniu naruszono art. 12 kpa i niepotrzebnie przedłużono postępowanie. Dalej skarżący powołał wyrok WSA z dnia 20 października 2004r. (sygn. akt IV S.A. 5137/03), w którym wyrażono pogląd, że udział organizacji ekologicznych w postępowaniach z zakresu ochrony środowiska określa art. 33 ust. 1 ustawy Prawo ochrony środowiska, natomiast nie znajduje zastosowania art. 31 § 1 kpa. W odpowiedzi na skargę Prezes Krajowego Zarządu Gospodarki Wodnej wniósł o oddalenie skargi podtrzymując stanowisko zawarte w zaskarżonym postanowieniu i twierdząc, że orzecznictwo sądów administracyjnych w przedmiotowej sprawie jest niejednolite. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje. Skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Zgodnie z art. 54 § 3 p.p.s.a., organ, którego działanie lub bezczynność zaskarżono, może w zakresie swojej właściwości uwzględnić skargę w całości do dnia rozpoczęcia rozprawy (autokontrola). Regulacja ta nieznacznie modyfikuje art. 38 ust. 2 poprzednio obowiązującej ustawy z dnia 11 maja 1995 r. o Naczelnym Sądzie Administracyjnym (Dz. U. Nr 74, poz. 368 ze zm.), stanowiący, iż organ, którego działanie lub bezczynność zaskarżono, może uwzględnić skargę w całości do dnia wyznaczenia przez Sąd terminu rozprawy. Tryb autokontroli jest szczególnym trybem orzekania przez organ administracji publicznej przewidzianym nie w przepisach postępowania administracyjnego (k.p.a.), a w ustawie regulującej postępowanie przed sądami administracyjnymi. Umożliwia ona organowi odwoławczemu samodzielną weryfikację własnego rozstrzygnięcia bez angażowania w sprawę sądu administracyjnego. Instrument ten realizuje słuszne założenie, aby uchybienia organów administracji, co do istnienia których nie ma sporu pomiędzy tymi organami a stronami postępowania, usuwano jeszcze na drodze administracyjnej, rezerwując kontrolę sądowoadministracyjną tylko na wypadek nieusuwalnej rozbieżności stanowisk między organem a stroną. W oczywisty sposób służy to ekonomii rozstrzygania spraw administracyjnych. Literalna wykładnia art. 54 § 3 p.p.s.a. nie pozostawia wątpliwości jedynie odnośnie do tego, iż organ odwoławczy może skorzystać z autokontroli tylko wtedy, gdy uwzględnia skargę w całości, nie wyjaśniając jednakże, jakiego rodzaju orzeczenia mogą być w trybie autokontroli wydane. Taki sposób regulacji odróżnia się istotnie od uregulowań kompetencji wojewódzkiego sądu administracyjnego (art. 145-150 p.p.s.a.), precyzyjnie określających, co może uczynić sąd w ramach uwzględnienia skargi. Podobna precyzja znamionuje także art. 138 § 1 pkt 2 i § 2 k.p.a. wskazujący rodzaje rozstrzygnięć organu odwoławczego uwzględniającego odwołanie od decyzji organu I instancji. Starania na rzecz wyjaśnienia wątpliwości związanych ze stosowaniem autokontroli podjęło sądownictwo administracyjne. Podkreśla się w nim, iż autokontrola musi doprowadzić do merytorycznego rozstrzygnięcia sprawy administracyjnej (ewentualnie umorzenia postępowania administracyjnego) zgodnie z postulatem skargi, niekoniecznie jednak z tych powodów, które w niej podano (wyroki NSA z dnia 14 stycznia 2000 r., sygn. akt III SA 1184/99, LEX nr 47216 i z dnia 11 lipca 2000 r, sygn. akt V SA 2361/99, LEX nr 79238). Z jednej strony organ autokontrolny działa w zastępstwie sądu administracyjnego (ocenia legalność decyzji organów I i II instancji), co zbliża jego kompetencje do kasacyjnych kompetencji sądu (wyrok NSA z dnia 3 stycznia 2002 r., sygn. akt V SA 3949/00, LEX nr 109306), równocześnie jednakże orzeka reformatoryjnie (oprócz uchylenia decyzji organów I i II instancji orzeka co do meritum sprawy albo umarza postępowanie administracyjne), którego to uprawnienia nie posiada sąd administracyjny (wyrok NSA z dnia 11 lipca 2000 r., sygn. akt V SA 2361/99, LEX nr 79238). W szeregu orzeczeń zakwestionowano możliwość ograniczenia się przez organ autokontrolny wyłącznie do rozstrzygnięcia kasatoryjnego (uchylenia rozstrzygnięcia odwoławczego oraz rozstrzygnięcia pierwszoinstancyjnego i w efekcie przekazania sprawy do ponownego rozpoznania przez organ I instancji). Tak stwierdził NSA w orzeczeniach: z dnia 1 marca 2002 r, sygn. akt V SA 7/01, LEX nr 109316, z dnia 25 lutego 2002 r., sygn. akt V SA 4/01, LEX nr 109308, z dnia 10 listopada 2000 r, sygn. akt IV SA 1713/98, LEX nr 53369, z dnia 11 lipca 2000 r., sygn. akt 2361/99, LEX nr 79238. Podzielając stanowisko zaprezentowane w powołanym orzecznictwie należy, na potrzeby wyłącznie niniejszej sprawy, stwierdzić, że procesowa wadliwość kontrolowanego postanowienia nie będzie miała wpływu na prawa i obowiązki skarżącego i w konsekwencji na wynik sprawy. Otóż w dacie wydania kontrolowanego postanowienia obowiązywał art. 127 ust. 7 prawa wodnego w takim brzmieniu, które przewidywało stosowanie w postępowaniu o wydanie pozwolenia wodnoprawnego art. 33 ustawy Prawo ochrony środowiska. Na tle takich regulacji pojawiły się w orzecznictwie rozbieżności. W cytowanym przez skarżącego wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego z dnia 20 października 2004r. (sygn. akt IV S.A 5137/03) pojawiła się teza, że w postępowaniach z zakresu ochrony środowiska, odpowiednio tutaj o wydanie pozwolenia wodnoprawnego, nie znajduje zastosowania art. 31 § 1 kpa. Natomiast w wyroku z dnia 28 listopada 2006r. (sygn. akt IV S.A./Wa 1781/06) sąd administracyjny I instancji stanął na stanowisku, podzielonym przez organ w kontrolowanym postanowieniu, że art. 33 Prawa ochrony środowiska nie wyłącza stosowania w postępowaniach toczących się na gruncie ustawy Prawo wodne, w tym pozwolenia na wydobywanie piasku z dna Wisły, ogólnego przepisu zawartego w kpa, dopuszczającego organizacje społeczne do udziału w postępowaniu administracyjnym, o ile będzie to uzasadnione celami statutowymi i przemawia za udziałem interes społeczny. Opowiadając się, na gruncie obowiązujących w dniu 22 stycznia 2007r. przepisów, za szerszym dopuszczeniem organizacji ekologicznych do udziału w postępowaniach wodnoprawnych, niż wynikałoby to z regulacji art. 33 Prawa ochrony środowiska, Sąd w niniejszym składzie podziela stanowisko organu zawarte w zaskarżonym postanowieniu. Otóż organizacja społeczna mogła skutecznie domagać się dopuszczenia do udziału w postępowaniu o wydanie pozwolenia wodnoprawnego, o ile wykazała spełnienie wymaganych przez art. 31 § 1 kpa przesłanek. Przechodząc na grunt oceny prawidłowości wydanego przez Prezesa Krajowego Zarządu Gospodarki Wodnej postanowienia w trybie autokontroli, organ uprawniony był zastosować to rozstrzygnięcie wówczas, gdyby merytorycznie rozstrzygnął sprawę, czyli orzekł o dopuszczeniu O. do udziału w postępowaniu. Wadliwość ta jednak w konsekwencji nie może odnieść żadnego skutku w toku dalszego postępowania, bowiem od dnia 19 sierpnia 2007r. przepis art. 127 ust. 8 otrzymał następujące brzmienie: "W postępowaniu o wydanie pozwolenia wodnoprawnego nie stosuje się przepisów art. 31 Kodeksu postępowania administracyjnego". Regulacja powyższa została wprowadzona ustawą z dnia 26 kwietnia 2007 r. o zmianie ustawy - Prawo ochrony środowiska oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. Nr 88 poz. 587). Akt powyższy nie zawiera żadnych norm intertemporalnych. Tym samym orzekając obecnie Wojewoda będzie zobowiązany zastosować przepisy w obecnie obowiązującym brzmieniu. Oznacza to, że kontrolowane w niniejszej sprawie postanowienie Prezesa Krajowego Zarządu Gospodarki Wodnej nie odniesie żadnego skutku. Mając powyższe na uwadze, Sąd na zasadzie art. 151 p.p.s.a., orzekł jak na wstępie.