IV SA/Wa 1520/08

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Alina Balicka, Sędziowie Sędzia WSA Grzegorz Czerwiński (spr.), Sędzia WSA Krystyna Napiórkowska, Protokolant Marcin Lesner, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 26 listopada 2008 r. sprawy ze skargi P. Sp. z o.o. z siedzibą w P. na decyzję Głównego Inspektora Ochrony Roślin i Nasiennictwa z dnia [...] lipca 2008 r. nr [...] w przedmiocie postępowania w związku z wykryciem bakterii - oddala skargę - Decyzją z dnia [...] kwietnia 2008 roku, Nr [...] [...] Wojewódzki Inspektor Ochrony Roślin i Nasiennictwa we W.: na podstawie art. 162 § 1 pkt 1 i § 3 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 roku Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000 r, Nr 98, poz. 1071 z późno zm.), stwierdził wygaśnięcie decyzji nr [...] z dnia [...] lutego 2007 roku wydanej przez [...] Wojewódzkiego Inspektora Ochrony Roślin i Nasiennictwa we W. w sprawie wyznaczenia strefy zagrożenia w związku z wystąpieniem organizmu kwarantannowego oraz postępowania roślinami, przedmiotami, glebą, podłożem porażonym przez bakterię C. dla spółki P. Sp. z o.o. ul. [...], [...] P., na podstawie art. 6 ust. 1 i 5 ustawy z dnia 18 grudnia 2003 roku o ochronie roślin (Dz. U. z 2004 r. Nr 11, poz. 94 z późno zm.) oraz art. 104 kpa wyznaczył nową strefę zagrożenia, Na podstawie art. 8 ust. 1 pkt. 1 lit. a, c, d, g i pkt. 2 lit. b ustawy o ochronie roślin oraz art. 104 kpa nakazał w wyznaczonej strefie zagrożenia spółce P. Sp. z o.o. ul. [...] ,[...] P. wykonanie czynności uniemożliwiających rozprzestrzenianie się bakterii, na mocy art. 8 ust. 2 ustawy z dnia 18 grudnia 2003 roku o ochronie roślin nadał decyzji określonej w pkt 3 rygor natychmiastowej wykonalności. W uzasadnieniu decyzji [...] Wojewódzki Inspektor Ochrony Roślin i Nasiennictwa we W. stwierdził, że w wyniku badań laboratoryjnych (z którymi strona została zapoznana), przeprowadzonych przez Wojewódzki Inspektorat Ochrony Roślin i Nasiennictwa we W. - Laboratorium Wojewódzkie w B., prób bulw ziemniaków odm. D. pochodzących z pól użytkowanych przez firmę P. Sp. z o.o. ul. [...], [...] P., pobranych przez inspektorów Oddziału w T. stwierdzono obecność bakterii C. Bakteria C. - sprawca bakteriozy pierścieniowej ziemniaka jest wymieniona w wykazie organizmów kwarantannowych, stanowiącym załącznik nr 1 do rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 21 lutego 2008 roku w sprawie zapobiegania wprowadzaniu i rozprzestrzenianiu się organizmów kwarantannowych (Dz. U. Nr 46, poz. 272) i rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 6 kwietnia 2007 roku (Dz. U. Nr 70, poz. 472) w sprawie szczegółowych sposobów postępowania przy zwalczaniu i zapobieganiu rozprzestrzeniania się bakterii C. Bakterioza pierścieniowa ziemniaka należy do groźnych chorób bakteryjnych ziemniaka, przenosi się z porażonymi ziemniakami, a bakterie przedostają się do bulw potomnych. Choroba może też przenosić się przez śluz bakteryjny na zanieczyszczonych narzędziach, workach, w pomieszczeniach i środkach transportu. Bakterioza pierścieniowa ziemniaka powoduje wyeliminowanie porażonych ziemniaków z obrotu wewnątrz kraju oraz uniemożliwia eksport bulw ziemniaka. Zgodnie z treścią art. 6 ust. 1 ustawy z dnia 18 grudnia 2003 roku o ochronie roślin organizmy kwarantannowe podlegają obowiązkowi zwalczania, natomiast w myśl art. 6 ust. 5 tejże ustawy w przypadku stwierdzenia występowania organizmów kwarantannowych wojewódzki inspektor ustala zasięg ich występowania, zasięg prawdopodobnego porażenia roślin oraz rośliny lub przedmioty porażone lub podejrzane o porażenie. W związku z wykryciem kolejnego porażenia bulw ziemniaków pochodzących ze zbiorów 2007 roku bakterią C. uprawianych na gruntach użytkowanych przez spółkę P. Sp. z o.o., (działka nr [...] o pow. 9,61 ha w m. R. oraz nr [...] o pow. 2,34 ha w m. R.) i zmianą uprzednio wyznaczonego obszaru występowania zagrożenia, dotychczas obowiązująca decyzja administracyjna nr [...] z dnia [...].02.2007 L w sprawie wyznaczenia strefy zagrożenia w związku z wystąpieniem organizmu kwarantannowego oraz postępowania z roślinami, przedmiotami, glebą, podłożem porażonym przez bakterię C. stała się bezprzedmiotowa. W celu skutecznego zwalczania wykrytego na wyżej wskazanym obszarze organizmu kwarantannowego oraz uniemożliwienia rozprzestrzeniania się bakterii na pola wolne od porażenia należało wyznaczyć aktualną strefę zagrożenia oraz określić stronie podjęcie stosownych działań w wyznaczonej strefie. Od powyższej decyzji odwołanie złożyła Spółka z o.o. P. podnosząc zarzut naruszenia przepisów postępowania mającego istotny wpływ na wynik postępowania, a w szczególności art. 2 Konstytucji, art. 6 Konwencji Europejskiej o Ochronie Praw Człowieka i Podstawowych Wolności, art. 6, 7, 8, 9, 10, 11, a contrario art. 24 § 1 pkt 4, art. 77, 78, 79, 80, 81, 84, 85, 86, 89, 90, 95, 107, K.p.a. poprzez wydanie decyzji na podstawie wyników badań laboratorium nie mającego przymiotu niezależności od organu rozstrzygającego, Odwołująca się Spółka wskazała, że pismem z 15 lutego 2008 roku w związku z zawiadomieniem z 5 lutego 2008 roku o wszczęciu postępowania zgłosiła zastrzeżenia co braku niezależności i akredytacji laboratorium zaangażowanego w badania pobranych prób ziemniaków. Wszystkie te zastrzeżenia zostały następnie podtrzymane pismem Skarżącej z 14 kwietnia 2008 roku. Odwołująca się Spółka stwierdziła, że pomna przykrych doświadczeń ze współpracy z Inspekcją w ubiegłych sezonach, związanych w szczególności z niedochowaniem standardów gwarantujących obiektywizm przeprowadzonej kontroli, uwrażliwiała kontrolujących na konieczność wyeliminowania stwierdzonych uprzednio uchybień. W szczególności Spółka domagała się i domaga się w dalszym ciągu weryfikacji wyników badań przez niezależne, akredytowane i certyfikowane laboratorium. Zdaniem Spółki podczas przesłuchania przed Sądem Rejonowym w T. pracowników Laboratorium Wojewódzkiego w B., dowiedziono, że laboratorium to nie spełnia wspomnianych kryteriów. Najistotniejszą przeszkodą dyskwalifikującą możliwość używania wyników badań wspomnianego laboratorium w postępowaniach prowadzonych na podstawie ustawy jest, zdaniem Spółki, brak niezależności tego laboratorium od organu prowadzącego postępowanie. Tak jak nie można być sędzią we własnej sprawie, tak samo nie można być biegłym w sprawie, w której jest się organem rozstrzygającym. Odwołująca się spółka stwierdziła, że jak się dowiedziała w trakcie wspomnianego przesłuchania, eksperci laboratorium z B. są pracownikami WIORiN we W., a więc organu rozstrzygającego. Z uwagi na brak zaufania Spółki do pracowników organu prowadzącego postępowanie z powodu wszczęcia z ich inicjatywy przed Sądem Grodzkim w T., zdaniem odwołującej się Spółki nieuzasadnionego, bo mającego cechy szykany postępowania przeciwko zarządcy Spółki, domagano się weryfikacji wydanej w postępowaniu decyzji przez wyższe instancje i sądy, wnosząc również o weryfikację wyników badań Laboratorium z B. przez niezależnych ekspertów. W związku z tym proszono również 0 profesjonalne zabezpieczenie pobranych prób w sposób pozwalający na następczą weryfikację badań nie tylko w kontekście kontroli występowania zakażenia w ziemniakach, ale również w sposób pozwalający na następczą weryfikację pochodzenia badanych prób, z pola Kontrolowanej. W szczególności przestrzegano przed zniszczeniem pobranych prób przed umożliwieniem weryfikacji badań przez niezależnych biegłych, o których powołanie i zlecenie im weryfikacji wyników badań Laboratorium z B. dwukrotnie wnoszono w powołanych pismach. Decyzją z dnia [...] Npca2008 roku, Nr [...] Główny Inspektor Ochrony Roślin i Nasiennictwa utrzymał w mocy decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Ochrony Roślin i Nasiennictwa we W. z dnia [...] kwietnia 2008 roku. W uzasadnieniu decyzji Główny Inspektor Ochrony Roślin 1 Nasiennictwa stwierdził, że zadania związane z nadzorem nad zdrowiem roślin realizuje, na terytorium Polski, Państwowa Inspekcja Ochrony Roślin i Nasiennictwa. Kompetencje w tym zakresie określa ustawa o ochronie roślin. W szczególności, zgodnie z art 78 i art. 79 tej ustawy, Inspekcja jest upoważniona m.in. do przeprowadzania kontroli fitosanitarnych roślin, produktów roślinnych i przedmiotów, wykonywania badań laboratoryjnych tych materiałów oraz określania działań zwalczających w przypadku wykrycia organizmów szkodliwych. Brak jest regulacji prawnych wymagających niezależności laboratorium fitosanitarnego od organu Inspekcji. Wręcz przeciwnie, to laboratoria Inspekcji są jedynymi w Polsce laboratoriami ustawowo wyznaczonymi do prowadzenia badań na obecność organizmów kwarantannowych i są włączone w struktury organizacyjne wojewódzkich inspektoratów. Wyniki przeprowadzonych przez te laboratoria analiz są podstawą do określania, przez wojewódzkiego inspektora, stanu fitosanitarnego roślin, produktów roślinnych i przedmiotów oraz odpowiednich postępowań w przypadku wykrycia organizmów kwarantannowych. Laboratoria są wyposażone w odpowiedni, wysokiej klasy, sprzęt diagnostyczny, stosują uznawane metodyki badawcze, a ich personel posiada wyższe specjalistyczne wykształcenie. W chwili obecnej brak jest także wymogów prawnych, krajowych czy międzynarodowych, co do konieczności uzyskania akredytacji przez laboratoria fitosanitarne. Niezależnie jednak od powyższego, obecnie wszystkie laboratoria Inspekcji bardzo intensywnie wdrażają systemy zarządzania jakością i przygotowują się do uzyskania akredytacji, a pracownicy laboratoriów Inspekcji systematycznie uczestniczą w specjalistycznych szkoleniach. Ponadto, kompetencje laboratoriów Inspekcji do wykonywania określonych badań są systematycznie sprawdzane drogą badań porównawczych, organizowanych przez nadrzędną jednostkę diagnostyczną. Badania pod kątem występowania C., przeprowadza się w laboratoriach Inspekcji zgodnie z ujednoliconą procedurą, obowiązującą wszystkie państwa członkowskie Wspólnoty. Procedura ta określona jest w Dyrektywie Rady 93/85/EC w sprawie zwalczania bakteriozy pierścieniowej ziemniaka, a w polskim prawodawstwie odpowiednie regulacje zawarto w w/w rozporządzeniu w sprawie zwalczania bakterii C. Stosowane procedury i metodyki pozwalają na ocenę stanu zdrowotności bulw ziemniaka, jednolicie na poziomie całej Unii Europejskiej, a więc nie można mówić o niewiarygodności wyników badań w Polsce i o ich nieuznawaniu. Cały proces badawczy prowadzony jest z zachowaniem obiektywności i wiarygodności uzyskiwanych wyników, a szczególną uwagę zwraca się także na zabezpieczenie tożsamości prób i bezpieczeństwa fitosanitarnego. Ponadto, procedury badawcze przewidują prowadzenie badania w kilku etapach, aż do potwierdzenia patogeniczności bakterii (tj. zdolności do porażania roślin żywicielskich). Dopiero zakończenie odpowiedniego etapu badawczego daje podstawy do stwierdzenia porażenia i wówczas wynik nie budzi wątpliwości. Taka sytuacja ma miejsce w przedmiotowej sprawie, gdzie występowanie bakterii zostało potwierdzone w badaniach metodą hodowlaną, testem biologicznym i testem patogeniczności, zgodnie z wymogami procedury. W tej sytuacji, weryfikacja prób nie ma uzasadnienia merytorycznego, ani podstaw prawnych o czym strona była informowana przez Wojewódzkiego Inspektora w pismach z dnia 14.03.2008 roku i 23.04.2008 roku. Nie mają uzasadnienia pozostałe zarzuty strony o naruszeniu wskazanych przepisów prawa (Konstytucji RP, Konwencji Europejskiej 0 Ochronie Praw Człowieka i Podstawowych Wolności). Wojewódzki Inspektor działał zgodnie z obowiązującymi przepisami prawa i podjął niezbędne działania dla właściwego wyjaśnienia sprawy. Strona otrzymała wyniki badań laboratoryjnych, uczestniczyła w każdym stadium postępowania oraz była informowana o możliwości składania uwag i wniosków, o czym świadczy liczna korespondencja, podpisane przez stronę protokoły z pobrania prób 1 przeprowadzonych działań kontrolnych. Strona nigdy nie wskazała, że któraś z czynności Wojewódzkiego Inspektora przeprowadzona była nieprawidłowo, natomiast domagała się jedynie weryfikacji badań. Jednakże, Wojewódzki Inspektor słusznie uznał, że w przedmiotowej sprawie weryfikacja nie ma uzasadnienia. Organ I instancji właściwie zebrał i rozpatrzył cały niezbędny materiał dowodowy i w sytuacji, gdy porażenie zostało jednoznacznie potwierdzone nie było konieczności przeprowadzania kolejnych badań laboratoryjnych, fitosanitarnych i tożsamości. Zastosowane bowiem w badaniach metodyki badawcze jednoznacznie określają porażenie i odnoszą się do prób ziemniaków należących do odwołującego się. Powołanie więc w sprawie biegłego ani przeprowadzenie rozprawy nie zmieniłoby rozstrzygnięcia, które wprost wynika z przepisów prawnych (w/w rozporządzenie w sprawie zwalczania baktehozy pierścieniowej ziemniaka). W postępowaniu w przedmiotowej sprawie nie uczestniczył pracownik Wojewódzkiego Inspektoratu, który był świadkiem w sądzie na rozprawie przeciwko odwołującemu się. Tym samym, Wojewódzki Inspektor uwzględnił wniosek strony i zarzut o naruszenie art. 24 § 1 pkt 4 kpa jest niezasadny. Nie można także zgodzić się z zarzutem odwołującego się dotyczącym zniszczenia prób. W laboratorium przechowywane są ekstrakty z bulw ziemniaków, zamrożone liście oberżyny pochodzące z testu biologicznego i testu patogeniczności, preparaty mikroskopowe oraz bulwy ziemniaków z próbek, a także zdjęcia fotograficzne testów dla próbki porażonej i pełna dokumentacja badań. Stanowią one materiał dowodowy i mogą być udostępnione stronie do zapoznania się. Podobne kwestie były podnoszone przez stronę w ubiegłym roku w procesie odwoławczym od decyzji Wojewódzkiego Inspektora Ochrony Roślin i Nasiennictwa nr [...] z dnia [...].02.2007 roku, wydanej w związku z wykryciem w gospodarstwie przedmiotowej bakterii. W trakcie postępowania wyjaśniającego i w decyzji organu odwoławczego nr [...] z dnia [...].05.2007 roku szczegółowo wyjaśniono kwestie związane z przebiegiem procesu badawczego, czułością stosowanych metod badawczych, biologią bakterii i prawdopodobieństwem wykrywania bakterii w próbach bulw ziemniaka. Podczas spotkania w laboratorium WIORiN w B., strona także zapoznała się z działalnością i dokumentacją badań laboratorium i nie wniosła żadnych zastrzeżeń. Podobnie, kontrola przeprowadzona przez pracowników Głównego Inspektoratu, nie wykazała nieprawidłowości w pracy tego laboratorium i potwierdziła wyniki badań bulw ziemniaków w laboratorium oraz spełnienie wymogów do prowadzenia badań fitosanitarnych. Zaskarżona decyzja nie narusza art. 107 kpa, a nadany jej, zgodnie z art. 8 ust. 2 ustawy o ochronie roślin, rygor natychmiastowej wykonalności jest zasadny. Co prawda, przepis ten nie wymaga uzasadniania nadania rygoru, to wyjaśnić należy, że z uwagi na szkodliwość bakterii, podjęcie natychmiastowych działań zwalczających jest bardzo istotne i zabezpiecza także interes społeczny, ponieważ podjęte środki ograniczają rozprzestrzenianie się bakterii na inne uprawy ziemniaków, chroniąc innych posiadaczy przed szkodami i stratami materialnymi. Dlatego też uznano, że wstrzymanie rygoru natychmiastowego wykonania decyzji nie ma uzasadnienia i wydano w tej sprawie postanowienie nr [...] z dnia [...].06.2008 r. Brak jest w postępowaniu Wojewódzkiego Inspektora znamion szykanowania. Działania kontrolne prowadzone były zgodnie z obowiązującymi przepisami i procedurami. Nadmienić należy, że w gospodarstwie już istniało, wykryte w 2006 roku, ognisko bakteriozy pierścieniowej ziemniaka i zgodnie z przepisami w/w rozporządzenia w sprawie zwalczania bakterii C., wszystkie uprawy ziemniaków w takim gospodarstwie podlegają obowiązkowej kontroli wojewódzkiego inspektora, m.in. przez okres kolejnych 3 lat (lub 5 lat w przypadku, gdy uprawa ma miejsce na polu porażonym). Takie też działania podejmował Wojewódzki Inspektor i są one właściwe. Zaskarżona decyzja jest zgodna z obowiązującymi przepisami prawa, jest zasadna merytorycznie i oparta na niepodważalnych dowodach. Wojewódzki Inspektor prawidłowo rozpatrzył sprawę, dokonał właściwych ustaleń faktycznych i właściwie określił działania zwalczające, zabezpieczając także interes społeczny i interes strony, poprzez wskazanie odpowiednich działań zwalczających i ograniczających rozprzestrzenienie się bakterii na inne uprawy ziemniaków. Wydając tę decyzję, organ I instancji działał na podstawie i w granicach przepisów prawa oraz dokładnie wyjaśnił stan faktyczny sprawy. Przedstawione w odwołaniu zarzuty nie mają wpływu na rozstrzygnięcie i zmianę postępowania i tym samym, brak jest podstaw do zmiany stanowiska organu w przedmiotowej sprawie i uchylenia lub zmiany zaskarżonej decyzji. Na powyższą decyzję skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie złożyła Spółka z o.o. P. podnosząc zarzuty tożsame z zarzutami zawartymi w odwołaniu od decyzji organu pierwszej instancji. W odpowiedzi na skargę Główny Inspektor Ochrony Roślin i Nasiennictwa podtrzymał swoje stanowisko zawarte w zaskarżonej decyzji i wniósł o oddalenie skargi. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważyły co następuje: Skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Zdaniem Sądu brak jest podstaw do przyjęcia, że zaskarżona decyzja oraz decyzja ją poprzedzająca zapadły z naruszeniem art. 2 Konstytucji, art. 6 Konwencji Europejskiej o Ochronie Praw Człowieka i Podstawowych Wolności, art. 6, 7, 8, 9, 10, 11, a contrario art. 24 § 1 pkt4, art. 77, 78, 79, 80, 81, 84, 85, 86, 89, 90, 95, 107, k.p.a. Istota zarzutu podniesionego przez skarżącą Spółkę sprowadza się do zakwestionowania możliwości wykorzystania jako podstawy ustaleń faktycznych wyników badań wykonanych przez laboratorium podległe organowi administracji wydającemu decyzje w sprawie. Zdaniem Sądu tego rodzaju zarzut nie może być podstawą uchylenia zaskarżonej decyzji oraz decyzji ją poprzedzającej. Sam fakt, iż laboratorium wykonujące badania podlega organowi administracji wydającemu decyzję nie może być podstawą do zakwestionowania prawidłowości wykonanych badań. Podobnego rodzaju zarzuty podnoszone były w postępowaniu kasacyjnym przed Sądem Najwyższym w sprawach karnych. W sprawach tych kwestionowano wiarygodność opinii sporządzanych przez laboratorium kryminalistyczne znajdujące się w strukturze Policji. W wyroku z dnia 12 listopada 2002 roku, V KKN 333/01 (LEX nr 56854) Sąd Najwyższy stwierdził, że "Nie można z góry odrzucać w sposób generalny wszystkich opinii sporządzonych przez całą strukturę placówek specjalistycznych ani też poszczególnych opinii wyłącznie z powodu ich pochodzenia z określonych instytucji. Taka ocena razi bowiem swoją zupełną dowolnością". Z kolei w postanowieniu z dnia 28 listopada 2003 roku, IV KK. 22/03 (LEX nr 83780) Sąd Najwyższy wyraził pogląd, że "Przepisy procesowe, regulujące zasady przeprowadzania dowodu z opinii biegłego, nie dają podstaw do wartościowania opinii biegłych w zależności od podmiotu, który opinię przygotował i nie przewidują prymatu opinii instytutu naukowego nad opinią sporządzoną przez placówkę specjalistyczną, działającą w strukturze organizacyjnej policji". Wymienione wyżej poglądy Sądu Najwyższego zdaniem Sądu należy w pełni podzielić. Mogą one znaleźć zastosowanie, po odpowiedniej modyfikacji, również w postępowaniu administracyjnym. W ocenie Sądu brak jest podstaw do podważania przydatności dowodowej wyników badań tylko z tego powodu, że wykonane zostały one przez laboratorium znajdujące się w strukturze organu administracji, który wydawał rozstrzygnięcie w oparciu o te wyniki badań. Organ administracji szczegółowo odniósł się do zarzutów i wniosków zawartych w odwołaniu. Stanowisko organu odwoławczego, zdaniem Sądu, należy w pełni podzielić. Ponowne przytaczanie zawartych w uzasadnieniu decyzji argumentów jest niecelowe. Z powyższych względów na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2002 roku Nr 153 poz. 1270 ze zm.), Wojewódzki Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji wyroku.