IV SA/Wa 1529/08

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Marian Wolanin, Sędziowie Sędzia WSA Grzegorz Czerwiński, Sędzia WSA Wanda Zielińska-Baran (spr.), Protokolant Anna Nader, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 2 grudnia 2008 r. sprawy ze skarg Gminy C. i E. W. na decyzję Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia [...] lipca 2008 r. nr [...] w przedmiocie odmowy wyrażenia zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych uchyla zaskarżoną decyzję i utrzymaną nią w mocy decyzję Marszałka Województwa [...] z dnia [...] maja 2007 r., [...] Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi decyzją z dnia [...] lipca 2008r., wydaną na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 kpa w związku z art. 7 ust.2 pkt 6 oraz art.3 ust.1 pkt 4 ustawy z dnia 3 lutego 1995 roku o ochronie gruntów rolnych i leśnych ( Dz. U. z 2004r. Nr 121, poz. 1266 z późn. zm.) po rozpatrzeniu odwołania Wójta Gminy C., utrzymał w mocy decyzję Marszałka Województwa [...] z dnia [...] maja 2007roku odmawiającą wyrażenia zgody na przeznaczenie na cele nierolnicze gruntów rolnych o pow. 1,6330 ha klas V pochodzenia mineralnego oraz gruntów rolnych o pow. 1,5642 ha klas IV i V pochodzenia organicznego, położonych na terenie wsi R. W uzasadnieniu decyzji podano, że wnioskiem z dnia 24 listopada 2005r. Wójt Gminy C. wystąpił o wyrażenie zgody na przeznaczenie na cele nierolnicze gruntów rolnych o łącznej powierzchni 3,1972 ha, w tym gruntów pochodzenia mineralnego klas IV o pow. 1,6330 ha oraz pochodzenia organicznego klas IV i V o pow. 1,5642 ha, położonych na terenie wsi R., przewidzianych w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego pod teren ogólnodostępnego składowiska odpadów, sortowni i utylizacji odpadów. Marszałek Województwa [...] rozpoznając ponownie sprawę zaskarżoną decyzją utrzymał swoje negatywne stanowisko wyrażone w poprzedniej decyzji z dnia [...] stycznia 2006r., uchylonej decyzją Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia [...] grudnia 2006r. Organ naczelny odnosząc się do zarzutów odwołania, stwierdził, że co prawda organ pierwszej instancji zamiast w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji powołać prawidłowo art. 9 ust. 4 ustawy z dnia 27 marca 2003r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym błędnie powołał nieistniejący art. 9 ust.2 pkt 4 tej ustawy, to jednak błąd ten należy traktować w kategoriach oczywistej omyłki, która nie miała wpływu na wynik sprawy, a nie rażącego naruszenia prawa, jak tego domagał się Wójt Gminy C. W podstawie prawnej decyzji z dnia [...] maja 2007r. organ pierwszej instancji jako podstawę materialno-prawną wskazał art. 7 ust.1 ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych , zgodnie z którym przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne dokonuje się w trybie określonym w przepisach o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Za niezasadny organ naczelny uznał również zarzut, iż w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji Marszałek ustosunkował się co do zgodności miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego ze Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy C. Niezgodność ta nie była podstawą negatywnego stanowiska organu pierwszej instancji, a jedynie zwróceniem uwagi na niezgodność tych dwóch aktów, co zgodnie z ustawą o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym jest niedopuszczalne. Minister stwierdził, że z akt sprawy wynika, że przed wydaniem zaskarżonej decyzji z aktami sprawy zapoznał się jedynie Wójt Gminy C. Natomiast w odpowiedzi na pismo Marszałka o możliwości zapoznania się ze zgromadzonymi materiałami, B. i B. O. oraz E. W. nadesłali pisma, w których poparli przeznaczenie omawianych gruntów rolnych na cele nierolnicze, podając, że grunty rolne są zdegradowane i nie nadają się do produkcji rolnej i nie ma możliwości prowadzenia gospodarki leśnej na wnioskowanym obszarze. Wprawdzie Marszałek nie odniósł się do pism właścicieli gruntów, ale szeroko uzasadnił swoje negatywne stanowisko. W aktach sprawy znajduje się jedynie wzmianka, że dla projektowanego obszaru została wykonana "Prognoza oddziaływania na środowisko...",z której wynika ,że gmina dysponuje słabszymi gruntami, które można przeznaczyć pod planowaną inwestycję, a w odniesieniu do gruntów leśnych stwierdzono, że " Lasy, będące prywatną własnością, nie stanowią cennego elementu jako zbiorowisko leśne: są słabo wykształcone, w znacznym stopniu zdegradowane na skutek przesuszenia i braku pielęgnacji": W świetle powyższego, zdaniem organu odwoławczego, na uwagę właściwych organów zasługuje fakt wskazywany przez właścicieli gruntów - czym został spowodowany mały przyrost drzewostanu, jakością gleb (MII najwyżej bonifikacji leśnej), czy też brakiem pielęgnacji. Podstawą oceny wartości użytkowej gleby jest gleboznawcza klasyfikacja gruntów. Przedmiotowy teren, jak wynika z materiałów kartograficznych dołączonych do wniosku, został sklasyfikowany jako gleby IV klasy bonifikacyjnej pochodzenia mineralnego oraz klas IV i V pochodzenia organicznego, a więc, zdaniem organu naczelnego, są to gleby dobrej i bardzo dobrej wartości produkcyjnej. Zatem, argument Wójt, iż są to gleby zdegradowane nie znajduje uzasadnienia. W ocenie Ministra wbrew zarzutowi odwołania, Marszałek słusznie uznał, iż w interesie społecznym oraz ze względu na ochronę gruntów rolnych uzasadnionym jest poszerzenie istniejącego składowiska odpadów objętego "Wojewódzkim Planem Gospodarki Odpadami dla [...] na lata 2007-2011 z uwzględnieniem lat 2012-2015", niż tworzenie kosztem zmniejszenia zasobów gruntów rolnych oraz w konsekwencji zniszczeniem ponad 34 ha gruntów leśnych, tym bardziej, że Wójt Gminy włączył się także w działania zmierzające do rozbudowy istniejącego wysypiska odpadów na terenie wsi W. - oddalonego od przedmiotowej inwestycji zaledwie o ok.250 m, o czym świadczy stosowny zapis w Studium uwarunkowań i zagospodarowania przestrzennego gminy C. Za niezasadny organ odwoławczy uznał zarzut odwołania, iż opinia [...] Izby Rolniczej nie spełnia wymogów art.2 oraz art. 6 ustawy z dnia 14 grudnia 1995 r. o izbach rolniczych ( Dz. U. z 2002r. Nr 101, poz. 927 ze zm.). Organ powołując się na orzecznictwo stwierdził, że opinia ta jest aktem spełniającym podstawowe wymogi, posiada bowiem oznaczenie organu, oznaczenie strony, rozstrzygnięcie organu oraz podpis osoby upoważnionej do jej wydania. Wbrew twierdzeniu skarżącego, decyzja Marszałka podejmowana jest na podstawie zgromadzonych materiałów, a opinia [....] Izby Rolniczej jest jednym z elementów tych materiałów. Organ nadto dodał, iż odnośnie planowanej inwestycji sprzeciw wyrazili sołtysi wsi, członek Rady Powiatowej [...] Izby Rolniczej Powiatu [...], rolnicy i mieszkańcy okolicznych miejscowości i właściciele działek graniczących z tą inwestycją. Organ naczelny stwierdził, iż zasadne jest stanowisko organu pierwszej instancji z tego względu, że część przewidzianych na cele nierolnicze gruntów rolnych pochodzenia organicznego należy otoczyć szczególną ochroną z kilku niezwykle istotnych powodów, a mianowicie; stanowią one zaledwie kilka procent ogólnej powierzchni Polski, powstają w specyficznych warunkach środowiskowych, pełnią funkcję naturalnych zbiorników retencyjnych, kształtują stosunki mikroklimatyczne, regulują obieg materii w przyrodzie, stanowią źródło do nauki i dydaktyki. Gleby organiczne mają nie tylko walory przyrodnicze, ale także ekonomiczne, społeczne oraz kulturowe i dlatego należy ograniczyć możliwość ich swobodnego zainwestowania. Zatem działania organu pierwszej instancji polegające na ochronie gruntów, w tym pochodzenia organicznego są zgodne z art. 3 ust.1 pkt 4 ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych. Gmina C. ma do dyspozycji 21,3 % gruntów o niższej przydatności produkcyjnej klas V-VI , na których powinna być zlokalizowana planowana inwestycja. Organ wskazał, iż Wójt wbrew przekonaniu, nie działa zgodnie z art. 6 ust.1 cyt. wyżej ustawy, skoro w sąsiedztwie istniejącego składowiska znajdują się znacznie gorszej jakości grunty rolne niż w przedmiotowym obszarze - klasy I-III bonifikacji leśnej i IV pochodzenia mineralnego oraz IV-VI pochodzenia organicznego. Na możliwość realizacji tej inwestycji na gruntach słabszych wskazuje również "Prognoza oddziaływania na środowisko do Miejscowego Planu Zagospodarowania Przestrzennego fragmentu miejscowości R." opracowanej przez zespół I. we wrześniu 2005r., w której stwierdzono, że " ... na terenie planistycznym dominują gleby słabe, klasy V i VI, mało przydatne do produkcji rolnej". Skargi na powyższą decyzję wnieśli: gmina C. oraz E. W., podnosząc zarzut naruszenia prawa materialnego polegającego na błędnym zastosowaniu do gruntów organicznych, będących przedmiotem wniosku, art. 3 ust.1 pkt 4 ustawy z dnia 3 lutego 1995r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych służącego ochronie torfowisk i oczek wodnych, które są objęte ochroną w projekcie planu. Zarzucono nadto zaskarżonej decyzji naruszenie przepisów prawa procesowego, polegające na naruszeniu art. 6, art. 7, art. 77 § 1 oraz art. 80 kpa , art.8 , art. 107 , art. 12 i art. 35 kpa poprzez: niepełne zgromadzenie w sprawie materiału dowodowego oraz nierzetelne ustosunkowanie się do zebranego w sprawie materiału dowodowego; niewyjaśnienie wszystkich wątpliwości co do prawidłowości ustaleń dokonanych przez organ pierwszej instancji; nieuprawnione i nieuzasadnione przywoływanie i modyfikowanie twierdzeń i zarzutów skarżącego oraz ich modyfikowanie; powołanie w podstawie prawnej decyzji nieistniejącego art. 7 ust.2 pkt 6 ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych; niezgodność uzasadnienia z sentencją decyzji w zakresie jakim powołał art. 3 tej ustawy oraz nieuzasadnioną przewlekłość postępowania. Skarżący wnieśli o uchylenie zaskarżonej decyzji. W odpowiedzi na skargę Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko zawarte w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Dodał nadto, iż wyjaśnienie jakie gleby zaliczane są do gruntów organicznych znajduje się w obowiązującej Systematyce Gleb Polski wg Polskiego Towarzystwa Gleboznawczego z 1989r, ( Roczniki Gleboznawcze, tom 40, nr 3/4). W piśmie procesowym z dnia 29 października 2008r. Wójt Gminy C. m.in. podniósł, iż wnioskiem o zgodę na zmianę przeznaczenia gruntów objęte były wyłącznie grunty klasy IV na działce nr [...] o łącznej powierzchni 1,1190 ha i nie obejmował obszarów oznaczonych symbolem "Lz" - grunty zadrzewione i zakrzewione, które są nieużytkami i nie wymagają zgody na zmianę ich przeznaczenia w planie. Tymczasem organy orzekające obu instancji odmawiając zgody, swoimi decyzjami objęły nie tylko obszar gruntów, które wymagały ich zgody, ale również obszar gruntów oznaczonych "Lz", nieobjętych wnioskiem skarżącego. Te same argumenty podniosła E. W. w piśmie procesowym z dnia 4 listopada 2008r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Skargi zasługują na uwzględnienie. Stosownie do art. 7 ust. 1 ustawy z dnia 3 lutego 1995r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych ( Dz. U. z 2004r. Nr 121, poz. 1266 ze zm.), zwana dalej ustawą, przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne, wymagającego zgody, o której mowa w ust. 2, dokonuje się w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego, sporządzonym w trybie określonym w przepisach o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Przeznaczenie na cele nierolnicze i nieleśne gruntów rolnych stanowiących użytki rolne wymienionych w pkt 1 - 4 art. 7 ust. 2 oraz wskazanych w pkt 5 tegoż przepisu pozostałych gruntów wymaga uzyskania zgody właściwego organu administracji publicznej. Powołany przepis określa jaki organ i w jakiej sytuacji wydaje decyzję odnośnie zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne. W przypadku gruntów rolnych właściwość organu do wydania w tej kwestii rozstrzygnięcia ustawodawca uzależnił od ich klasy oraz od powierzchni obszaru projektowanego do takiego przeznaczenia. Zgodnie z ust. 3 ww. art. 7 ustawy wyrażenie zgody, o której mowa w ust. 2 pkt 1-5, następuje na wniosek wójta ( burmistrza, prezydenta miasta). Jak wynika z przedłożonych akt sprawy Wójt Gminy C. we wniosku z dnia 24 listopada 2005r. wystąpił do Wojewody [...] o wyrażenie zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne działek o nr ew. [...] przewidzianych w projekcie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego fragmentu miejscowości R. na teren ogólnodostępnego składowiska odpadów, sortowni i utylizacji odpadów. Powyższy wniosek na podstawie art. 7 ust. 2 ustawy został przesłany do zaopiniowania [...] Izbie Rolniczej przy piśmie z dnia [...] grudnia 2005r., z którego wynika, iż przedmiotowa opinia ma dotyczyć wyrażenia zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych klas IV o pow. 1,6330 ha, wytworzonych z gleb pochodzenia mineralnego oraz gruntów klas IV i V wytworzonych z gleb pochodzenia organicznego. Prezes [...] Izby Rolniczej w piśmie z dnia [...] grudnia 2005r. negatywnie zaopiniował powyższy wniosek. Ponownie przedmiotowy wniosek Prezes Izby Rolniczej zaopiniował negatywnie w piśmie z dnia [...] marca 2007r., z tym że -tym razem -na żądanie Marszalłka Województwa [...]. Zgodnie z art. 7 ust. 2 marszałek województwa jest właściwy do wyrażenia zgody w stosunku do - gruntów rolnych stanowiących użytki rolne klas IV, jeżeli ich zwarty obszar projektowany do takiego przeznaczenia przekracza 1 ha ( pkt 3); gruntów rolnych stanowiących użytki rolne klas V i VI, wytworzonych z gleb pochodzenia organicznego i torfowisk, jeżeli ich zwarty obszar projektowany do takiego przeznaczenia przekracza 1 ha ( pkt 4) oraz pozostałych gruntów leśnych ( pkt 5). Wedle ust. 6 art. 7 ustawy w przypadkach spraw dotyczących zgody, o których mowa w ust. 2 pkt 3 i 4 organem wyższego stopnia jest minister właściwy do spraw rozwoju wsi. Z powyższego wynika, iż w tej konkretnej sprawie rozstrzygnięcie odnośnie zgody mogło obejmować tylko te grunty rolne wskazane we wniosku Wójta gminy C., które spełniały warunki wskazane w pkt 3 i 4 art. 7 ust. 2 ustawy, przy czym wymaga podkreślenia, iż ustawa w art. 2 ust. 1 pkt 1 definiuje, iż gruntami rolnymi są grunty określone w ewidencji jako użytki rolne. Jak słusznie podniosły strony skarżące w pismach procesowych, o podziale użytków rolnych stanowi § 68 ust.1 rozporządzenia Ministra Rozwoju Regionalnego i Budownictwa w sprawie ewidencji gruntów i budynków z dnia 29 marca 2001 r. ( Dz. U. Nr 38, poz. 454). Zawarty w powołanym przepisie katalog użytków rolnych nie zawiera gruntów oznaczonych symbolem "Lz" - grunty zadrzewione i zakrzewione. Z tego zatem wynika, że tego rodzaju grunty nie są objęte wymogiem uzyskania zgody na zmianę ich przeznaczenia, na co trafnie zwróciły uwagę strony skarżące. Skoro organy orzekające obu instancji swoimi rozstrzygnięciami objęty również grunty oznaczone symbolem "Lz", to tym samym dopuściły się obrazy przepisów prawa materialnego, a mianowicie art. 2 ust.1 pkt 1, art. 7 ust.1 pkt 3 i 4 ustawy, co mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Powyższe prowadzi nadto do wniosku, że organy obu instancji dopuściły się naruszenia art. 7 i art. 77 § 1, zgodnie z którymi organ administracji publicznej obowiązany jest podjąć czynności w celu zebrania całego materiału dowodowego oraz w sposób wnikliwy rozpatrzyć cały zebrany materiał dowodowy, Zasada prawdy obiektywnej zawarta w art. 7 kpa nakłada obowiązek ustalenia przez organ w sposób wnikliwy istniejącego stanu faktyczny sprawy, poza tym organ stosownie do art. 75 § 1 kpa obowiązany jest dopuścić jako dowód wszystko co może przyczynić się do wyjaśnienia sprawy, a nie jest sprzeczne z prawem. Wskazane naruszenia przepisów procesowych w ocenie Sądu mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Nie można pominąć, iż zgodnie z zasadą dwuinstancyjności postępowania określoną w art. 15 kpa organ odwoławczy obowiązany jest ponownie rozpatrzyć sprawę i w razie potrzeby uzupełnić materiał dowodowy zgromadzony przez organ pierwszej instancji, korzystając z możliwości przewidzianej w art. 136 kpa. Zgodnie z tą zasadą sprawa administracyjna wymaga dwukrotnego rozpatrzenia, najpierw przez organ pierwszej instancji, a następnie przez organ odwoławczy. Oznacza, że rozstrzygnięcie organu drugiej instancji nie polega na ocenie orzeczenia wydanego przez organ pierwszej instancji, ale na ponownym rozpatrzeniu sprawy i ustosunkowaniu się do zarzutów podniesionych przez stronę w środku zaskarżenia ( w odwołaniu, w zażaleniu ). Tymczasem w niniejszej sprawie z treści uzasadnienia zaskarżonej decyzji wynika, iż Minister sprzeniewierzył się tej zasadzie, gdyż ograniczył się do oceny prawidłowości stanowiska organu pierwszej instancji negatywnie załatwiającego wniosek Wójta Gminy C. Dla porządku dodać należy, iż przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego nie przewidują doręczenia decyzji stronom do wiadomości, jak to uczyniły organy obu instancji w rozpatrywanej sprawie. W orzecznictwie wielokrotnie podkreślano, iż stroną postępowania o wyrażenie zgody na zmianę przeznaczenia gruntów w planie zagospodarowania przestrzennego jest również właściciel tych gruntów, a zatem organ, stosownie do art. 109 § 1 kpa, ma obowiązek doręczyć jemu wydaną decyzję. Rozpoznając ponownie sprawę organ pierwszej instancji wnikliwie rozważy, w stosunku do jakiego rodzaju grunty wskazanych we wniosku Wójta Gminy C. może wydać stosowne orzeczenie, w razie wątpliwości zwróci się o sprecyzowanie wniosku. Mając powyższe na względzie Wojewódzki Sąd Administracyjny na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ( Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) orzekł jak w sentencji.