IV SA/Wa 152/07

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Alina Balicka, Sędziowie asesor WSA Danuta Szydłowska, asesor WSA Agnieszka Wójcik (spr.), Protokolant Katarzyna Tomiło, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 20 marca 2007 r. sprawy ze skargi A. R. na decyzję Dyrektora [...] Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji I Modernizacji Rolnictwa w W. z dnia [...] listopada 2006 r. nr [...] w przedmiocie odmowy przyznania płatności bezpośrednich do gruntów rolnych w przypadku przeniesienia posiadania gospodarstwa rolnego uchyla zaskarżoną decyzję oraz utrzymaną nią w mocy decyzję organu pierwszej instancji Zaskarżoną decyzją z dnia [...] listopada 2006r. Nr [...] Dyrektor [...] Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w W. działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 Kpa utrzymał w mocy decyzję z dnia [...] czerwca 2006r. Kierownika Biura Powiatowego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w S. orzekającej o odmowie przyznania A. R. płatności naliczonych na podstawie wniosku o przyznanie płatności bezpośrednich do gruntów rolnych lub przyznanie płatności z tytułu wsparcia działalności rolniczej na obszarach o niekorzystnych warunkach gospodarowania na rok 2005 złożonego przez K. R. W uzasadnieniu decyzji organ odwoławczy wskazał, iż w dniu 8 maja 2005 r. do Biura Powiatowego w S. wpłynął wniosek K. R. o przyznanie płatności bezpośrednich do gruntów rolnych zgodnie z art. 3 ust. 1 Ustawy z dnia 18 grudnia 2003 r. o płatnościach bezpośrednich do gruntów rolnych (Dz. U z 2004r. Nr. 6 poz. 40 z późn .zm.). Przedmiotowy wniosek obejmował działki ewidencyjne o nr [...], [...],[...], [...],[...], [...],[...], [...], [...] i [...]. W aktach sprawy znajduje się materiał dowodowy w postaci umowy dzierżawy z dnia 28.12.2OO5r. zawartej między S. Z. i M. Z., a A. R., której to przedmiotem jest dzierżawa nieruchomości o nr [...]. Umowa dzierżawy z dnia 28.12.2005r. zawarta między K. J. i T. K., a A. R., której to przedmiotem jest dzierżawa nieruchomości o nr. [...]. Umowa dzierżawy z dnia 28.12.2005r. zawarta między J. D., a A. R., której to przedmiotem jest dzierżawa nieruchomości o nr. [...] i nr [...]. Umowa dzierżawy z dnia 1.09.2005r. zawarta między Gminą Miasta S., a A. R., której to przedmiotem jest dzierżawa nieruchomości o nr [...]. Akt notarialny z dnia 29.12.2005r. (Repertorium A nr.[...]), którym K. R. wraz z małżonką D. R. przenieśli w drodze umowy darowizny na A. R. i jego żonę A. R. działki rolne o nr [...], [...], [...] i [...]. W dniu 10 stycznia 2006r., A. R. złożyła wniosek o przyznanie płatności bezpośrednich do gruntów rolnych w przypadku przeniesienia posiadania gospodarstwa rolnego na rzecz innego producenta rolnego. Kierownik Biura Powiatowego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w S. decyzją Nr [...] odmówił przyznania płatności A. R. przez wzgląd na to, iż wnioskodawca nie przejął w posiadanie całego gospodarstwa rolnego od jednego podmiotu, którego dotyczył wniosek złożony przez A. R. Powyższa decyzja została doręczona w dniu 16 czerwca 2006r. W dniu 21 czerwca 2006r. A. R. wniosła odwołanie od decyzji organu I instancji, kwestionując słuszność wydanej decyzji. Organ odwoławczy po przeanalizowaniu całokształtu materiału dowodowego utrzymał w mocy decyzję organu I instancji, wskazując w uzasadnieniu, iż decyzja ta zawiera wadliwe uzasadnienie. Mając jednak na uwadze stanowisko, jakie wyraził Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z 04.10.1999r. (ISA/Ka136/98), w uzasadnieniu którego czytamy: "Wadliwość uzasadnienia decyzji I instancji może naprawić (sanować) organ II instancji (...)" Organ odwoławczy mógł, zatem utrzymać w mocy decyzję, jednocześnie uzasadniając swoją decyzję zgodnie z wymogami. Tym samym wada decyzji pierwszoinstancyjnej została w istocie sanowana (...)" dokonał uzupełnienia uzasadnienia decyzji organu I instancji. Jednocześnie organ odwoławczy wskazał, iż jednym z elementów rozstrzygających w zakresie procesu przekazywania gospodarstwa jest pojęcie gospodarstwa rolnego użyte w art. 4 ustawy z dnia 18 grudnia, 2003 r. o płatnościach bezpośrednich do gruntów rolnych i oddzielnej płatności z tytułu cukru (Dz. U z 2004, nr 6poz. 40 ze zm.) "w przypadku, gdy w okresie od dnia złożenia wniosku o przyznanie płatności do dnia wydania decyzji (...) nastąpi przeniesienie posiadania gospodarstwa rolnego na rzecz innego producenta rolnego w wyniku umowy sprzedaży, dzierżawy lub innej umowy, płatność przysługuje temu producentowi, jeżeli spełnia on warunki do jej przyznania i w terminie 14 dni od dnia przeniesienia posiadania gospodarstwa rolnego złoży wniosek do kierownika biura powiatowego Agencji o przyznania płatności, której dotyczył pierwszy wniosek." Zgodnie ze wzorem wniosku o przyznanie płatności bezpośrednich do gruntów rolnych stanowiącym załącznik nr 2 do Rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 7 lutego 2005 r. zmieniającym rozporządzenie w sprawie wzorów wniosków o przyznanie płatności oraz szczegółowych warunków przyznania płatności (Dz. U. Nr 30, poz. 259) w przypadku przeniesienia posiadania gospodarstwa, istnieje możliwość przejęcia dopłat bezpośrednich z tytułu przeniesienia posiadania gospodarstwa rolnego tylko w przypadku, gdy dotyczy ono przejęcia całości wniosku złożonego przez cedenta. We wniosku złożonym w dniu 8 maja 2005r. wnioskodawca K. R. zadeklarował działki ewidencyjne o nr. [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...] i [...]. W ocenie organu warunkiem przejęcia praw do płatności bezpośrednich do gruntów rolnych przez nabywcę jest przejęcie przez niego całego gospodarstwa. Jednym z elementów rozstrzygających w zakresie procesu przekazywania gospodarstwa jest pojęcie gospodarstwa rolnego użyte w art. 4 ust. 1 ustawy o płatnościach bezpośrednich do gruntów rolnych. Przyjmując, stosownie do art. 3 ust. 1 ustawy z dnia 18 grudnia 2003r., o krajowym systemie ewidencji producentów, ewidencji gospodarstw rolnych oraz ewidencji wniosków o przyznanie płatności (Dz. U z 2004r., Nr. 10, poz. 76), że gospodarstwem rolnym są wszystkie nieruchomości będące w posiadaniu tego samego podmiotu, przeniesienie gospodarstwa rolnego w trybie art. 4 ust. 1 ustawy o płatnościach bezpośrednich do gruntów dotyczy gospodarstwa rolnego rozumianego jako wszystkie działki rolne, a nie poszczególne działki składające się na to gospodarstwo rolne. Za prawidłowe przeniesienie gospodarstwa należy uznać takie, gdy producent rolny (przekazujący) przenosi na rzecz producenta rolnego (przejmującego) wszystkie działki wchodzące w skład jego gospodarstwa. Przeniesienie części działek nie jest wypełnieniem przesłanek ustawowych pozwalających na uzyskanie płatności bezpośrednich do gruntów rolnych, których dotyczy pierwszy wniosek. Ponadto należy dodać, iż warunkiem przyznania płatności bezpośrednich i rolnych nabywcy jest przejęcie przez niego całego gospodarstwa, tj. jeden - zbywający, jeden producent nabywający. Jednocześnie należy zaznaczyć, iż nie można mówić o spełnieniu przesłanek ustawowych pozwalających na uzyskanie płatności bezpośrednich do gruntów rolnych po poprzednim producencie rolnym w związku z zawarciem umowy dzierżawy pomiędzy przejmującymi gospodarstwo rolne w wyniku, czego posiadanie gospodarstwa rolnego przysługuje wyłączenie jednemu przejmującemu. Wprawdzie A. R. wykazała prawo posiadania, co do działek o nr. [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...]. Jednakże należy zauważyć, iż można w ocenie organu uznać je za prawidłowe przeniesienie posiadania - zgodnie z art. 4 ustawy z dnia 18 grudnia 2003 roku o płatnościach bezpośrednich do gruntów rolnych i oddzielnej płatności z tytułu cukru, albowiem przejęcie prawa posiadania nieruchomości ujętych we wniosku przez K. R. nie nastąpiło od jednej osoby. W dniu 18 grudnia 2006 r. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie za pośrednictwem [...] Oddziału Regionalnego wpłynęła skarga na powyższą decyzję. Skarżąca w przedmiotowej skardze podnosi, iż zaskarżona decyzja jest dla niej niezrozumiała z uwagi na fakt, iż w jej ocenie "spełnia wszystkie kryteria ustawy z dnia 18 grudnia 2003 o płatnościach bezpośrednich do gruntów rolnych i oddzielnej płatności z tytułu cukru (Dz. U z 2004 r. nr 6 poz 40 z późn. zm.). Wskazuje, iż K. R. zgodnie z obowiązującymi przepisami przeniósł w dniu 29 grudnia 2005r na nią i jej męża A. R. całe posiadane przez siebie gospodarstwo i zaprzestał prowadzenia działalności rolniczej. Był on posiadaczem zależnym i samoistnym gruntów w rozumieniu Kodeksu Cywilnego. Jako jego następca skarżąca wystąpiła więc z wnioskiem o przyznanie jej płatności do całości gruntów rolnych określonych we wniosku złożonym przez K. R. A tym samym w ocenie skarżącej spełniła ona wszystkie wymogi ustawowe. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie podtrzymując stanowisko i argumentację zawartą w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył co następuje: Skarga jest zasadna i jako taka prowadzi do uchylenia zaskarżonej decyzji jak również utrzymanej nią w mocy decyzji organu pierwszej instancji. Uprawnienia wojewódzkich sądów administracyjnych, określone między innymi art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U Nr 153, poz. 1269) oraz art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153 poz. 1270 ze zm), sprowadzają się do kontroli działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, tj. kontroli zgodności zaskarżonego aktu z przepisami postępowania administracyjnego, a także prawidłowości zastosowania i wykładni norm prawa materialnego. Zgodnie z art. 134 ustawy Sąd rozstrzyga w granicach sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Przedmiotem zaskarżenia w niniejszej sprawie jest decyzja Dyrektora [...] Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w W. z dnia [...] listopada 2006r. utrzymująca w mocy decyzję z dnia[...] czerwca 2006r. Kierownika Biura Powiatowego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w S. orzekającej o odmowie przyznania A.R. płatności naliczonych na podstawie wniosku i przyznanie płatności bezpośrednich do gruntów rolnych lub przyznanie płatności z tytułu wsparcia działalności rolniczej na obszarach o niekorzystnych warunkach gospodarowania na rok 2005 złożonego pierwotnie przez K. R. Jak wynika z uzasadnienia powyższej decyzji, zgodnie ze wzorem wniosku o przyznanie płatności bezpośrednich do gruntów rolnych stanowiącym załącznik nr 2 do Rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 7 lutego 2005 r. zmieniającym rozporządzenie w sprawie wzorów wniosków o przyznanie płatności oraz szczegółowych warunków przyznania płatności (Dz. U. Nr 30, poz. 259) w przypadku przeniesienia posiadania gospodarstwa, istnieje możliwość przejęcia dopłat bezpośrednich z tytułu przeniesienia posiadania gospodarstwa rolnego tylko w przypadku, gdy dotyczy ono przejęcia całości wniosku złożonego przez cedenta. We wniosku złożonym w dniu 8 maja 2005r. wnioskodawca K. R. zadeklarował działki ewidencyjne o nr. [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...] i [...]. W ocenie organu warunkiem przejęcia praw do płatności bezpośrednich do w gruntów rolnych przez nabywcę jest przejęcie przez niego całego gospodarstwa. Za prawidłowe przeniesienie gospodarstwa należy uznać zaś takie, gdy producent rolny (przekazujący) przenosi na rzecz producenta rolnego (przejmującego) wszystkie działki wchodzące w skład jego gospodarstwa. Przeniesienie zaś części działek nie jest zdaniem organu wypełnieniem przesłanek ustawowych pozwalających na uzyskanie płatności bezpośrednich do gruntów rolnych, których dotyczy pierwszy wniosek. Ponadto zdaniem organu warunkiem przyznania płatności bezpośrednich i rolnych nabywcy jest przejęcie przez niego całego gospodarstwa, tj. jeden - zbywający, jeden producent nabywający. Jak wynika z akt administracyjnych sprawy skarżąca docelowo stała się posiadaczem (współwłaścicielem, dzierżawcą) wszystkich nieruchomości o dopłaty do których ubiegał się K. R. Przeniesienie ich nastąpiło jednak na podstawie kilku umów zawartych nie bezpośrednio pomiędzy K. R. (przekazującym) a jego następcą-skarżącą (przejmującą) lecz również w wyniku umów dzierżawy zawartych pomiędzy właścicielami działek o nr nr [...], [...],[...], [...],[...], [...] a mężem skarżącej. Powyższe w ocenie organu świadczy o tym, iż nie zostały wypełnione przesłanki przeniesienia całości gospodarstwa rolnego przez przekazującego na rzecz przejmującego gospodarstwo rolne w rozumieniu art. 4 ust. 1 ustawy z dnia 18 grudnia, 2003 r. o płatnościach bezpośrednich do gruntów rolnych i oddzielnej płatności z tytułu cukru (Dz. U z 2004, nr 6poz. 40 ze zm.). Zdaniem Sądu na gruncie rozpoznawanej prawy nie można zgodzić się z wykładnią przepisów przedstawioną przez orzekające w sprawie organy. Stanowisko organów w ocenie Sądu prowadzi bowiem w konsekwencji do naruszenia słusznego interesu strony skarżącej, który to zgodnie z art. 7 kpa winien brać pod uwagę organy administracji publicznej w toku postępowania administracyjnego. Podstawę rozstrzygnięcia w niniejszej sprawie stanowi przywołany przez organ art. 4 ust. 1 ustawy o płatnościach bezpośrednich do gruntów rolnych i oddzielnej płatności z tytułu cukru. Stosownie do jego treści w przypadku, gdy w okresie od dnia złożenia wniosku o przyznanie płatności do dnia wydania decyzji w sprawie przyznania płatności... nastąpi przeniesienie posiadania gospodarstwa rolnego na rzecz innego producenta rolnego w wyniku umowy sprzedaży, dzierżawy lub innej umowy, płatność przysługuje temu producentowi, jeżeli spełnia on warunki do jej przyznania i w terminie 14 dni od dnia przeniesienia posiadania gospodarstwa rolnego złoży wniosek do kierownika biura powiatowego Agencji o przyznania płatności, której dotyczył pierwszy wniosek. Zgodnie ze wzorem wniosku o przyznanie płatności bezpośrednich do gruntów rolnych stanowiącym załącznik nr 2 do Rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 7 lutego 2005 r. zmieniającym rozporządzenie w sprawie wzorów wniosków o przyznanie płatności oraz szczegółowych warunków przyznania płatności (Dz. U. Nr 30, poz. 259) w przypadku przeniesienia posiadania gospodarstwa, istnieje możliwość przejęcia dopłat bezpośrednich z tytułu przeniesienia posiadania gospodarstwa rolnego tylko w przypadku, gdy dotyczy ono przejęcia całości wniosku złożonego przez cedenta. Jak wynika ze zgromadzonych w sprawie dokumentów K. R. w dniu 8 maja 2005r. złożył wniosek o przyznanie mu płatności bezpośrednich do gruntów rolnych zgodnie z art. 3 ust. 1 ustawy o płatnościach bezpośrednich do gruntów rolnych. Przedmiotowy wniosek obejmował działki ewidencyjne o nr [...], [...],[...], [...],[...], [...],[...], [...], [...] i [...]. Następnie jako współwłaściciel na prawach wspólności ustawowej K. R. wraz z małżonką M. R. przekazali w drodze umowy darowizny zawartej w formie aktu notarialnego w dniu 29 grudnia 2005r. skarżącej oraz jej mężowi A. R. nieruchomości o nr [...], [...], [...] i [...]. Z akt administracyjnych sprawy wynika również, iż mąż skarżącej A. R., z którym skarżącą łączy ustawowa wspólność małżeńska w okresie od 1 września do 28 grudnia 2005r. zawarł z właścicielami nieruchomości o nr [...], [...],[...], [...],[...], [...] stosowne umowy dzierżawy. Po przejęciu w drodze umowy darowizny i umów dzierżawy wszystkich nieruchomości, których posiadaczem był pierwotnie K. R., -skarżąca A. R. w 14-dniowym terminie, określonym w art. 4 ust. 1 ustawy płatnościach bezpośrednich do gruntów rolnych i oddzielnej płatności z tytułu cukru tj. w dniu 10 stycznia 2006r., złożyła wniosek o przyznanie płatności bezpośrednich do gruntów rolnych w przypadku przeniesienia posiadania gospodarstwa rolnego na rzecz innego producenta rolnego. Mając na uwadze powyższe należy wskazać, iż w ocenie Sądu co do zasady przepis art.4 ust. 1 ustawy o płatnościach bezpośrednich do gruntów rolnych i oddzielnej płatności z tytułu cukru, daje możliwość przyznania płatności temu producentowi rolnemu, który objął gospodarstwo rolne w wyniku umowy, sprzedaży, dzierżawy lub innej umowy, zawartej z producentem rolnym, który złożył wniosek o przyznanie płatności. Następuje wówczas "przejęcie" płatności przysługującej producentowi rolnemu przekazującemu gospodarstwo przez producenta to gospodarstwo przejmującego. W rozpoznawanej sprawie mamy jednak do czynienie z sytuacją gdy posiadacz gospodarstwa nie jest właścicielem wszystkich nieruchomości wchodzących w jego skład . Jak wynika z akt sprawy, część działek zadeklarowanych we wniosku o przyznanie dopłat K. R. dzierżawił. A zatem co do zasady nie mógł nimi dowolnie rozporządzać. Ograniczenie takie wynika bowiem z art. 698 § 1 Kodeksu cywilnego, zgodnie z którym dzierżawca bez zgody wydzierżawiającego nie może oddawać przedmiotu dzierżawy osobie trzeciej do bezpłatnego używania ani go poddzierżawiać. Podnieść jednak należy, iż w aktach sprawy brak jest dokumentów wskazujących na okoliczność rozwiązania przez w/w właścicieli umów dzierżaw z K. R., z uwagi np. na niewywiązywanie się przez niego z obowiązków dzierżawcy. A zatem mając na uwadze słuszny interes stron, należy przyjąć, iż zawarcie umów pomiędzy wydzierżawiającymi a A. R. (a w konsekwencji na zasadzie wspólności ustawowej również ze skarżącą) nastąpiło za zgodą i wiedzą K. R. w celu dokonania przeniesienia całości posiadanego przez niego gospodarstwa na rzecz jego następców. Przyjęcie bowiem, tak jak domagał się tego organ, iż za prawidłowe przeniesienie gospodarstwa należy uznać tylko takie, gdy producent rolny (przekazujący) przenosi na rzecz producenta rolnego (przejmującego) jednocześnie wszystkie działki wchodzące w skład jego gospodarstwa, prowadziłoby w rzeczywistości niejednokrotnie do sytuacji tak, jak np. w niniejszej sprawie, iż pomimo dobrej woli stron takie przekazanie w świetle uregulowań prawnych obowiązujących byłoby niewykonalne bądź utrudnione. Taka sytuacja wynika z faktu, iż zgodnie z przepisami cyt. wyżej ustawy aby móc ubiegać się o przyznanie płatności producent rolny nie musi wykazywać się tytułem własności do gruntu, wystarczy jedynie, iż wykaże, że jest jego "posiadaczem", stosownie bowiem do art. 3 ust. 1 ustawy z dnia 18 grudnia 2003r., o krajowym systemie ewidencji producentów, ewidencji gospodarstw rolnych oraz ewidencji wniosków o przyznanie płatności (Dz. U z 2004r., Nr. 10, poz. 76), gospodarstwem rolnym są wszystkie nieruchomości będące w posiadaniu tego samego podmiotu. Nie ulega wątpliwości, iż w niniejszej sprawie strony działając w dobrej wierze i w ich ocenie zgodnie z prawem (w protokole z rozprawy z dnia 20 marca 2007r. pełnomocnik strony skarżącej oświadczył, iż o konieczności zawarcia umów dzierżawy został poinformowany przez Kierownika Biura Powiatowego ARiMR) zawarły umowy dzierżawy oraz darowizny w celu przejęcia całego gospodarstwa będącego w posiadaniu K. R. Mając zatem na uwadze słuszny interes stron, na gruncie rozpoznawanej sprawy przyjąć należy, iż docelowo skarżąca spełniła obowiązek wynikający z art. 4 ust. 1 ustawy bowiem, w celu przeniesienia całości posiadanego przez K. R. gospodarstwa rolnego, zawarły one niezbędne umowy (dzierżawy i darowizny), i w terminie 14 dni licząc od ostatniego dnia w którym zakończono proces przenoszenia posiadania gospodarstwa rolnego złożonego w wymagany ustawowo terminie wniosek o przyznanie płatności na rzecz następcy prawnego. Mając powyższe na uwadze, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit a ic przepisów ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie orzekł jak w sentencji.