IV SA/Wa 1527/09

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Małgorzata Małaszewska-Litwiniec (spr.), Sędziowie Sędzia WSA Danuta Dopierała, Sędzia WSA Agnieszka Wójcik, Protokolant Marek Lubasiński, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 11 grudnia 2009 r. sprawy ze skargi [...] Spółdzielni Mieszkaniowej "[...]" z siedzibą w W. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. z dnia [...] lipca 2009 r. nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania odwoławczego w sprawie ustalenia warunków zabudowy - oddala skargę - IV SA/Wa 1527/09 UZASADNIENIE Zaskarżoną do Sądu Administracyjnego decyzją z dnia [...].07.2009 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. na podstawie art. 138 § 1 pkt 3 Kpa umorzyło postępowanie odwoławcze, zainicjowane przez Robotniczą Spółdzielnię Mieszkaniową "P.", od decyzji Prezydenta W. z dnia [...].03.2008 r., ustalającej warunki zabudowy dla dobudowy zaplecza do istniejącego lokalu gastronomicznego "H.", na terenie części działek o numerach ew. [...] i [...] w obrębie [...], położonych przy ul. [...] w Dzielnicy B. w W.. W uzasadnieniu zaskarżonej decyzji Samorządowe Kolegium Odwoławcze wywiodło, iż w myśl art. 127 § 1 w zw. z art. 28 Kpa odwołanie służy stronie, a więc podmiotowi posiadającemu interes prawny lub obowiązek w postępowaniu administracyjnym. Musi więc istnieć norma prawna, z której dla danego podmiotu będą wynikały wprost określone prawa lub obowiązki. Mając zatem na względzie, iż stroną w postępowaniu o ustalenie warunków zabudowy poza wnioskodawcą, inwestorem są jedynie właściciele lub użytkownicy wieczyści nieruchomości, której dotyczy wniosek oraz właściciele lub użytkownicy wieczyści nieruchomości sąsiednich, Spółdzielnia odwołująca się przymiotu tego nie posiadała. Samo zgłoszenie roszczenia o zawarcie aktów notarialnych przekazania gruntów w użytkowanie wieczyste, jak również wniosku o zasiedzenie własności nieruchomości w trybie art. 35 ustawy z dnia 15.12.2000 r. o spółdzielniach mieszkaniowych, nie powoduje powstania po stronie odwołującej się Spółdzielni interesu prawnego w kwestionowaniu przedmiotowych warunków. Po złożeniu odwołania Spółdzielnia wzywana była bowiem przez SKO do wykazania posiadania praw rzeczowych do działek objętych inwestycją lub działek sąsiednich i uprawnień takich nie wskazała. Stąd nie było podstaw do rozpoznania wniesionego przez nią odwołania. W skardze pełnomocnik Spółdzielni wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji, zarzucając naruszenie art. 28, 7, 77 Kpa. W jego ocenie organ bezpodstawnie poprzestał jedynie na przesłankach formalnych uczestnictwa Skarżącej w postępowaniu, nie rozpatrując merytorycznie skargi. Stwierdził, że rozbudowywany punkt gastronomiczny oddziałuje na nieruchomości budynkowe, wybudowane ze środków własnych Spółdzielni i przez nią użytkowane. Pełnomocnik powiadomił nadto, że Spółdzielnia informowała o ubieganiu się o zasiedzenie nieruchomości bezpośrednio sąsiadujących z gruntem objętym wnioskiem wszczynającym postępowanie. Składała też wnioski o ustanowienie prawa użytkowania wieczystego tego gruntu, co do którego wydana została decyzja administracyjna. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. wniosło o jej oddalenie, podtrzymując argumentację zawartą w zaskarżonej decyzji. Zaznaczyło nadto, że Spółdzielnia nie wykazała w jaki sposób przedmiotowa decyzja wpływa na jej interes prawny, aktualny, sprawdzalny, a nie ewentualny i przyszły. Nadmieniło także, iż pismem z dnia [...].07.2008 r. Spółdzielnia wzywana była do wykazania praw rzeczowych do przedmiotowego terenu lub nieruchomości sąsiednich i mimo wezwania, posiadania takiego interesu nie wykazała. Także materiał zgromadzony w aktach administracyjnych sprawy na posiadanie interesu prawnego przez Spółdzielnię nie wskazywał. Z akt sprawy nie wynika nadto, by Spółdzielnia informowała o wielokrotnych wnioskach o ustanowienie prawa użytkowania wieczystego gruntu i aby decyzja taka została jej wydana. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył co następuje. Skarga nie została oparta na uzasadnionych podstawach. Wojewódzkie sądy administracyjne w oparciu m. in. o art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25.07.2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. nr 153, poz.1269) oraz art. 3 § 1 ustawy z dnia 30.08.2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. nr 153, poz. 1270 ze zm.), zwanej dalej P.p.s.a. uprawnione są do dokonywania kontroli działalności organów administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Oceny legalności zaskarżonych aktów Sąd dokonuje poprzez ustalenie, czy podjęto je zgodnie z przepisami postępowania administracyjnego oraz czy prawidłowo zastosowano i zinterpretowano normy prawa materialnego. Należy nadto zauważyć, iż w myśl art. 134 P.p.s.a. Sąd rozstrzygając w granicach danej sprawy nie jest związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Sąd, dokonując oceny legalności zaskarżonej decyzji w oparciu o powołane przepisy i w granicach sprawy doszedł do przekonania, że skarga nie jest zasadna, bowiem zaskarżona decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. nie naruszyła przepisów obowiązującego prawa w stopniu skutkującym koniecznością wyeliminowania jej z obrotu prawnego. Na wstępie podkreślenia wymaga, iż zasadą jest zapewnienie udziału w postępowaniu administracyjnym jego stronom, a więc w myśl art. 28 Kpa podmiotom, których interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie lub żądającym czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek. Ustawa z dnia 27.03.2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym nie określa kręgu podmiotów będących stronami postępowania w sprawie ustalenia warunków zabudowy. Stąd zastosowanie znajduje przytoczona, ogólna zasada wyrażona w art. 28 Kpa. Przy czym istotą interesu prawnego jest jego związek z konkretną normą prawa materialnego - taką, którą można wskazać jako jego podstawę i z której podmiot legitymujący się tym interesem może wywodzić swoje racje (por. wyrok NSA w Warszawie z dnia 30.06.1999 r.). Stronami postępowania w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy są więc z pewnością inwestor oraz właściciel lub użytkownik wieczysty nieruchomości, której dotyczy to postępowanie. Stanowisko takie jest powszechnie akceptowane w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego (por. m. in. wyrok NSA z dnia 6.07.2007 r., sygn. akt II OSK 1016/06, LEX nr 355287). W wyroku tym Naczelny Sąd Administracyjny wywiódł, że nie ma tu nadto miejsca na żaden automatyzm. Nawet bowiem, gdy działka danej osoby znajduje się w bliskim sąsiedztwie działki przeznaczonej pod projektowane zainwestowanie, nie oznacza to każdorazowo, że właścicielowi lub użytkownikowi wieczystemu tej działki przysługuje status strony postępowania administracyjnego w sprawie warunków zabudowy dla inwestycji przewidzianej na działce sąsiadującej. Stanowisko to podziela skład orzekający w niniejszej sprawie. Tym bardziej zatem status strony nie przysługuje danemu podmiotowi, roszczącemu sobie prawo do złożenia odwołania, jeśli w dacie wniesienia odwołania nie legitymuje się określonym tytułem prawnym do posiadanej nieruchomości, a więc nie jest jej właścicielem lub użytkownikiem wieczystym, a jedynie władającym. Sama ekspektatywa uzyskania wskazanego prawa rzeczowego do nieruchomości, mająca oparcie w art. 1 ustawy z dnia 14.06.2007 r. o zmianie ustawy o spółdzielniach mieszkaniowych oraz o zmianie niektórych innych ustaw (Dz. U. nr 125, poz. 875 ze zm.) zmieniającym art. 35 ustawy z dnia 15.12.2000 r. o spółdzielniach mieszkaniowych, na który powołał się pełnomocnik Spółdzielni, nie jest wystarczająca do legitymowania się owym interesem prawnym. Wskazany w odwołaniu przepis art. 35, na skutek wskazanej nowelizacji z 2007 r., otrzymał następujące brzmienie : 1. Spółdzielnia mieszkaniowa, która w dniu 5 grudnia 1990 r. była posiadaczem gruntów stanowiących własność Skarbu Państwa, gminy, osoby prawnej innej niż Skarb Państwa, gmina albo związek międzygminny lub osoby fizycznej oraz przed tym dniem wybudowała sama lub wybudowali jej poprzednicy prawni, budynki lub inne urządzenia trwale związane z gruntem, może żądać, aby właściciel zajętej na ten cel działki budowlanej przeniósł na nią jej własność za wynagrodzeniem. Przepis stosuje się, jeżeli przed dniem złożenia wniosku przez spółdzielnię nie została wydana decyzja o nakazie rozbiórki budynków. Przepis art. 4 pkt 3a ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2000 r. Nr 46, poz. 543) stosuje się odpowiednio. 11. Jeżeli budynki spełniające warunki określone w ust. 1 położone są na kilku nieruchomościach, z których część stanowi własność spółdzielni, a część przedmiot użytkowania wieczystego, spółdzielnia może żądać nabycia własności działek znajdujących się w jej użytkowaniu wieczystym. Przepis art. 69 ustawy o gospodarce nieruchomościami stosuje się odpowiednio. 12. Jeżeli budynki spełniające warunki określone w ust. 1 położone są na gruncie oddanym w użytkowanie wieczyste innej osobie niż spółdzielnia mieszkaniowa będąca posiadaczem tych budynków, spółdzielnia może żądać, aby osoba ta przeniosła na nią prawo użytkowania wieczystego za wynagrodzeniem. 13. Jeżeli budynki stanowiące własność spółdzielni położone są na kilku działkach gruntu, do których spółdzielni przysługuje prawo użytkowania wieczystego, a w umowach o oddanie gruntu w użytkowanie wieczyste ustalono różne terminy użytkowania wieczystego, spółdzielnia może żądać od właściciela gruntu zmiany postanowień umownych w celu ujednolicenia terminów użytkowania wieczystego poprzez przyjęcie terminu uśrednionego. 2. Jeżeli właścicielem działek budowlanych, o których mowa w ust. 1, jest Skarb Państwa albo jednostki samorządu terytorialnego lub ich związki, zamiast przeniesienia własności tych działek na rzecz spółdzielni działki te na wniosek spółdzielni mieszkaniowej zostają jej oddane w użytkowanie wieczyste. 21.(103) (utracił moc). 3. Wynagrodzenie z tytułu nabycia praw do działek gruntu, o których mowa w ust. 1-12, ustala się w wysokości równej wartości rynkowej tych działek, przy czym nie uwzględnia się wartości budynków i innych urządzeń, o ile zostały wybudowane lub nabyte przez spółdzielnię lub jej poprzedników prawnych. Jeżeli właścicielem zbywanych działek jest Skarb Państwa lub jednostka samorządu terytorialnego, właściwy organ może udzielić bonifikaty na zasadach określonych w przepisach o gospodarce nieruchomościami. 4. Jeżeli nieruchomość, o której mowa w ust. 1, posiada nieuregulowany stan prawny w rozumieniu art. 113 ust. 6 ustawy o gospodarce nieruchomościami, spółdzielnia mieszkaniowa nabywa własność tej nieruchomości przez zasiedzenie, jeżeli spełnia kryteria wymagane w ust. 1. Przepisu art. 511 Kodeksu postępowania cywilnego, w zakresie zobowiązującym do wskazania we wniosku o wszczęcie postępowania zainteresowanych w sprawie, nie stosuje się. 41.(104) Spółdzielnia mieszkaniowa, która w dniu 5 grudnia 1990 r. była posiadaczem nieruchomości gruntowej, stanowiącej własność Skarbu Państwa albo gminy, albo gdy właściciel tej nieruchomości pozostaje nieznany, pomimo podjętych starań o jego ustalenie, i przed tym dniem, na podstawie pozwolenia na budowę i decyzji lokalizacyjnej spółdzielnia ta wybudowała budynek, nabywa własność tej nieruchomości przez zasiedzenie. Orzeczenie sądu stwierdzające nabycie własności tej nieruchomości jest podstawą wpisu do księgi wieczystej. 42.(105) Jeżeli osoba uprawniona do lokalu spółdzielczego wystąpiła z wnioskiem o przeniesienie prawa odrębnej własności, a spółdzielni nie przysługuje prawo własności lub użytkowania wieczystego gruntu, na którym znajduje się objęty wnioskiem lokal, a spółdzielnia spełnia warunki, o których mowa w ust. 41, to zarząd spółdzielni obowiązany jest, w ciągu 3 miesięcy od dnia złożenia wniosku, do wystąpienia do sądu z wnioskiem o stwierdzenie zasiedzenia gruntu, na którym znajduje się budynek, którego dotyczy wniosek. 5. Jeżeli spółdzielnia mieszkaniowa nie wystąpiła z żądaniem przeniesienia na nią własności działek budowlanych, o których mowa w ust. 1, nabycia przez spółdzielnię mieszkaniową własności tych działek za wynagrodzeniem, ustalonym zgodnie z ust. 3, mogą żądać ich właściciele. Nowelizacja ta wprowadziła do art. 35 ustępy 21, który utracił moc na skutek wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 15.07.2009 r., sygn. akt K 64/07 oraz 41 i 42, które regulują kwestię nabycia własności gruntu w drodze zasiedzenia (z zastrzeżeniem, że spółdzielniom możliwość taką stworzył ust. 41 art. 35). We wniesionej skardze profesjonalny pełnomocnik reprezentujący Spółdzielnię wspomniał o posiadaniu decyzji, ustanawiającej w tym trybie, użytkowanie wieczyste na rzecz Spółdzielni, nie załączając jednakże tej decyzji i nie wskazując, których działek ona dotyczy. Wprowadzone tą nowelizacje zmiany art. 35, na które powołał się pełnomocnik Spółdzielni możliwości takiej nie stwarzają. Możliwość taka mogłaby wynikać ewentualnie z ust. 2 art. 35, który jednakże nie został dodany ani zmieniony w drodze nowelizacji tej ustawy z 2007 r., na którą powołano się w odwołaniu. Wobec oświadczenia Spółdzielni Mieszkaniowej "P." zawartego we wniesionym odwołaniu, iż dopiero podjęła próbę dochodzenia praw rzeczowych do przedmiotowych nieruchomości w oparciu o znowelizowany art. 35 ustawy z dnia 15.12.2000 r. o spółdzielniach mieszkaniowych należy uznać, że rozstrzygniecie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. umarzające, w oparciu o art. 138 § 1 pkt 3 Kpa, postępowanie odwoławcze zainicjowane przez Robotniczą Spółdzielnię Mieszkaniową "P.", od decyzji Prezydenta W. z dnia [...].03.2008 r., ustalającej warunki zabudowy dla dobudowy zaplecza do istniejącego lokalu gastronomicznego "H." na terenie części działek o numerach ew. [...] i [...], w obrębi[...], położonych przy ul. [...] w Dzielnicy B. w W. odpowiada prawu. Spółdzielnia nie wykazała bowiem, że posiada interes prawny do kwestionowania przedmiotowej decyzji ustalającej warunki zabudowy, mimo skierowanego przez Kolegium wezwania do wskazania posiadanych praw rzeczowych do nieruchomości, oznaczonych jako działki [...], [...] z obrębu [...] lub nieruchomości sąsiednich. Nie uczyniła tego także w okresie późniejszym, mimo że reprezentowana była wówczas przez profesjonalnego pełnomocnika. Znajdujące się w aktach administracyjnych sprawy informacje z rejestru gruntów potwierdzają, że Spółdzielnia jest jedynie podmiotem władającym działkami o numerach ewidencyjnych [...], [...], [...] oraz [...] i nie posiada w stosunku do nich praw rzeczowych. Ustalenia te nie zostały we wniesionym odwołaniu zakwestionowane, a do skargi nie dołączono decyzji potwierdzającej posiadanie użytkowania wieczystego tych gruntów. Z faktu władania nieruchomością, określającego jedynie stan faktyczny, a nie prawny nie można zaś wywodzić interesu prawnego do kwestionowania decyzji ustalających warunki zabudowy. Z przytoczonych przyczyn Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie na zasadzie art. 151 ustawy z dnia 30.08.2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. nr 153, poz. 1270 ze zm.) - orzekł jak w sentencji.