IV SA/Wa 1529/11

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Agnieszka Łąpieś-Rosińska, Sędziowie Sędzia WSA Danuta Kania, Sędzia WSA Agnieszka Wójcik (spr.), Protokolant ref. staż. Renata Puchalska, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 16 listopada 2011 r. sprawy ze skargi M.P. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. z dnia [...] lipca 2011 r. nr [...] w przedmiocie odmowy uchylenia decyzji - oddala skargę - Decyzją z dnia [...] lipca 2011r. Nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W., po rozpatrzeniu wniosku M. P., o ponowne rozpatrzenie sprawy zakończonej decyzją Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] lutego 2011 r. znak: [...] o odmowie uchylenia, w wyniku wznowienia postępowania, decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. z dnia [...] listopada 2009 r. znak: [...] utrzymującej w mocy decyzję Prezydenta W. Nr [...] z dnia [...] lipca 2009 r. ustalającą warunki i szczegółowe zasady zagospodarowania terenu oraz jego zabudowy dla inwestycji polegającej na realizacji budynku usługowo-mieszkalnego z częścią biurową z elementami zagospodarowania terenu, przewidzianą do realizacji na działce nr [...] z obrębu 1-09-33, na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję. W uzasadnieniu organ wskazał, iż w dniu [...] maja 2010 r. do Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. wpłynął wniosek M. P., z dnia 30 marca 2010 r. o wznowienie postępowania zakończonego decyzją ostateczną tegoż organu z dnia [...] listopada 2009 r. Strona wskazała, iż podstawę wznowienia stanowi przepis art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a, bowiem bez własnej winy nie brała udziału w postępowaniu. Postanowieniem z dnia [...] października 2010 r., Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. wznowiło postępowanie w sprawie wskazując, iż M. P., wyjaśnił, iż o decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] listopada 2009 r. znak: [...] oraz utrzymanej przez nią w mocy decyzji Prezydenta W. Nr [...] z dnia [...] lipca 2009 r. dowiedział się bezpośrednio po otrzymaniu w dniu 12 marca 2010 r., mapy, przyjętej do Ośrodka Dokumentacji Geodezyjnej i Kartograficznej pod nr [...], na której naniesiony został budynek przewidziany do realizacji na działce nr [...]. W związku z powyższym składając w dniu 30 marca 2010 r. wniosek o wznowienie postępowania strona dochowała terminu, o którym mowa w art. 148 § 2 k.p.a. Następnie Kolegium przeprowadziło postępowanie, dotyczące oceny przyczyn wznowienia i decyzją z dnia [...] lutego 2011 r. znak: [...], odmówiło uchylenia decyzji z dnia [...] listopada 2009 r., z uwagi na fakt, iż w wyniku wznowienia postępowania mogłaby zapaść wyłącznie decyzja odpowiadająca w swej istocie decyzji dotychczasowej. M. P., z zachowaniem ustawowego terminu, wystąpił do Samorządowego Kolegium Odwoławczego z wnioskiem o ponowne rozpatrzenie sprawy objętej decyzją z dnia [...] lutego 2011 r. Rozpatrując ponownie sprawę Kolegium wskazało, iż w świetle utrwalonego orzecznictwa sądowoadministracyjnego po wznowieniu postępowania organ może na nowo ukształtować rozstrzygnięcie dopiero po wykluczeniu istnienia przesłanek negatywnych wymienionych w art. 146 § 2 k.p.a, tj. po zbadaniu czy dotychczasowa decyzja, odpowiadając prawu materialnemu może zostać zachowana (por. min. wyrok WSA w Warszawie z dnia 19 grudnia 2007 r. sygn. akt VIII SA/Wa 563/07, LEX Nr 490186). Decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] listopada 2009 r., wydana została w postępowaniu odwoławczym, na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. Kolegium utrzymało w mocy decyzję Prezydenta W. Nr [...] z dnia [...] lipca 2009 r. ustalającą warunki zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie budynku usługowo- mieszkalnego z częścią biurową, z elementami zagospodarowania terenu, przewidzianą do realizacji na działce nr [...]. W myśl art. 59 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 roku o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. Nr 80, poz. 717 ze zm.), ustalenia warunków zabudowy decyzją administracyjną wymaga każda zmiana zagospodarowania terenu polegająca na wykonaniu robót budowlanych, a także zmiana sposobu użytkowania obiektu lub jego części, jeżeli na danym obszarze nie obowiązuje miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego. Zgodnie z art. 61 ust. 1 powołanej ustawy o planowaniu zagospodarowaniu przestrzennym wydanie decyzji o warunkach zabudowy jest możliwe jedynie w przypadku łącznego spełnienia warunków określonych w tym przepisie. Przy czym szczegółowe zasady w zakresie wymagań jakie winna spełniać nowa zabudowa określa rozporządzenie Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 roku w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz.U. Nr 164, poz. 1588). Przepis §3 cyt. rozporządzenia stanowi w ust. 1 " w celu ustalenia wymagań nowej zabudowy i zagospodarowania terenu właściwy organ wyznacza wokół działki budowlanej, której dotyczy wniosek o ustalenie warunków zabudowy, obszar analizowany i przeprowadza na nim analizę funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu w zakresie warunków, o których mowa w art. 61 ust 1-5 ustawy" oraz w ust. 2 "granice obszaru analizowanego wyznacza się na kopii mapy, o której mowa w art. 52 ust. 2 pkt 1 ustawy, w odległości nie mniejszej niż trzykrotna szerokości działki objętej wnioskiem o ustalenie warunków, nie mniejszej niż 50 metrów" Z treści przytoczonych przepisów wynika, że organ uprawniony do wydania decyzji o warunkach zabudowy w razie braku planu zagospodarowania terenu dla obszaru objętego wnioskiem inwestora wyznacza na mapie w skali 1:500 lub 1:1000 granice obszaru w celu przeprowadzenia analizy i ustalenia czy możliwa jest realizacja planowanej inwestycji przy zachowaniu niezbędnych warunków wynikających z pkt 1 art. 61 ust. 1 ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym. W § 3 ust. 2 rozporządzenia podaje się minimalne granice obszaru, który ma być analizowany pod względem funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu. Organ przystępując do ustalenia granic obszaru w celu przeprowadzenia wspomnianej powyżej analizy powinien mieć na uwadze zasadę dobrego sąsiedztwa, wynikającą z art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy, która uzależnia zmianę w zagospodarowaniu terenu od dostosowania się do określonych cech zagospodarowania terenu sąsiedniego. Do ustalenia warunków zabudowy konieczne jest istnienie co najmniej jednej zabudowanej działki sąsiedniej, dostępnej z tej samej drogi publicznej. Przy czym na względzie należy mieć, iż przez pojęcie działki sąsiedniej nie można rozumieć wyłącznie działki graniczącej, ale należy odnieść to pojęcie do nieruchomości, terenów położonych w okolicy, tworzącej pewną urbanistyczną całość (vide: wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 22 lutego 2006 roku sygn. akt II OSK 55 1/05, publ. LEX nr 194346). W przedmiotowej sprawie w celu ustalenia wymagań dla planowanej zabudowy i zagospodarowania terenu, wyznaczono wokół przedmiotowej działki granice obszaru analizowanego i przeprowadzono na nim analizę funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu w zakresie warunków o których nowa w art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 roku. W ocenie organu przeprowadzona analiza funkcji, cech zabudowy i zagospodarowania przestrzennego spełnia wymagania, o jakich mowa w wyżej wzmiankowanym rozporządzeniu. Organ wskazał także, iż z przeprowadzonej analizy jasno wynika, że na analizowanym terenie występuje zarówno zabudowa mieszkaniowa, jak i zabudowa usługowa, biurowa i handlowa, a tym samym funkcja projektowanego budynku nie jest sprzeczna z funkcjami otoczenia. Inwestor planuje bowiem budowę budynku usługowo-mieszkalnego z częścią biurową, co wynika wprost z wniosku o ustalenie warunków zabudowy, jak również załączonego do niego wstępnego projektu architektonicznego. Organ uznał, że w niniejszej sprawie prawidłowo ustalony został wskaźnik powierzchni zabudowy w stosunku do powierzchni działki max. 0,31%. Wprawdzie jako podstawę ustalenia tegoż parametru wskazano § 5 ust. 1 rozporządzenia zamiast § 5 ust. 2, niemniej uchybienie to pozostaje bez wpływu na wynik postępowania. Zgodnie bowiem z § 5 ust. 1 powołanego rozporządzenia wskaźnik wielkości powierzchni nowej zabudowy w stosunku do powierzchni działki albo terenu wyznacza się na podstawie średniego wskaźnika tej wielkości dla obszaru analizowanego. Dopuszcza się wyznaczenie innego wskaźnika wielkości powierzchni nowej zabudowy w stosunku do powierzchni działki albo terenu, jeżeli wynika to z analizy, o której mowa w § 3 ust. 1. Organ I instancji wskazał, iż średni wskaźnik dla całego obszaru analizowanego wynosi 0,24 i jest znacznie niższy niż średni wskaźnik zabudowy na działkach o zabudowie innej niż mieszkaniowa (0,38), zatem organ ustalił wskaźnik powierzchni zabudowy w stosunku do powierzchni działki jako średnia ww. wskaźników. Dokonał również ustalenia, stosownie do § 2 ust. 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie oznaczeń i nazewnictwa stosowanych w decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego oraz w decyzji o warunkach zabudowy (Dz.U. z 2003r. Nr 164, poz. 1589,), udziału powierzchni biologicznie czynnej. Zdaniem Samorządowego Kolegium Odwoławczego, organ I instancji prawidłowo ustalił także linię zabudowy dla planowanej inwestycji. Zgodnie z § 4 ust. 1 rozporządzenia z dnia 26 sierpnia 2003 r. obowiązującą linię nowej zabudowy na działce objętej wnioskiem wyznacza się jako przedłużenie linii istniejącej zabudowy na działkach sąsiednich. W przypadku niezgodności linii istniejącej zabudowy na działce sąsiedniej z przepisami odrębnymi, obowiązującą linię nowej zabudowy należy ustalić zgodnie z tymi przepisami (ust. 2). Jeżeli linia istniejącej zabudowy na działkach sąsiednich przebiega tworząc uskok, wówczas obowiązującą linię nowej zabudowy ustala się jako kontynuację linii zabudowy tego budynku, który znajduje się w większej odległości od pasa drogowego (ust. 3). Dopuszcza się inne wyznaczenie obowiązującej linii nowej zabudowy, jeżeli wynika to z analizy, o której mowa w § 3 ust. 1 (ust. 4). W niniejszej sprawie linia zabudowy została wyznaczona na postawie § 4 ust. 4 rozporządzenia. Organ wskazał bowiem, iż teren objęty wnioskiem przylega do ulicy [...] jedynie szerokością drogi dojazdowej, a teren pod zabudowę kubaturową usytuowany jest w znacznej odległości od ulicy. Przy ul. [...] nie istnieje zabudowa tak wycofana w stosunku do położenia ulicy żeby mogła stanowić wyznacznik dla projektowanej zabudowy, a zatem ustalono linię zabudowy zgodnie z wnioskiem inwestora. Szerokość elewacji frontowej ustalona została zgodnie z § 6 ust. 1, bowiem w obszarze analizowanym średnia szerokość elewacji frontowej wynosi 16 m. Organ I instancji ustalił także wysokość budynku maksymalnie 9.0 m, dach wielospadowy o nachyleniu połaci od 30-40°. Wobec powyższego sporządzona przez organ pierwszej instancji analiza terenu wskazuje, iż zamierzenie inwestycyjne spełnia warunek, określony w pkt. 1 ust. 1 art. 61 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, bowiem istnieje odniesienie w zabudowie na działkach dostępnych z tej samej drogi publicznej do określenia wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i form architektonicznej, obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu. Z akt sprawy wynika także, iż zamierzenie inwestycyjne spełnia pozostałe warunki określone w przepisie art. 61 ust. 1 pkt 2-5 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym: teren ma dostęp do drogi publicznej, istniejące uzbrojenie terenu jest wystarczające dla zamierzenia budowlanego, teren nie wymaga zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne, decyzja jest zgodna z przepisami odrębnymi. Mając na uwadze powyższe, decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] listopada 2009 r., utrzymująca w mocy decyzję Prezydenta W. Nr [...] z dnia [...] lipca 2009 r. odpowiada prawu, zaś w wyniku wznowienia mogłaby zapaść wyłącznie decyzja odpowiadająca w swej istocie decyzji dotychczasowej. W związku z powyższym zgodnie z art. 146 § 2 k.p.a nie uchyla się decyzji w przypadku, jeżeli w wyniku wznowienia postępowania mogłaby zapaść wyłącznie decyzja odpowiadająca w swej istocie decyzji dotychczasowej. Powyższy przepis zobowiązuje organ - w razie oceny, że w wyniku wznowienia mogłaby zapaść wyłącznie decyzja odpowiadająca w swej istocie decyzji dotychczasowej - do odmowy jej uchylenia i zastosowania rozstrzygnięcia określonego w art. 151 § 2 k.p.a. Wprawdzie jako podstawę prawną decyzji z dnia [...] lutego 2011 r. znak: [...], Kolegium wskazało art. 151 § 1 pkt k.p.a w związku z art. 146 § 2 k.p.a, niemniej jednak uchybienie to pozostaje bez wpływu na wynik sprawy. Skargę na powyższą decyzję wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie M. P. domagając się jej uchylenia oraz uchylenia decyzji z dnia [...] lutego 2011r., zarzucając w/w decyzjom iż wydane zostały bez wyjaśnienia wszystkich istotnych okoliczności sprawy co stanowi naruszenie art. 7, art. 77 §1, art. 107 §3 i art. 149 § 2 k.p.a.. Skarżący wskazał, iż Samorządowe Kolegium Odwoławcze nie odniosło się do kwestii merytorycznej, to jest zarzutu, iż obiekt zaprojektowany na działce nr [...] został w treści decyzji organu I instancji określony ogólnikowo jako budynek usługowo-mieszkalny z częścią biurową. Tymczasem, jak wynika z uzasadnienia decyzji ustalającej warunki zabudowy ma to być specjalistyczny warsztat samochodowy. Działalność tego rodzaju nie jest prowadzona w obszarze sąsiadującym z działką nr [...]. Powyższe prowadzi do przyjęcia w sposób błędny, iż w wyniku wznowienia postępowania mogłaby zapaść wyłącznie decyzja odpowiadająca w swej istocie decyzji dotychczasowej. Zdaniem skarżącego uzasadnienie decyzji z dnia [...] lutego 2011 r. [...] w części mającej świadczyć o możliwości zastosowania przepisu art. 151 §2 i art. 146 §2 k.p.a. jest niezwykle lakoniczne. Powołanie orzecznictwa nie jest wystarczające, by uznać iż zostały spełnione wymagania przepisu art. 107 §3 k.p.a. w zakresie uzasadnienia faktycznego i prawnego. Tym niemniej można przyjąć, iż jedynym powodem, dla którego uznano, iż nie należy uchylać decyzji, jest uznanie w poprzednim postępowaniu - odwoławczym, a więc postępowaniu objętym wznowieniem, iż analiza obszaru została sporządzona prawidłowo. Na potrzeby postępowania wznowieniowego natomiast Samorządowe Kolegium Odwoławcze nie dokonuje, a w każdym razie nie uzewnętrznia, żadnych ocen dotyczących analizy obszaru i decyzji Nr [...] Prezydenta W. z [...].07.2009 r. w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy na działce numer ewidencyjny [...] przy ul. [...] w W. Dla oceny możliwości zastosowania przepisu art. 151 § 2 i art. 146 §2 K.p.a. konieczne było natomiast poddanie ponownej ocenie decyzji organu I instancji, czego nie uczyniono. Samorządowe Kolegium Odwoławcze po ponownym rozpoznaniu sprawy wydało decyzję z dnia [...].07.2011 r., sygn. [...] w przedmiocie utrzymania w mocy decyzji własnej z dnia [...].02.2011 r. sygn. [...]. Decyzja ta jest przedmiotem niniejszej skargi. Podkreślić ponownie należy, że głównym zarzutem, stawianym przez skarżącego decyzji Nr [...] Prezydenta W. z [...].07.2009 r. jest nieprawidłowe dopuszczenie zabudowy budynkiem specjalistycznego warsztatu samochodowego, pomimo że w obszarze analizowanym taka zabudowa nie występuje. Zwracano także uwagę na rozbieżność pomiędzy enigmatycznym określeniem charakteru budynku w sentencji, a rzeczywistym przeznaczeniem, opisanym w uzasadnieniu decyzji pierwszoinstancyjnej. Samorządowe Kolegium Odwoławcze nie odniosło się do wskazanej rozbieżności przeznaczenia budynku. W zaskarżonej decyzji uznano natomiast po raz kolejny analizę obszaru za sporządzoną prawidłowo. Znacząca część uzasadnienia zaskarżonej decyzji wskazuje jednakże, że decyzja Prezydenta W. Nr [...] nie określa zamierzonej decyzji zgodnie z dokonaną analizą obszaru, a przeciwnie - wykorzystuje możliwość innego określenia parametrów obiektu (gabarytów, linii zabudowy, wskaźnika zabudowy) niż wynikająca z analizy obszaru. Możliwość taka zawarta jest w powołanych w zaskarżonej decyzji przepisach rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. W związku z tym należy wskazać, że zgodnie z art. 6 k.p.a. organy administracji działają na podstawie przepisów prawa. Skorzystanie z możliwości orzekania w sposób odmienny, czy dokonania wyboru sposobu orzekania wkracza w sferę uznaniowości. Tak dzieje się także w przypadku stosowania mechanizmów, zawartych w cytowanym rozporządzeniu, a przywołanych przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Uznaniowość nie jest jednakże tożsama z dowolnością, musi się mieścić w granicach prawa, a także, zwłaszcza przy występowaniu interesów spornych, znajdować odpowiednie do przedmiotu rozstrzygnięcia (i uznania) uzasadnienie. Zaskarżona decyzja powyższych postulatów nie spełnia. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko zaprezentowane w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Zgodnie z brzmieniem art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej. Kontrola wspomniana sprawowana jest pod względem zgodności z prawem (§ 2). Sąd administracyjny, uwzględniając skargę, uchyla zaskarżony akt w całości albo części, jeżeli stwierdzi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego lub też inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Jeżeli natomiast zachodzą przyczyny określone w art. 156 Kodeksu postępowania administracyjnego lub innych przepisach - stwierdza nieważność aktu w całości lub części. Stwierdzenie wydania orzeczenia z naruszeniem prawa wchodzi zaś w grę, o ile zachodzą przyczyny, określone w Kodeksie postępowania administracyjnego lub innych przepisach (art. 145 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), dalej jako p.p.s.a.). Zgodnie z art. 134 § 1 p.p.s.a. rozstrzygając daną sprawę, sąd nie jest związany zarzutami i wnioskami skargi, a ponadto może zastosować przewidziane ustawą środki w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach, prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne dla końcowego jej załatwienia (art. 135 p.p.s.a.). Biorąc pod uwagę tak zakreśloną kognicję oraz przyczyny wzruszenia decyzji Sąd nie stwierdził, by zaskarżona decyzja naruszała przepisy prawa w stopniu określonym w cytowanym przepisie. W niniejszej sprawie podstawą wznowienia postępowania była przesłanka z pkt 4 art. 145 § 1 k.p.a., gdyż skarżący bez własnej winy nie brał udziału w postępowaniu zwykłym o ustalenie warunków zabudowy i zagospodarowania terenu. W tym przypadku organ prawidłowo uznał, że co prawda istnieje przyczyna do wznowienia postępowania, ale w wyniku wznowienia postępowania mogłaby zapaść wyłącznie decyzja odpowiadająca w swej istocie decyzji dotychczasowej. Należy wyjaśnić, że w myśl art. 146 § 2 k.p.a., mimo istnienia podstaw wznowienia przewidzianych w art. 145 § 1 k.p.a. nie uchyla się decyzji, jeżeli w wyniku wznowienia postępowania mogłaby zapaść wyłącznie decyzja odpowiadająca w swej istocie decyzji dotychczasowej. W takim też przypadku, zgodnie z art. 151 § 2 k.p.a., organ administracyjny ogranicza się do stwierdzenia, że wydanie decyzji nastąpiło z naruszeniem prawa oraz do wskazania okoliczności, z których powodu nie uchylił decyzji, tak jak to miało miejsce w zaskarżonej decyzji. Stosownie do art. 146 § 2 k.p.a. rozstrzygnięcie przewidziane w tym przepisie jest dopuszczalne wówczas, gdy wszystkie okoliczności sprawy ustalone na podstawie całokształtu materiału dowodowego przemawiają za tym, że nie ma żadnych podstaw do wydania innej decyzji niż dotychczasowa. Znaczenie ma wyrażenie "wyłącznie" użyte w przepisie. Oceniając zaskarżoną w sprawie decyzję trzeba zauważyć, że miała one dostateczne przesłanki dla przyjęcia stanowiska, że w wyniku wznowienia mogłaby zapaść "wyłącznie" taka sama decyzja. W rozpatrywanej sprawie bezspornym jest, iż dla terenu, na którym znajduje się działka objęta planowaną inwestycją, brak jest ustalonego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Oznacza to, iż inwestor zobowiązany był do uzyskania decyzji o warunkach zabudowy. Stosownie bowiem do treści art. 4 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. Nr 80, poz. 717 ze zm.), dalej u.p.z.p., zasadą jest, iż ustalenie przeznaczenia terenu, rozmieszczenie inwestycji celu publicznego oraz określenie sposobów zagospodarowania i warunków zabudowy terenu następuje w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego. Zgodnie zaś z treścią art. 4 ust. 2 u.p.z.p., w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, określenie sposobów zagospodarowania i warunków zabudowy następuje w drodze decyzji o warunkach zabudowy, przy czym lokalizację inwestycji celu publicznego ustala się w drodze decyzji o lokalizacji inwestycji celu publicznego, natomiast sposób zagospodarowania terenu i warunki zabudowy dla innych inwestycji ustala się w drodze decyzji o warunkach zabudowy. Wydanie decyzji o warunkach zabudowy winno być przy tym poprzedzone przeprowadzeniem przez właściwy organ postępowania wyjaśniającego w zakresie spełnienia przesłanek, o których mowa w art. 61 ust. 1 u.p.z.p., przy zachowaniu warunków, określonych w przepisach rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalenia wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. Nr 164, poz. 1588). Zgodnie z treścią art. 61 ust. 1 u.p.z.p., wydanie decyzji o warunkach zabudowy jest możliwe jedynie w przypadku łącznego spełnienia następujących warunków: 1. co najmniej jedna działka sąsiednia, dostępna z tej samej drogi publicznej, jest zabudowana w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu; 2. teren ma dostęp do drogi publicznej; 3. istniejące lub projektowane uzbrojenie terenu, z uwzględnieniem ust. 5, jest wystarczające dla zamierzenia budowlanego; 4. teren nie wymaga uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne albo jest objęty zgodą uzyskaną przy sporządzaniu miejscowych planów, które utraciły moc na podstawie art. 67 ustawy, o której mowa w art. 88 ust. 1; 5. decyzja jest zgodna z przepisami odrębnymi. Przepis art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p., realizując tzw. zasadę dobrego sąsiedztwa, uzależnia zmianę zagospodarowania terenu od dostosowania się do określonych cech terenu działek sąsiednich. Celem tej zasady jest zagwarantowanie ładu przestrzennego, określonego treścią art. 2 pkt 1 ustawy i rozumianego jako takie ukształtowanie przestrzeni, które tworzy harmonijną całość oraz uwzględnia w przyporządkowanych relacjach wszelkie uwarunkowania i wymagania funkcjonalne, gospodarczo - społeczne, środowiskowe, kulturowe oraz kompozycyjno - estetyczne. Warto także wskazać, iż po myśli art. 6 ust. 2 u.p.z.p., każdy ma prawo w granicach określonych ustawą, do zagospodarowania terenu, do którego ma tytuł prawny, zgodnie z warunkami ustalonymi w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego albo decyzji o warunkach zabudowy, jeżeli nie narusza to chronionego prawem interesu publicznego oraz interesu osób trzecich. Oznacza to, iż prawo właściciela do dysponowania działką i jej zabudowy nie jest nieograniczone, a prawo właściciela do inwestowania nie może pozostawać w konflikcie z innymi zasadami rządzącymi zagospodarowaniem terenu i chronionym prawem interesem publicznym oraz interesem innych podmiotów. W rozpatrywanej sprawie zauważyć należy, iż słusznie wskazano w zaskarżonej decyzji, iż organ wydający ocenianą w postępowaniu wznowieniowym decyzję w sposób prawidłowy przeprowadziły analizę urbanistyczną, konieczną do ustalenia wymagań dla projektowanej zabudowy i zagospodarowania terenu. Przesłankę kontynuacji cech, parametrów i wskaźników kształtowania zabudowy, wskazaną w art. 61 ust. 1 pkt 1 należy odnieść do istniejącej zabudowy na działkach sąsiednich w szerokim rozumieniu pojęcia "działka sąsiednia". W zakresie kontynuacji mieści się taka zabudowa, która nie godzi w zastany stan rzeczy. Pojęcie "kontynuacji" należy rozumieć szeroko, zgodnie z wykładnią systemową, która każe rozstrzygać wątpliwości na rzecz uprawnień właściciela czy inwestora po to, aby mogła być zachowana zasada wolności zagospodarowania terenu, w tym jego zabudowy. Przyczyną odmowy ustalenia warunków zabudowy może być tylko projektowanie inwestycji sprzecznej z dotychczasową funkcją terenu (zob. np. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 18 czerwca 2008 r., w sprawie o sygn. akt II OSK 58/07, Lex nr 465665). Celem ustawodawcy, wprowadzającego w życie u.p.z.p., nie było zahamowanie możliwości zagospodarowania terenów, a jedynie zracjonalizowanie sposobu tego zagospodarowania, przy wykorzystaniu kontynuacji cech i funkcji dotychczasowej zabudowy. Kontynuacja funkcji oznacza, iż nowa zabudowa, czy też nowy sposób użytkowania obiektu budowlanego, muszą się mieścić w granicach zastanego w danym miejscu sposobu zagospodarowania terenu, w tym użytkowania obiektów. Nowa zabudowa (nowy sposób użytkowania obiektu budowlanego) jest zatem dopuszczalna o tyle, o ile można ją pogodzić z już istniejącą funkcją. Dopiero z momentem wykazania sprzeczności przestaje być ona dopuszczalna. W przypadku, gdy nieruchomości sąsiednie są zabudowane i planowana inwestycja jest dostosowana do dotychczasowej zabudowy pod względem urbanistycznym i architektonicznym, a nadto można ją pogodzić z istniejącą na tym terenie funkcją zabudowy, organ nie może odmówić ustalenia warunków zabudowy. Wbrew zarzutom skargi, brak jest przy tym podstaw, aby funkcję terenu i zabudowy interpretować zawężająco, chociażby jako możliwość powstawania budynków tylko tego samego rodzaju i tej samej funkcji, co już istniejące. Podstawę odmowy wydania decyzji stanowić bowiem może jedynie sprzeczność projektowanej inwestycji z funkcją obiektów już istniejących. Przedmiotowa działka położona jest wśród działek o zabudowie mieszkaniowej, biurowej, biurowo-usługowej i biurowo-handlowo-usługowej. W sąsiedztwie planowanej inwestycji znajdują się zatem budynki, w których prowadzona jest poza przemysłowa działalność gospodarcza, m.in.: usługowa, handlowa i biurowa. Skoro zatem kontynuacja funkcji oznacza, iż nowy sposób użytkowania obiektu budowlanego musi się jedynie mieścić w granicach zastanego w danym miejscu sposobu zagospodarowania terenu (w tym użytkowania obiektów) i jest dopuszczalny o tyle, o ile można go pogodzić z już istniejącą funkcją, to uznać należy, iż planowana w niniejszej sprawie inwestycja stanowi kontynuację funkcji już istniejącej, ponieważ można pogodzić istnienie zabudowy mieszkaniowej z istnieniem na danym terenie budynku o funkcji usługowo-mieszkalnego z częścią biurowa, tj. warsztatu samochodowego. Zarówno wykładnia systemowa art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p, oparta na założeniu, iż normy przedmiotowego przepisu należy interpretować w taki sposób, aby w jak najmniejszym stopniu ograniczały chronione przepisami Konstytucji RP (art. 64 ust. 3 w zw. z art. 31 ust. 3) prawo własności, jak i wykładnia celowościowa tego przepisu, który ma przecież na celu ochronę ładu przestrzennego, a nie znaczne ograniczanie nowej zabudowy i zmian sposobu użytkowania budynków na terenach, na których nie obowiązują miejscowe plany zagospodarowania przestrzennego, nie pozwalają uznać, że jeżeli istniejąca na terenie analizowanym zabudowa realizuje oprócz funkcji mieszkaniowej, biurowej i handlowej (sklepem), również funkcję usługową ( np. przychodnia lekarska), to oznacza to, że nowy obiekt może być tylko budynkiem mieszkalny, biurowym, sklepem czy też przychodnią. Wprowadzenie np. funkcji usługowej oznacza bowiem, iż na tym terenie dopuszcza się prowadzenie różnych usług w tym również warsztatu samochodowego, który co należy podkreślić nie zalicza się do przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko, określonych w Rozporządzeniu Rady Ministrów z dnia 9 listopada 2004r. w sprawie określenia rodzajów przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko oraz szczegółowych uwarunkowań związanych z kwalifikowaniem przedsięwzięcia do sporządzenia raportu o oddziaływaniu na środowisko (Dz. U Nr 257 poz. 2573 ze zm.), obowiązującym w dacie wydania kontrolowanej w postępowaniu wznowieniowym decyzji. Mając powyższe na uwadze Sąd uznał, iż okoliczność że w zaskarżonej decyzji organ jedynie, jak wskazuje skarżący enigmatycznie określił funkcję planowanego budynku jako usługowo-mieszkalnego z częścią biurowa nie wskazując wprost, iż będzie się tam znajdował warsztat samochodowy, nie może mieć wpływu na rozstrzygnięcie niniejszej sprawy, skoro warsztat wpisuje się w funkcję usługową. Odnosząc się z kolei do zawartego w skardze zarzutu braku uzasadnienia dla wprowadzonej decyzją linii zabudowy, należy wskazać, iż w sprawie bezspornym jest, iż wobec braku istniejącej linii zabudowy, która mogłaby stanowić wyznacznik o którym mowa w z § 4 ust. 1 i 3 rozporządzenia, wyznaczono linię zabudowy stosownie do § 4 ust. 4 rozporządzenia zgodną z wnioskiem inwestora, wskazując, iż "teren objęty wnioskiem przylega do ulicy Głuszca jedynie szerokością drogi dojazdowej, a teren pod zabudowę kubaturową usytuowany jest w znacznej odległości od ulicy. Przy ul. [...] nie istnieje zabudowa tak wycofana w stosunku do położenia ulicy żeby mogła stanowić wyznacznik dla projektowanej zabudowy, a linia zabudowy nie stanowi przedłużenia istniejącej". Tym samym organ dokonał uzasadnienia w oparciu o wykonaną na potrzeby sprawy analizę funkcji, dlaczego zastosował w sprawie § 4 ust. 4 rozporządzenia . Wskazać przy tym należy, iż w art. 6 ust. 2 pkt 1 u.p.z. ujęto zasadę wolności zagospodarowania terenu, w tym jego zabudowy, co przy wykładni omawianego przepisu nie pozwala przyjmować automatycznie prymatu ładu przestrzennego nad prawem własności. M.in. z tych względów w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego przyjmuje się, że linia zabudowy (linia regulacyjna) w rozumieniu § 1 pkt 1 w zw. z § 4 ust. 1 i 3 Rozporządzenia określa nieprzekraczalną granicę terenu potencjalnych inwestycji, znajdującego się po przeciwnej stronie linii zabudowy niż pas drogowy. Jest to zaledwie granica obszaru, ale niekoniecznie linia, do której budynki muszą przylegać. Budynki mogą pozostawać w zróżnicowanej relacji przestrzennej (odległości) do linii zabudowy. Samo wykreślenie linii zabudowy nie odpowiada jeszcze na pytanie o szczegółowe rozmieszczenie budynków w obrębie obszaru ograniczonego od drogi przez linię zabudowy. (Por. wyrok NSA z dnia 8 lipca 2008 r., sygn. akt II OSK 779/07). Pogląd ten trzeba podzielić, uznając, że tylko plan, jako prawo miejscowe, a nie decyzja administracyjna, może narzucić określony sposób wykonywania prawa własności. Z tych względów to do inwestora należy określenie we wniosku lokalizacji inwestycji na jego nieruchomości. Wydanie, zatem decyzji o warunkach zabudowy winno być możliwe dla każdej inwestycji, jeżeli spełnia ona warunki określone w art. 61 ust. 1 u.p.z.p. W ocenie Sądu, również pozostałe parametry (cechy zabudowy) planowanej inwestycji tj. jej wysokość, szerokość, wskaźnik powierzchni biologicznie czynnej, geometrie dachu, wyznaczone zostały zgodnie z przepisami prawa, co wskazane zostało także wbrew zarzutom skargi w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Na rozstrzygnięcie niniejszej sprawy nie mógł mieć wpływu zarzut enigmatycznego uzasadnienia decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. z dnia [...] lutego 2011r., bowiem kwestie w niej niezawarte zostały wyjaśnione i zbadane w zaskarżonej decyzji. Wobec tego, że zaskarżona decyzja odpowiada prawu, na podstawie art. 151 p.p.s.a. orzeczono o oddaleniu skargi jako bezzasadnej.