IV SA/Wa 1520/07

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Łukasz Krzycki (spr.), Sędziowie Asesor WSA Danuta Szydłowska, Asesor WSA Tomasz Wykowski, Protokolant Marcin Lesner, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 24 stycznia 2008 r. sprawy ze skargi Stowarzyszenia "Z." z siedzibą w W. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. z dnia (...) czerwca 2007 r. nr (...) w przedmiocie uzgodnień środowiskowych - oddala skargę - Zaskarżonym postanowieniem z dnia [...] czerwca 2007 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W., na zasadzie art. 134 K.p.a., stwierdziło niedopuszczalność odwołania Stowarzyszenia "Z" na decyzję Prezydenta W. z dnia [...] stycznia 2007 r., w przedmiocie środowiskowych uwarunkowań zgody na realizację przedsięwzięcia polegającego na budowie zespołu zabudowy mieszkaniowej wraz z parkingami przy ul. (...) i (...). w W.. W uzasadnieniu postanowienia Samorządowe Kolegium Odwoławcze wskazało, iż w świetle treści art. 46a ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. - Prawo ochrony środowiska (Dz.U. z 2006 r. Nr 129, poz. 902 ze zm..), w sprawie nie ma zastosowania art. 31 K.p.a. Z kolei możliwość udziału organizacji ekologicznej w postępowaniu, na zasadzie art. 33 ustawy – Prawo ochrony środowiska, dotyczy wyłącznie postępowań wymagających udziału społeczeństwa, w rozumieniu ustawy. Z treści art. 53 ustawy – Prawo ochrony środowiska wynika, iż udział społeczeństwa zapewnia się, gdy w ramach postępowania jest sporządzany raport o oddziaływaniu przedsięwzięcia na środowisko. W przedmiotowym postępowaniu, postanowieniem z dnia (...) października 2006 r., odstąpiono od obowiązku sporządzania raportu. Stąd brak jest podstaw dla udziału Stowarzyszenia w postępowaniu, co stanowi negatywną przesłankę przy ocenie dopuszczalności odwołania. W skardze na postanowienie oraz dodatkowym piśmie procesowym (k. 52-55) Stowarzyszenie "Z." podniosło następujące zarzuty: - niezgodność regulacji prawa krajowego z treścią ratyfikowanej Konwencji o dostępie do informacji, udziale społeczeństwa w podejmowaniu decyzji oraz dostępie do sprawiedliwości w sprawach dotyczących ochrony środowiska sporządzonej w Aarhus dnia 25 czerwca 1998 r. (Dz.U. z 2003 r., Nr 78, poz. 706), przy czym w takim przypadku, w świetle art. 91 konstytucji RP, przepisy tej Konwencji są nadrzędne w stosunku do ustaw, - błędnie nie zakwalifikowano przedsięwzięcia, jako wymagającego sporządzenia raportu - wskazano, iż przedsięwzięcie będzie miało wpływ na pogorszenie jakości środowiska z uwagi na jego realizacja w strefie nawietrzania i regeneracji powietrza, - w sprawie nie wydano postanowienia o odmowie dopuszczenia organizacji ekologicznej do udziału w postępowaniu, co jest wymagane w świetle art. 33 ustawy – Prawo ochrony środowiska, - błędnie powiązano treść art. 32 z art. 33 ustawy – Prawo ochrony środowiska, - podniesiono ewentualną sprzeczność rozstrzygnięcia organu z prawem wspólnotowym tj. dyrektywą Parlamentu Europejskiego i Rady 85/337/EWG z dnia 27 czerwca 1985 r. w sprawie oceny skutków wywieranych przez niektóre przedsięwzięcia publiczne i prywatne na środowisko naturalne (Dz.Urz. UE wyd. spec. 15/t.1 s.248 ze zm.), wnosząc o skierowanie pytanie do Europejskiego Trybunału Sprawiedliwości w Luksemburgu odnośnie tej kwestii - wniosek ten ponowiono w trakcie rozprawy (k. 56). W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze wniosło o jej oddalenie podtrzymując stanowisko zawarte w zaskarżonym postanowieniu. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Sąd oddalił wniosek strony skarżącej o skierowanie pytania prejudycjalnego do Europejskiego Trybunału Sprawiedliwości, na zasadzie art. 234 Traktatu ustanawiającego Europejską Wspólnotę Gospodarczą, gdyż przede wszystkim, przy orzekaniu w rozpoznawanej sprawie kwestia właściwej wykładni stosownych regulacji prawodawstwa wspólnotowego nie odgrywała istotnego znaczenia. Jednocześnie, odnosząc się do konkretnego sformułowania wniosku skarżących, należy wskazać, iż ocena czy regulacje prawa krajowego są zgodne z przepisami prawodawstwa wspólnotowego formalnie pozostaje poza kompetencją ETS. Sąd oddalił skargę, gdyż nie zasługuje ona na uwzględnienie, albowiem zaskarżone rozstrzygnięcie nie narusza prawa. Przeszkodą dla rozpatrzenia wniesionego przez Stowarzyszenie środka odwoławczego był brak przepisów prawa procesowego, które umożliwiałyby tej organizacji społecznej wniesienie środka odwoławczego. Możliwość jego wniesienia dotyczy generalnie stron postępowania, w rozumieniu art. 28 K.p.a., co wynika z treści art. 127 § 1 K.p.a. Na mocy przepisów szczególnych, w ustawowo zakreślonych przypadkach, w postępowaniu administracyjnym mogą uczestniczyć również inne podmioty niż jego strony. Przypadek taki wskazano w art. 31 k.p.a. (udział organizacji społecznych) jednak przepis ten nie ma w sprawie zastosowania z uwagi na treść art. 46a ust. 6 ustawy – Prawo ochrony środowiska. Z kolei, jak trafnie wskazano w zaskarżonym orzeczeniu, możliwość dopuszczenia organizacji społecznej do udziału w postępowaniu, wynikająca z art. 33 ust. 1 ustawy – Prawo ochrony środowiska dotyczy wyłącznie postępowań, w ramach których sporządzany jest raport o oddziaływaniu przedsięwzięcia na środowisko. W przedmiotowej sprawie przedsięwzięcie należy do tych, gdzie sporządzenie raportu wyłącznie może być wymagane (art. 51 ust. 1 pkt 2 ustawy). O zakwalifikowaniu przedsięwzięcia, jako wymagającego sporządzenia raportu przesądza postanowienie wydane w myśl art. 51 ust. 2 ustawy – Prawo ochrony środowiska. Postanowieniem z dnia [...] października 2006 r. zwolniono wnoszącego o ustalenie środowiskowych uwarunkowań zgody na realizację przedsięwzięcia z obowiązku sporządzania raportu. Stąd w przedmiotowej sprawie art. 33 ust. 1 ustawy – Prawo ochrony środowiska nie może znaleźć zastosowania. Brak jest więc podstaw dla skutecznego wniesienia odwołania przez skarżące Stowarzyszenie. W kontekście rozpatrywanej sprawy bez znaczenia jest kwestia ewentualnych powiązań pomiędzy regulacją art. 32 i 33 ustawy – Prawo ochrony środowiska. Bowiem, w stanie prawnym i faktycznym ukształtowanym wydaniem postanowienia z dnia (...) października 2006 r., do przedsięwzięcia znajdą zastosowanie przepisy dotyczące grupy inwestycji, dla których nie jest sporządzany raport o oddziaływaniu przedsięwzięcia na środowisko. W sprawie nie ma także znaczenia podnoszona przez stronę skarżącą kwestia nie wydania postanowienia na zasadzie art. 33 § 2 ustawy – Prawo ochrony środowiska, skoro Stowarzyszenie nie wystąpiło ze stosownym wnioskiem w tym zakresie. Nie trafny jest zarzut naruszenia przepisów Konwencji z Aarhus, a co za tym idzie stosownych przepisów Konstytucji RP, w kontekście obowiązku państw sygnatariuszy zapewnienia "zainteresowanej społeczności" (pojęcie to obejmuje pozarządowe organizacje ekologiczne – art. 2 ust. 5 Konwencji) środków procesowych i drogi do sądu w sprawach zawiązanych z przedsięwzięciami, które mogą mieć znaczące oddziaływanie na środowisko. Wymagania wynikające z Konwencji dotyczą wyłącznie przedsięwzięć wskazanych w zał. nr 1 do Konwencji (art. 6 ust. 1 lit a). Przedmiotowe przedsięwzięcie nie zostało ujęte w tym załączniku. Zastosowanie wymagań Konwencji odnośnie do innych przedsięwzięć, określonych w niej mianem "mogące mieć znaczące oddziaływanie na środowisko", pozostawiono w gestii uregulowania w prawie krajowym (art. 6 ust. 1 lit. b Konwencji). W tej sytuacji przyjęte przez polskiego prawodawcę rozwiązania - ograniczona możliwość udziału w postępowaniu jedynie do przedsięwzięć, dla których sporządzany jest raport o oddziaływaniu przedsięwzięcia na środowisko nie narusza postanowień przywołanej Konwencji. Konwencja nie zawiera bowiem wiążących kryteriów dokonywania klasyfikacji inwestycji do grupy objętych jej postanowieniami. Odnosząc się do podniesionej przez stronę Skarżącą kwestii zgodności prawodawstwa krajowego ze wspólnotowym, w kontekście właściwej transpozycji dyrektywy 1985/337/EWG w zakresie zapewnienia organizacjom pozarządowym właściwych środków procesowych w postępowaniach dotyczących określonej kategorii przedsięwzięć, należy stwierdzić, iż kwestia ta nie wiąże się z postępowaniem zakończonym wydaniem zaskarżonego orzeczenia. Należy wskazać, iż w myśl dyrektywy 1985/337/EWG, zakres obowiązku zapewnienia drogi administracyjnej i sądowej dla organizacji pozarządowych działających na rzecz ochrony środowiska dotyczy wyłącznie przedsięwzięć enumeratywnie wymienionych oraz wyselekcjonowanych według wskazanych dyrektywą kryteriów (rodzajowych i innych, wskazanych w załączniku nr III do dyrektywy). Konstatacja taka wynika z faktu użycia w zdaniu 1 art. 10a pojęcia zainteresowanej społeczności, definiowanego w art. 1 ust. 2 dyrektywy. Definicja ta z kolei nawiązuje do treści art. 2 ust. 2, którego zakres przedmiotowy należy odczytać mając na uwadze art. 2 ust. 1 zawierający odesłanie do art. 4 dyrektywy. Powyższa konstatacja prowadzi do wniosku, iż obowiązek zapewnienia odpowiednich procedur odwoławczych (sądowych) dotyczy wyłącznie przedsięwzięć, dla których w myśl dyrektywy przeprowadzana jest pełna procedura ocen oddziaływania na środowisko. W świetle przepisów krajowych, implementujących regulacje dyrektywy, chodzi w tym przypadku o przedsięwzięcia, dla których sporządzany jest raport o oddziaływaniu przedsięwzięcia na środowisko. Wprawdzie nie można wykluczyć, iż przedsięwzięcia należące do kategorii, dla której przeprowadzenie pełnej procedury nie jest obligatoryjne (w przepisach krajowych – dla których sporządzenie raportu o oddziaływaniu na środowisko nie jest obligatoryjnie wymagane), zostaną błędnie zakwalifikowane (kwestie te podniesiono w skardze), w wyniku czego nie zostanie przeprowadzona pełna procedura ocen (w tym nie zostanie sporządzony raport). Kwestią otwartą jest więc zagadnienie, czy z treści dyrektywy 1985/337/EWG wynika obowiązek dla państw członkowskich zapewnienia organizacjom pozarządowym środków procesowych dla ewentualnego kwestionowania błędnej klasyfikacji. Zagadnienie to nie ma związku z przedmiotem orzekania w niniejszej sprawie. Bowiem w ramach polskiego porządku prawnego kwestia klasyfikacji przedsięwzięcia dokonywana jest na etapie wydania postanowienia, na zasadzie art. 51 ust. 2 ustawy, którego legalność z uwagi na możliwość złożenia zażalenia może być przedmiotem badania przez sądy administracyjne, co wynika z treści art. 3 § 2 pkt 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153 poz. 1270 ze zm.). Informacja o wydaniu postanowienia zamieszczana jest w publicznie dostępnym wykazie (art. 19 ust. 1 pkt 5 ustawy – Prawo ochrony środowiska). Tak więc wątpliwości odnośnie zastosowania właściwej wykładni prawa krajowego, dla zapewnienia zgodności z implementowanymi przepisami dyrektywy 1985/337/EWG mogłyby dotyczyć zagwarantowania środków odwoławczych (a potem drogi do sądu) dla organizacji społecznych w związku z wydaniem postanowienia, o którym mowa w art. 51 ust. 2 ustawy – Prawo ochrony środowiska lub inicjowania postępowań w celu próby wyeliminowania tego rodzaju orzeczenia z obrotu prawnego, w ramach trybów nadzwyczajnych w związku z treścią art. 126 K.p.a. Kwestia ta nie ma natomiast zaznaczenia w rozpoznawanej sprawie, dotyczącej rozpatrzenia odwołania od kończącej postępowanie w sprawie ocen oddziaływania na środowisko decyzji w przedmiocie środowiskowych uwarunkowań zgody na realizację przedsięwzięcia. Dla danego zamierzenia bowiem, odnośnym odrębnym orzeczeniem, stwierdzono brak obowiązku sporządzania raportu - zaklasyfikowano przedsięwzięcie, jako nie wymagające przeprowadzenia pełnej procedury ocen oddziaływania na środowisko. Z uwagi na wskazaną wyżej bezprzedmiotowość badania zgodności regulacji polskich w zakresie uprawnień procesowych organizacji społecznych w przedmiotowym postępowaniu z regulacjami dyrektywy 1985/337/EWG, poza oceną Sądu, jako nie mającą znaczenia dla konkretnej sprawy, pozostaje także kwestia, czy przedmiotowe przedsięwzięcie w ogóle musi być objęte klasyfikacją, na zasadach wskazanych dyrektywą 1985/337/EWG, w kontekście jego rodzaju (patrz brzmienie zał. nr 2 pkt 10 lit b), czy też obowiązek taki wynika jedynie z regulacji prawa krajowego. Istotne znaczenie odgrywa jedynie okoliczność, iż jest ono klasyfikowane w przepisach prawa krajowego, jako wymagające ustalenia środowiskowych uwarunkowań zgody na realizacje przedsięwzięcia w zw. z art. 46 ust. 1 pkt 1 ustawy – Prawo ochrony środowiska i § 3 ust. 1 pkt 53 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 9 listopada 2004 r. w sprawie określenia rodzajów przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko oraz szczegółowych uwarunkowań związanych z kwalifikowaniem przedsięwzięć do sporządzenia raportu o oddziaływaniu na środowisko (Dz.U. Nr 254, poz. 2573 ze zm.). Mając na uwadze powyższe uwarunkowania, poza oceną Sądu pozostają podniesione przez Stronę skarżąca kwestie donośnie błędnej kwalifikacji przedsięwzięcia, jako nie wymagające sporządzenia raportu. Jest to bowiem rozstrzygane w odrębnym postępowaniu. Badając legalność zaskarżonego orzeczenia, Sąd miał na uwadze, iż w doktrynie i judykaturze prezentowany bywa również pogląd, że orzeczenie, którego następstwem jest nie rozpatrzenie środka odwoławczego wnoszonego przez organizacje społeczna powinno mieć formę decyzji o umorzeniu postępowania odwoławczego, w myśl art. 138 § 1 pkt 3 K.p.a., analogicznie do sytuacji, gdy odwołanie zostanie wniesione przez podmiot nie mający statusu strony. Jednak w ocenie Sądu orzekającego w tym składzie, forma procesowa załatwienia sprawy przez organ odwoławczy była właściwa. Obowiązek zakończenia postępowania odwoławczego w drodze jego umorzenia wynika z akceptowanego w orzecznictwie poglądu, iż ocena możliwości wniesienia środków odwoławczych, jako wymagająca rozważenia ewentualnego interesu prawnego, co wiąże się z posiadaniem statusu strony (art. 28 K.p.a.), stanowi kwestię merytoryczną. W tej sytuacji konieczne musi być przeprowadzenie postępowania wyjaśniającego, co musi znaleźć odzwierciedlenie w wydaniu stosownej decyzji. Natomiast w rozpoznawanej sprawie, wnoszące odwołanie Stowarzyszenie, nie powoływało się na określony własny interes prawny w sprawie, stąd nie istniała potrzeba badania, co do meritum, jego istnienia, a więc orzekania w drodze decyzji. W tej sytuacji odwołalnie do treści art. 134 K.p.a. i wydanie orzeczenia o niedopuszczalności złożenia zażalenia było procesowo zasadne. Jedynie na marginesie można wskazać, iż nawet w przypadku przyjęcia poglądu przeciwnego, w rozpoznawanej sprawie nadanie orzeczeniu niewłaściwej formy procesowej, wobec rozważenia wszystkich istotnych w sprawie okoliczności, co znalazło wyraz w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia, stanowiłoby naruszenie przepisów postępowania, które nie mogłoby mieć wpływu na wynik sprawy, a więc jego stwierdzenie nie mogłoby prowadzić do uchylenia zaskarżonego aktu (a contrario art. 145 § 1 pkt 1 lit c ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi). Z przytoczonych wyżej przyczyn Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie na podstawie art. 151 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi orzekł jak w sentencji.