IV SA/Wa 1520/18

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Kaja Angerman, Sędziowie sędzia WSA Leszek Kobylski (spr.), asesor WSA Anna Sidorowska-Ciesielska, Protokolant st. sekr. sąd. Julia Durka, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 12 lutego 2019 r. sprawy ze skargi S. B. na decyzję Prezesa Wód Polskich z dnia [...] marca 2018 r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji oddala skargę Prezes Państwowego Gospodarstwa Wodnego Wody Polskie (dalej: "organ odwoławczy") decyzją z dnia [...] marca 2018 r. znak: [...], wydaną na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 w związku z art. 156 § 1 pkt 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz.U. z 2016 r., poz. 23; dalej: "k.p.a.") oraz art. 37 i art. 122 ust. 1 ustawy z dnia 18 lipca 2001 r. Prawo wodne (Dz.U. z 2015 r. poz. 469 ze zm.; dalej: "Prawo wodne"), po rozpatrzeniu odwołania K. S. od decyzji Dyrektora Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej w [...] (dalej: "organ I instancji") z dnia [...] czerwca 2017 r. znak: [...] odmawiającej stwierdzenia nieważności decyzji Starosty [...] z dnia [...] grudnia 2016 r. znak: [...] w przedmiocie pozwolenia wodnoprawnego na korzystanie z wód rzeki [...] na potrzeby stawów rybnych [...] i [...] orzekł o: 1) uchyleniu decyzji Dyrektora RZGW w [...] z dnia [...] czerwca 2017 r. znak: [...] odmawiającą stwierdzenia nieważności decyzji Starosty [...] z dnia [...] grudnia 2016 r.; 2) stwierdził nieważność decyzji Starosty [...] z dnia [...] grudnia 2016 r. znak: [...] w części dotyczącej udzielenia pozwolenia wodnoprawnego na: - pkt 1.2. użytkowanie stawów [...],[...]; - pkt 1.3. podniesienie rzędnej przepływu i zatrzymanie odpływu na rowach [...]i [...]; - pkt 1.6. określenie terminów zakończenia podniesienia rzędnej przepływu wody i zatrzymywania odpływu w rowach [...] i [...]. U podstaw podjętego w tej sprawie rozstrzygnięcia legły następujące ustalenia. Starosta [...] działając na podstawie art. 4 ust. 1 pkt 5 i ust. 4, art. 37 pkt 1 i 4, art. 122 ust. 1 pkt 1, art. 123 ust. 2, art. 127 ust. 1 i 2, art. 128, art. 140 ust. 1 Prawa wodnego oraz art. 104 k.p.a. po rozpatrzeniu wniosku S. B. - właściciela Gospodarstwa Rybackiego, [...] o powierzchni zalewu 85,65 ha, z dnia [...] października 2016 r. w sprawie wydania pozwolenia wodnoprawnego - decyzją z dnia [...] grudnia 2016 r., znak: [...] orzekł o : I. Udzieleniu S. B. - właścicielowi Gospodarstwa Rybackiego, [...] pozwolenia wodnoprawnego na szczególne korzystanie z wód obejmujące: 1) piętrzenie wody powierzchniowej w rzece [...]; 2) użytkowanie stawów [...],[...]: związane z piętrzeniem wody na rzece [...]; związane z podniesieniem rzędnej przepływu i zatrzymania odpływu na rowach [...] i [...]; 3) podniesienie rzędnej przepływu i zatrzymanie odpływu na rowach [...] i [...]; 4) pobór wody z rzeki [...] dla napełnienia i uzupełnienia strat w stawach; 5) określenie terminów poboru wody z rzeki i zrzutu do rzeki [...]; 6) określenie terminów zakończenia podniesienia rzędnej przepływu wody i zatrzymania odpływu w rowach [...] i [...]. II. Zatwierdził "Instrukcję gospodarowania wodą na rzece [...] - piętrzenie wody na jazie nr [...] w m. [...], na jazie nr [...] w m. [...]" dla Gospodarstwa Rybackiego S. B., [...]. Ponadto w pkt III Starosta [...] wskazał zastrzeżenia, w pkt IV zobowiązania, natomiast w pkt, V określił termin obowiązywania pozwolenia wodnoprawnego na okres 20 lat tj. do dnia 11 grudnia 2036 r. Pismem z dnia 3 lutego 2017 r. K. S. złożył wniosek, na podstawie przepisu art 156 § 1 pkt 2 i 6 k.p.a., o stwierdzenie nieważności ww. decyzji Starosty [...] z dnia [...] grudnia 2016 r., zarzucając jej rażące naruszenie prawa z uwagi na ingerencję w jego prawa własności, co nie daje się pogodzić z wymaganiami praworządności. W uzasadnieniu wniosku wskazał m.in., iż jego zdaniem z operatu wodnoprawnego nie wynika jak się układa krzywa depresji przy rowie [...] oraz kiedy po opadzie i z jaką prędkością woda z działki odpłynie do rowu, aby dać optymalną zawartość powietrza w glebie. W 2009 r. właściciel Gospodarstwa Rybackiego podwyższył robotami ziemnymi grunty swojej działki nr [...], biegnącej wzdłuż rowu [...], odcinając tym samy powierzchniowy spływ wody opadowej z gruntu wnioskodawcy do tego rowu, co jest niezgodne z art. 29 Prawa wodnego i powoduje czasowe zatapianie terenu. Według ewidencji urządzeń melioracji wodnych rów [...] jest zbiorczym rowem melioracji wodnych szczegółowych, który powinien odbierać wody z dochodzących do niego rowów odwadniających tereny przyległe, m.in. z rowu oznaczonego jako działka [...]. Wykorzystanie rowu [...] do doprowadzania wód do kompleksu stawowego powoduje, że nie tylko nie odbiera on wody z rowu [...] ale nawet w porze bezdeszczowej doprowadza on wody z rowu [...] w głąb działki wnioskodawcy, powodując nadmierne, szkodliwe uwilgotnienie gruntu, a ponadto zalanie piwnicy domu wraz ze znajdująca się w niej instalacją wodociągową. Jeżeli piętrzenie wody w rowie jest zgodne z pozwoleniem wodnoprawnym to zdaniem K. S. organ nie rozpoznał wpływu oddziaływania korzystania z wód, co jest sprzeczne z przepisami Prawa wodnego, Kodeksu cywilnego i Konstytucji RP. Na stan wód gruntowych na gruntach zainteresowanego wpływa również poziom wody w stawie "[...]", położony nieznacznie niżej od gruntów zainteresowanego, przylegających do tego stawu. Rów [...] został wykonany jako rów melioracji wodnych, który miał służyć do regulacji stosunków wodnych w celu polepszenia zdolności produkcyjnej gleby. Zmiana rowu [...] z melioracyjnego na służący do napełniania stawów, zmieniła jego funkcję. Starosta na podstawie przepisu art. 64b Prawa wodnego powinien nakazać przywrócenie poprzedniej jego funkcji, a nie w drodze decyzji dopuszczać do takiej zmiany, świadomie łamiąc przepisy prawa. W poprzednim pozwoleniu wodnoprawnym, które obowiązywało w latach 1995 - 2015 okres piętrzenia w rowie był o 3 miesiące krótszy, co dawało możliwość odpływu wód z terenów zainteresowanego. O braku materiałów dowodowych i nierozpatrzeniu ich w sposób wyczerpujący świadczy zapis w uzasadnieniu stwierdzający istnienie gruntów na które stawy mogą oddziaływać negatywnie oraz zapis zawarty decyzji, że gdy zajdzie taka potrzeba to należy wykonać urządzenia zapobiegające szkodom. Decyzją z dnia [...] czerwca 2017 r. organ I instancji, działając na podstawie art. 158 § 1 w zw. z art. 156 § 1 i art. 157 k.p.a. oraz w związku z art. 16 ustawy z dnia 7 kwietnia 2017 r. o zmianie ustawy - Kodeks postępowania administracyjnego oraz niektórych innych ustaw (Dz.U. z 2017 r., poz. 935) orzekł o odmowie stwierdzenia nieważności decyzji Starosty [...] z dnia [...] grudnia 2016 r. W uzasadnieniu decyzji organ I instancji stwierdził, że w decyzji Starosty [...] nie występują wady, które przemawiałyby za usunięciem tej decyzji z obrotu prawnego. Zdaniem Dyrektora RZGW w [...], pozwolenie zostało wydane zgodnie ze złożonym wnioskiem i chociaż przepisy prawa nie wymagają udzielenie pozwolenia wodnoprawnego na użytkowanie stawów oraz na określenie terminów poborów i zrzutów wody do rzeki, a także terminów zakończenia podniesienia rzędnej przepływu wody i zatrzymania odpływu w rowach [...] i [...], to są to warunki wykonania pozwolenia wodnoprawnego, i ich zapisanie w punktach 1.3, 1.5 i 1.6 pozwolenia nie stanowi rażącego naruszenia prawa. Ponadto w świetle przepisu art. 31 ust. 4 pkt 3 Prawa wodnego, przepisy o korzystaniu z wód stosuje się odpowiednio do użytkowania wód w rowach, co odnosi się do podniesienia rzędnej przepływu wód w danym rowie lub zatrzymanie z niego odpływu, na co udzielono pozwolenia wodnoprawnego. Odwołanie od przedmiotowej decyzji złożył K. S., zarzucając jej naruszenie przepisów postepowania tj. art. 7, art. 7a § 1 oraz art. 107 § 3 k.p.a. Zdaniem odwołującego się decyzja Starosty [...] ingeruje w jego prawa własności, a jej wykonywanie wywołuje czyn zagrożony karą wymienioną w art. 194 ust. 1 Prawa wodnego, co oznacza jej wydanie nastąpiło z rażącym naruszeniem prawa. Na poparcie swojego stanowiska przytoczył informacje zawarte we wniosku o stwierdzenie nieważności tej decyzji. Organ odwoławczy w uzasadnieniu wskazanej na wstępie decyzji z dnia [...] marca 2018r. przytoczył przebieg postępowania w sprawie. Nie podzielił stanowiska odwołującego się, że powodem do stwierdzenia nieważności może być zmiana stanu wody na gruncie, o czym stanowi przepis art. 29 Prawa wodnego z 2001 r., bowiem przedmiotowa decyzja nie dotyczy czynności wymienionych w tym przepisie. Takiego powodu nie stanowi również naruszenie jego interesu prawnego, bowiem pozwolenie wodnoprawne nie rodzi praw do nieruchomości koniecznej do realizacji tego pozwolenia. Podzielił argumenty zawarte w uzasadnieniu decyzji Dyrektora RZGW w [...], że postępowanie o stwierdzenie nieważności prowadzone jest w celu wyeliminowania z obiegu prawnego decyzji administracyjnych dotkniętych jedną z kwalifikowanych wad wyliczonych enumeratywnie w art. 156 § 1 k.p.a., i że nie prowadzi się w nim postępowania wyjaśniającego oraz nie rozstrzyga sprawy co do jej meritum. Nie podzielił natomiast stanowiska organu I instancji, że udzielenie pozwolenia zgodnie ze złożonym wnioskiem świadczy o jego wydaniu zgodnie z przepisami prawa. Organ odwoławczy zauważył, iż decyzja Starosty [...] została wydana m.in. na podstawie przepisu art. 122 ust. 1 pkt 1 Prawa wodnego z 2001 r., zgodnie z którym pozwolenie wodnoprawne jest wymagane na szczególne korzystanie z wód, którym zgodnie z powołanym przepisem art. 37 pkt 1 i 4 ustawy jest pobór oraz odprowadzanie wód powierzchniowych (ust, 1), a także piętrzenie oraz retencjonowanie śródlądowych wód powierzchniowych (ust. 4). W jego ocenie bez podstawy prawnej, Starosta [...] udzielił pozwolenia wodnoprawnego na wymienione poniżej czynności, na które ustawa nie przewiduje wydawania pozwolenia wodnoprawnego tj.: - użytkowanie stawów [...] i [...] związane z piętrzeniem wody w rz. [...] oraz z podniesieniem rzędnej przepływu i zatrzymaniem odpływu na rowach [...] i [...]; - podniesienie rządnej przepływu i zatrzymanie odpływu na rowach [...] i [...]; - określenie terminów zakończenia podniesienia rzędnej przepływu wody i zatrzymywania odpływu w rowach [...] i [...]. Zdaniem organu odwoławczego, udzielając pozwolenia wodnoprawnego w tym zakresie, organ de facto wyraził zgodę na piętrzenie wody w stawach [...] i [...] oraz na piętrzenie i retencjonowanie wód w rowach [...] i [...]. W obu tych przypadkach, jest to sprzeczne z przepisem art. 37 pkt 4 ustawy, odnoszącym się do piętrzenie i retencjonowania śródlądowych wód powierzchniowych w sztucznych zbiornikach wodnych usytuowanych na wodach płynących. Zauważył, iż stawy nie są urządzeniami usytuowanymi na wodach płynących i utrzymywany w nich poziom wody nie może przekraczać rzędnej terenu. Natomiast rowy będące urządzeniami wodnymi służą do odwadniania terenów oraz do odprowadzania wód opadowych lub roztopowych. Rowy nie prowadzą wód (zasobów wodnych) zatem nie można w nich piętrzyć i retencjonować wód (podnosić rzędną i zatrzymywać). Taka czynność jest możliwa w urządzeniach wykonanych w celu doprowadzania wód czyli w doprowadzalnikach. W świetle powyższych ustaleń organ odwoławczy uznał, że decyzja Starosty [...] z dnia [...] grudnia 2016 r. w punktach I.2; I.3 oraz I.6. została wydana bez podstawy prawnej i stosownie do przepisu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. w tej części należy stwierdzić jej nieważność. Pismem z dnia 17 kwietnia 2018 r. S. B. (dalej: "skarżący") wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na ostateczną w administracyjnym toku instancji decyzję Prezesa Państwowego Gospodarstwa Wodnego Wody Polskie z dnia [...] marca 2018 r. znak: [...]. Autor skargi zarzucił naruszenie: 1) art. 37 pkt 1 i 4 Prawa wodnego poprzez ich błędną interpretację i przyjęcie, że piętrzenie wody w stawach oraz piętrzenie i retencjonowanie wód w rowach nie mieści się w zakresie ww. przepisu, w sytuacji gdy prawidłowa jego wykładnia winna prowadzić do wniosku, że piętrzenie i retencjonowanie śródlądowych wód powierzchniowych w zakresie małej retencji tj. zdolność do gromadzenia wody w małych zbiornikach naturalnych i sztucznych oraz wody podpiętrzone w korytach niewielkich rzek i potoków, w kanałach i rowach jest szczególnym korzystaniem z wód i wymaga uzyskania pozwolenia wodnoprawnego; 2) art. 107 § 3 k.p.a. poprzez wydanie decyzji wewnętrznie sprzecznej z innym aktem, niemożliwą do wykonania albowiem uchylenie w zaskarżonej decyzji pkt I.2 stoi w sprzeczność z nadal obowiązującym pkt I.1 decyzji z dnia [...] grudnia 2016 r. Starosty [...] albowiem skoro wydany bez podstawy prawnej w całości pkt I.2. pozwolenia wodnoprawnego dot. użytkowania stawów [...],[...] w zakresie pkt a dot. użytkowania związanego z piętrzeniem wody na rzece [...] to zauważyć należy, że jest to sprzeczne z wydanym zgodnie z prawem pkt I.1 pozwolenia wodnoprawnego, gdzie wydaje się zezwolenie na piętrzenie wody powierzchniowej na rzece [...]. Skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania organowi I instancji. W uzasadnieniu skargi skarżący wskazał m.in., iż piętrzenie wody w stawach [...] i [...] nie jest sprzeczne z przepisem art. 37 pkt 4 Prawo wodne odnoszącym się do piętrzenia i retencjonowania śródlądowych wód powierzchniowych usytuowanych na wodach płynących. Zgodnie bowiem z doktryną szczegółowym korzystaniem z wód jest piętrzenie oraz retencjonowanie śródlądowych wód powierzchniowych. Piętrzenie wody jest czynnością dokonywaną przez urządzenie hydrotechniczne pozwalające na regulację przepływu wody. Z piętrzeniem wody wiąże się retencjonowanie wody polegające na zdolności gromadzenie zasobów wodnych i przetrzymywanie jej w zbiornikach retencyjnych, natomiast pod pojęciem małej retencji rozumie się zdolność do gromadzenia wody w małych zbiornikach naturalnych i sztucznych oraz wody podpiętrzone w korytach niewielkich rzek i potoków, w kanałach i rowach. Piętrzenie i retencjonowanie śródlądowych wód powierzchniowych jest szczególnych korzystaniem z wód i zakład, który prowadzi te działalność powinien uzyskać pozwolenie wodnoprawne (zob. Prawo wodne Komentarz, Mirosław Kałużny wydanie 1, Lexis Nexis Warszawa 2012 s. 165). Mając na uwadze powyższe uznać należy, że w rowach można zatem piętrzyć i podnosić rzędną oraz zatrzymywać wodę. Skarżący zauważył, iż prawo wodne w obecnym brzmieniu ustawy za szczególne korzystanie z wód uznaje wprost użytkowanie wód znajdujących się w stawach i rowach (art. 34 pkt 2 ustawy). Również w omawianej sytuacji - wbrew uzasadnieniu zaskarżonej decyzji - nie dochodzi do utrzymywania w stawach poziomu wody powyżej rzędnej terenu. Powyższe sprawdzone było chociażby przez biegłego sądowego A. M. na potrzeby jednej ze spraw sądowych zawisłych przed Sądem Rejonowym w [...] ([...]) z powództwa K. S.. Z opinii wynika, że w przekroju mnicha i na stawach maksymalny poziom piętrzenia powinien wynosić 132,60 m - i właśnie taki poziom przyjęto w pozwoleniu wodnoprawnym, a same rzędne piętrzenia są niższe od terenu od 0,5 do 1,6 m. Konkludując skarżący podniósł, iż zwrócił się o wydanie opinii prywatnej w zakresie zaskarżonego decyzji do Instytutu Nauk Prawnych PAN. Prof. W. R. w swojej opinii zauważył, że wydana decyzja przez Prezesa Państwowego Gospodarstwa Wodnego Wody Polskie jest prawidłowa i nie wpływa na sytuację prawną związaną z działalności prowadzonego gospodarstwa rybackiego przez skarżącego albowiem posiada on w dalszym ciągu pozwolenie na piętrzenie wody w rzece [...] (pkt I .1), pobór wody z rzeki do zasilania stawów i odprowadzania wód ze stawów do rzeki (pkt I.4 i I.5). Nie mnie jednak skarżący dla pewności obowiązującej go sytuacji prawnej - pragnie poddać rzeczoną decyzję merytorycznej weryfikacji instancyjnej. W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie podtrzymując swoje dotychczasowe stanowisko. Szczegółowo odniósł się do zarzutów skargi. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Stosownie do treści art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przez sądami administracyjnymi (j.t. Dz. U. z 2018 r. poz. 1302 ze zm.; dalej: "p.p.s.a."), sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Oznacza to, iż sąd rozpoznając skargę ocenia, czy zaskarżona decyzja nie narusza przepisów prawa materialnego bądź przepisów postępowania administracyjnego. Zgodnie z art. 134 § 1 p.p.s.a., Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną z zastrzeżeniem art. 57 a, który jednak na gruncie niniejszej sprawy nie znajduje zastosowania. Na wstępnie należy zauważyć, iż z dniem 1 stycznia 2018 r. weszły w życie przepisy ustawy z dnia 20 lipca 2017 r. Prawo wodne (Dz. U. poz. 1566 ze zm.), zgodnie z którą zniesiony został Prezes Krajowego Zarządu Gospodarki Wodnej. W myśl art. 545 ust. 4 tej ustawy do spraw wszczętych i niezakończonych przed dniem wejścia w życie ustawy z zakresu pozwoleń wodnoprawnych stosuje się przepisy dotychczasowe, z tym że organem wyższego stopnia w rozumieniu przepisów ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego jest Prezes Wód Polskich, któremu na mocy art. 545. ust. 5 ww. aktu zostały przekazane sprawy prowadzone do końca grudnia 2017 r. przez Prezesa Krajowego Zarządu Gospodarki Wodnej. Przedmiotem kontroli Sądu w niniejszej sprawie jest decyzja Prezes Państwowego Gospodarstwa Wodnego Wody Polskie z dnia [...] marca 2018 r. znak: [...], która organ odwoławczy uchylił decyzję Dyrektora Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej w [...] z dnia [...] czerwca 2017 r. znak: [...] odmawiającą stwierdzenia nieważności decyzji Starosty [...] z dnia [...] grudnia 2016 r. i stwierdził nieważność decyzji Starosty [...] z dnia [...] grudnia 2016 r. znak: [...] w części dotyczącej udzielenia pozwolenia wodnoprawnego na: pkt I.2. użytkowanie stawów [...],[...]; pkt I.3. podniesienie rzędnej przepływu i zatrzymanie odpływu na rowach [...] i [...]; pkt I.6. określenie terminów zakończenia podniesienia rzędnej przepływu wody i zatrzymywania odpływu w rowach [...] i [...]. Zaskarżona decyzja została wydana w ramach postępowania nieważnościowego, czyli jednego z trybów nadzwyczajnych postępowania administracyjnego. Oznacza to, iż przedmiotem postępowania nadzwyczajnego winno być przeprowadzenie kontroli prawidłowości decyzji, wydanej w postępowaniu zwykłym, w tym wypadku decyzji Starosty [...] z dnia [...] grudnia 2016 r. w przedmiocie pozwolenia wodnoprawnego na korzystanie z wód rzeki [...] na potrzeby stawów rybnych [...] i [...]. Stwierdzenie nieważności decyzji, z którym mamy do czynienia w realiach rozpoznawanej sprawy, jest jednym z trybów nadzwyczajnych weryfikacji decyzji ostatecznych. Celem tego postępowania jest ustalenie, czy decyzja ostateczna dotknięta jest jedną z wad kwalifikowanych wymienionych w art. 156 § 1 k.p.a. Przy czym, co istotne, w toku postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji, organ nie przeprowadza ponownie postępowania wyjaśniającego i nie rozstrzyga sprawy co do istoty, nie ma też możliwości naprawy ewentualnych wad popełnionych przy wydawaniu weryfikowanego orzeczenia. Przedmiotem postępowania administracyjnego w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji jest jedynie zbadanie, czy kwestionowana decyzja nie jest dotknięta wadą prawną wymienioną w art. 156 § 1 k.p.a. Organ nadzoru jest w tym przypadku kontrolerem prawidłowości samej decyzji administracyjnej. Działanie organu w tym postępowaniu wymaga więc zupełnie innego podejścia niż w postępowaniu zwykłym. Nastawione winno być wyłącznie na poszukiwanie najcięższych wad, o których mowa w art. 156 § 1 k.p.a. To zaś również oznacza, że żadne inne uchybienia, nawet jeśli mają miejsce, nie mogą być w tym postępowaniu uwzględnione, bo nie mogą prowadzić do stwierdzenia nieważności badanego orzeczenia. Podkreślić przy tym trzeba, iż rozpatrując sprawę w omawianym trybie, organ orzekający obowiązany jest wziąć pod uwagę stan faktyczny i prawny obowiązujący w dacie wydania badanej decyzji, a ewentualna późniejsza zmiana prawa czy zmiana okoliczności faktycznych, nie może mieć wpływu na dokonywaną przez niego ocenę. Dodać także należy, iż w postępowaniu o stwierdzenie nieważności decyzji organ zasadniczo dokonuje oceny przez pryzmat akt postępowania zwykłego, nie przeprowadza zaś nowych dowodów, które miałyby na celu podważanie, czy też kwestionowanie stanu faktycznego sprawy zakończonej decyzją będącą przedmiotem kontroli w postępowaniu nadzorczym. Ewentualne wady prowadzące do stwierdzenia nieważności decyzji muszą tkwić w samej decyzji, a nie w postępowaniu, które doprowadziło do jej wydania. W tym postępowaniu organ nadzoru działa bowiem jako organ kasacyjny i nie może rozstrzygać żadnej innej kwestii merytorycznej (wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 27 października 1995 r., sygn. akt III SA 829/95, niepubl., wyrok Sądu Najwyższego z dnia 7 marca 1996 r., sygn. akt III ARN 70/95, publ. OSNAP 1996/18/258). Podkreślić przy tym należy, że stwierdzenie nieważności ostatecznej decyzji administracyjnej jest wyjątkiem od ogólnej zasady trwałości decyzji wynikającej z art. 16 kpa i bezwzględnie wymaga bezspornego ustalenia, że decyzja ta dotknięta jest w sposób niewątpliwy przynajmniej jedną z wad wynikających z art. 156 § 1 kpa. Powołany przepis w pkt 2 nakłada na organ administracji publicznej obowiązek stwierdzenia nieważności decyzji wydanej bez podstawy prawnej lub z rażącym naruszeniem prawa. Odnosząc powyższe uwagi natury ogólnej do rozpoznawanej sprawy Sąd w składzie rozpoznającym niniejszą sprawę doszedł do przekonania, że zgodnie z ustaleniami organu odwoławczego zaistniała w odniesieniu do badanej decyzji Starosty [...] przesłanka nieważności, przewidziana w art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. Z analizy akt sprawy wynika, że kwestionowana decyzja Starosty [...] z dnia [...] grudnia 2016 r. została wydana m.in. na podstawie przepisu art. 122 ust. 1 pkt 1 obowiązującej wtedy ustawy z 18 lipca 2001 r. Prawo wodne (tekst jednolity Dz.U. z 2015 r. poz. 469 ze zm.), zgodnie z którym pozwolenie wodnoprawne jest wymagane na szczególne korzystanie z wód, którym zgodnie z powołanym przepisem art. 37 pkt 1 i 4 ustawy jest pobór oraz odprowadzanie wód powierzchniowych (ust, 1), a także piętrzenie oraz retencjonowanie śródlądowych wód powierzchniowych (ust. 4). W związku z powyższym, za zasadne należy uznać stwierdzenie Prezesa Państwowego Gospodarstwa Wodnego Wody Polskie, że Starosta [...] udzielił pozwolenia wodnoprawnego na wymienione poniżej czynności, na które ustawa nie przewiduje wydawania pozwolenia wodnoprawnego tj.: - użytkowanie stawów [...] i [...] związane z piętrzeniem wody w rz. [...] oraz z podniesieniem rzędnej przepływu i zatrzymaniem odpływu na rowach [...] i [...]; - podniesienie rzędnej przepływu i zatrzymanie odpływu na rowach [...] i [...]; - określenie terminów zakończenia podniesienia rzędnej przepływu wody i zatrzymywania odpływu w rowach [...] i [...]. Udzielając pozwolenia wodnoprawnego w ww. zakresie, Starosta [...] nie uwzględnił okoliczności, że rybak gospodarujący na stawach nigdy nie potrzebował i nie potrzebuje pozwolenia wodnoprawnego na użytkowanie stawów. W siatce pojęciowej Prawa wodnego z 2001 r. woda w stawie jest wodą w urządzeniu wodnym (staw rybny jest urządzeniem wodnym w rozumieniu art. 9 ust. 1 pkt 19 lit. c Prawa wodnego) i nie mieści się w klasyfikacji wód określonej w art. 5 Prawa wodnego, w którym w ogóle nie ma mowy o stawach. Rybak stawowy potrzebuje pozwolenia wodnoprawnego na pobór wody do zasilania stawów i na odprowadzanie wód zużytych ze stawów, ale nigdy na samo użytkowanie stawów, gdyż to mieści się w granicach wytyczonych jego prawem własności. Dlatego pkt 1.2. pozwolenia wodnoprawnego, w którym jest mowa o użytkowaniu stawów, nie mógł się w tym pozwoleniu znaleźć, ponieważ na użytkowanie stawów nie wydaje się pozwolenia wodnoprawnego, bo takiego wymogu system prawa nie stawia. Starosty [...] w decyzji z dnia [...] grudnia 2016 r. de facto wyraził zgodę na piętrzenie wody w stawach [...] i [...] oraz na piętrzenie i retencjonowanie wód w rowach [...] i [...]. W obu tych przypadkach, jest to sprzeczne z przepisem art. 37 pkt 4 ustawy, odnoszącym się do piętrzenia i retencjonowania śródlądowych wód powierzchniowych w sztucznych zbiornikach wodnych usytuowanych na wodach płynących. Stawy nie są urządzeniami usytuowanymi na wodach płynących i utrzymywany w nich poziom wody nie może przekraczać rzędnej terenu. Rowy będące urządzeniami wodnymi służą do odwadniania terenów oraz do odprowadzania wód opadowych lub roztopowych. Rowy nie prowadzą wód (zasobów wodnych) zatem nie można w nich piętrzyć i retencjonować wód (podnosić rzędną i zatrzymywać). Taka czynność jest możliwa w urządzeniach wykonanych w celu doprowadzania wód czyli w doprowadzalnikach. W związku z powyższym należy uznać, iż pkt I.2., I.3. i I.6. pozwolenia wodnoprawnego są najzupełniej zbędne, ponieważ obowiązujący system prawny nie wymaga pozwolenia wodnoprawnego ani na użytkowanie stawów, ani na piętrzenie (podniesienie rzędnej przepływu i zatrzymanie odpływu) wód w rowach. Zaskarżona decyzja organu odwoławczego, wbrew twierdzeniom skargi, nie została dotknięta wskazanymi w skardze naruszeniami, jak i innymi, branymi przez Sąd pod uwagę z urzędu, które uzasadniałyby uwzględnienie skargi. Sąd stwierdza, że organ nadzoru wypełnił swoje ustawowe obowiązki i uzasadnił stanowisko wyrażone w zaskarżonej decyzji z [...] marca 2018 r. w sposób wymagany przez art. 107 § 3 k.p.a. W świetle powyższych wywodów, Wojewódzki Sąd Administracyjny nie stwierdził, aby zaskarżona decyzja wydana została z naruszeniem prawa, a zatem stosownie do art. 151 p.p.s.a. skargę oddalił.