IV SA/Wa 1529/13

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, w składzie następującym: Przewodniczący: sędzia WSA Grzegorz Czerwiński po rozpoznaniu w dniu 3 grudnia 2013 r. na posiedzeniu niejawnym w sprawie ze skargi H. K. i Z. K. na postanowienie Generalnego Dyrektora Ochrony Środowiska z dnia [...] kwietnia 2013 r. znak: [...] w przedmiocie stwierdzenia niedopuszczalności zażalenia postanawia: 1. odrzucić skargę 2. zwrócić H. K. i Z. K. kwotę 100 zł tytułem uiszczonego wpisu sądowego od skargi Pismem z dnia 26 maja 2013 r. H. i Z. K. wnieśli do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na postanowienie Generalnego Dyrektora Ochrony Środowiska z dnia [...] kwietnia 2013 r. znak: [...] stwierdzające niedopuszczalność zażalenia H. K. i Z. K. na opinię Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska w R. z dnia [...] grudnia 2012 r. znak: [...] o braku konieczności przeprowadzania oceny oddziaływania na środowisko dla przedsięwzięcia polegającego na budowie przedłużenia ul. [...] w M. W dniu 10 października 2012 r. Gmina Miejska w M. jako inwestor wystąpiła do Prezydenta Miasta M. z wnioskiem o wydanie decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach dla przedsięwzięcia polegającego na budowie przedłużenia ul. [...] w M. Prezydent Miasta w dniu 19 października 2013 r. wystąpił do Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska w R. o wydanie opinii o obowiązku przeprowadzenia oceny oddziaływania na środowisko i ewentualnego ustalenia zakresu raportu o oddziaływaniu na środowisko dla ww. przedsięwzięcia. W dniu [...] grudnia 2012 r. Regionalny Dyrektor Ochrony Środowiska w R. wydał opinię na podstawie art. 64 ust 1 pkt 1 oraz ust 3 ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko (Dz. U. z 2008 r. Nr 199, poz. 1227 z późn. zm.) – dalej: "u.i.o.ś.", w której zajął stanowisko, że nie istnieje konieczność przeprowadzenia oceny oddziaływania na środowisko. Następnie w dniu 17 stycznia 2013 r. Państwo H. i Z. K. wnieśli do Samorządowego Kolegium Odwoławczego w T. zarzuty do ww. opinii. Pismo to zgodnie z właściwością przekazano do Generalnego Dyrektora Ochrony Środowiska – postanowienie SKO w T. z dnia [...] lutego 2013 r. znak: [...], uznając, że opinia ta mimo, że z nazwy nie jest decyzją ani postanowieniem zawiera cechy aktu administracyjnego rozstrzygającego co do istoty indywidualnej sprawy należącej do właściwości organów administracji państwowej. W dniu [...] kwietnia 2013 r. organ odwoławczy wydał postanowienie stwierdzające niedopuszczalność wniesienia zażalenia na opinię Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska w R. z dnia [...] grudnia 2012 r. Pismem z dnia 26 maja 2013 r. H. i Z. K. wnieśli skargę na powyższe postanowienie Generalnego Dyrektora Ochrony Środowiska, które, ich zdaniem, powinno zostać uchylone. W skardze podnieśli, że pozbawieni zostali możliwości ingerencji w nieprawidłowe stanowisko Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska w R. wyrażone w jego opinii z dnia [...] grudnia 2012 r. Zgłoszone przez nich wielokrotnie do Prezydenta Miasta M. wnioski i zarzuty nie zostały wzięte w ogóle pod uwagę. Skarżący argumentują, że planowana inwestycja wymaga przeprowadzenia oceny oddziaływania na środowisko albowiem zagraża ona stosunkom wodnym okolicznych terenów poprzez brak odprowadzenia wód opadowych, spowoduje degradację wielu gatunków drzew (wycinka) i zwierząt (niszczenie legowisk), spotęguje już istniejący hałas i zanieczyszczenie powietrza poprzez ruch pojazdów (spaliny, pyły). W odpowiedzi na skargę Generalny Dyrektor Ochrony Środowiska uznał, że skarga jest bezzasadna i wniósł o jej oddalenie albowiem podtrzymuje stanowisko zawarte w zaskarżonym postanowieniu. Powołując się na przepis art. 64 ust 1 pkt 1 oraz ust 3 u.i.o.ś. dowodził, że opinia na potrzeby wydania postanowienia stwierdzającego obowiązek przeprowadzenia oceny oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko dla planowanego przedsięwzięcia mogącego potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko nie podlega zaskarżeniu w drodze zażalenia. Przywołana ustawa nie przewiduje żadnego środka zaskarżenia przedmiotowych opinii. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Skarga podlega odrzuceniu, ponieważ jest niedopuszczalna. Zgodnie z art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270; dalej: P.p.s.a.) sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Jak stanowi art. 3 § 2 P.p.s.a. kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na: 1) decyzje administracyjne; 2) postanowienia wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończące postępowanie, a także na postanowienia rozstrzygające sprawę co do istoty; 3) postanowienia wydane w postępowaniu egzekucyjnym i zabezpieczającym, na które służy zażalenie; 4) inne niż określone w pkt 1-3 akty lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczące uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa; 4a) pisemne interpretacje przepisów prawa podatkowego wydawane w indywidualnych sprawach; 5) akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej; 6) akty organów jednostek samorządu terytorialnego i ich związków, inne niż określone w pkt 5, podejmowane w sprawach z zakresu administracji publicznej; 7) akty nadzoru nad działalnością organów jednostek samorządu terytorialnego; 8) bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w pkt 1-4a. Zgodnie z art. 3 § 3 P.p.s.a. sądy administracyjne orzekają także w sprawach, w których przepisy ustaw szczególnych przewidują sądową kontrolę, i stosują środki określone w tych przepisach. Wojewódzki Sąd Administracyjny stwierdza, że sądy administracyjne mogą rozpoznawać jedynie sprawy określone w powołanych wyżej przepisach – nie są więc właściwe do rozpoznawania innych spraw. Wojewódzki Sąd Administracyjny potwierdza, że, organ II instancji słusznie zauważył, że opinia, której weryfikacji domaga się skarżący nie podlega zaskarżeniu w formie zażalenia ani w żadnej innej formie przewidzianej prawem. Opinia jest jedynie prezentacją zdania w określonej kwestii i nie rodzi obowiązku określonego zachowania się po stronie organu, który o nią występuje. W przedmiotowej sprawie Prezydent Miasta M. ustawowo został zobowiązany do zasięgnięcia takiej opinii z uwagi na wymogi formalne przy wydawaniu postanowienia o obowiązku przeprowadzenia oceny oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko dla planowanego przedsięwzięcia mogącego potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko. To z kolei ma posłużyć do wydania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach. Wspomniane akty administracyjne (postanowienie, decyzja) podejmowane na podstawie opinii przewidują możliwość odwołania się strony niezadowolonej z działania administracji. Mając powyższe na uwadze Sąd podkreśla, że opinia nie jest orzeczeniem. Służy za środek wspomagający organ administracji publicznej przy wydawaniu orzeczeń lub podejmowaniu innych czynności z zakresu administracji publicznej. Prezentuje wiedzę fachową z danego zakresu i świadczy o współdziałaniu organów przy podejmowaniu określonych działań z zakresu ich kompetencji. Zgodnie z art. 52 § 1 P.p.s.a. skargę do sądu administracyjnego można wnieść dopiero po uprzednim wyczerpaniu środków zaskarżenia, jeżeli służyły one skarżącemu w postępowaniu przed organem właściwym w sprawie, chyba że skargę wnosi prokurator lub Rzecznik Praw Obywatelskich. W świetle art. 52 § 2 P.p.s.a. przez wyczerpanie środków zaskarżenia należy rozumieć sytuację, w której nie przysługuje żaden środek zaskarżenia, taki jak zażalenie, odwołanie lub wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy, przewidziany w ustawie. Jeżeli ustawa nie przewiduje środków zaskarżenia w sprawie będącej przedmiotem skargi, skargę na akty lub czynności, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 4 i 4a, można wnieść po uprzednim wezwaniu na piśmie właściwego organu - w terminie czternastu dni od dnia, w którym skarżący dowiedział się lub mógł się dowiedzieć o wydaniu aktu lub podjęciu innej czynności - do usunięcia naruszenia prawa (§ 3). Natomiast w przypadku innych aktów, jeżeli ustawa nie przewiduje środków zaskarżenia w sprawie będącej przedmiotem skargi i nie stanowi inaczej, należy również przed wniesieniem skargi do sądu wezwać na piśmie właściwy organ do usunięcia naruszenia prawa. Termin, o którym mowa w § 3, nie ma zastosowania (§ 4). W niniejszej sprawie ustawa z dnia z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko nie przewiduje środków zaskarżenia na opinię wydaną zgodnie z art. 64 ust 1 pkt 1 tej ustawy. Uznanie opinii za orzeczenie, w tym przypadku postanowienie, jak to zrobiło SKO w T. w zawiadomieniu o przekazaniu sprawy według właściwości z dnia 8 lutego 2013 r., nie jest w ocenie Sądu prawidłowe. Opinia jest działaniem organu administracji państwowej, którym wypowiada on swoje stanowisko w określonym zakresie posiadanej wiedzy. Opinią nie rozstrzyga ani o istocie sprawy (decyzja) ani o kwestiach powstałych w trakcie prowadzenia postępowania, o charakterze proceduralnym, wskazujących na prawa i obowiązki proceduralne stron (postanowienie). Opinia będzie podstawą do wydania postanowienia, jednakże nie przesądza w żaden sposób o treści tego postanowienia stanowi bowiem wskazówkę dla działań podejmowanych przez organ zobowiązany do zasięgnięcia opinii. Mając powyższe na uwadze należy podkreślić, że SKO w T. zarzuty skarżących do opinii potraktowało jak zażalenie na postanowienie. Jak już wcześniej wspomniano przepisy ustawy o u.i.o.ś. nie przewidują żadnego środka zaskarżenia opinii Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska, toteż organ II instancji rozpatrując "zażalenie" skarżących podjął słuszną decyzję o wydaniu postanowienia stwierdzającego niedopuszczalność zażalenia. Z uwagi na zapis art. 134 k.p.a. postanowienie to kończy postępowanie i jako takie może być zaskarżone do sądu administracyjnego w oparciu o art. 3 § 2 pkt 2. Skarżący skorzystali z tej możliwości. W ocenie Sądu formalnie prawidłowe zaskarżenie skargą do sądu administracyjnego postanowienia o niedopuszczalności zażalenia, nie daje jednak możliwości rozpatrzenia skargi albowiem na podstawie art. 52 § 4 P.p.s.a. wystąpiło niewyczerpanie drogi zaskarżenia. Zgodnie z tym artykułem wniesienie skargi powinno poprzedzić wezwanie organu do usunięcia naruszenia prawa. Z akt administracyjnych sprawy nie wynika by skarżący składali takie żądanie do Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska w R. Kierowali pisma z zarzutami i wnioskami do Prezydenta Miasta M. Mając powyższe na uwadze zgodnie z art. 58 § 1 pkt 6 P.p.s.a. Sąd stwierdza niedopuszczalność wniesienia skargi i ją odrzuca. W tym stanie rzeczy Wojewódzki Sąd Administracyjny na podstawie art. 58 § 1 pkt 6 P.p.s.a. orzekł jak w sentencji Z uwagi na odrzucenie skargi, w oparciu o art. 232 § 1 pkt 1 Sąd postanawia zwrócić skarżącym H. i Z. K. uiszczone tytułem wpisu sądowego 100 zł.