IV SA/Wa 153/05

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia NSA Otylia Wierzbicka (spr.), Sędziowie asesor WSA Aneta Opyrchał, asesor WSA Anna Szymańska, Protokolant Olga Szczypkowska, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 11 października 2005 r. sprawy ze skargi A. M. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. z dnia [...] grudnia 2004 r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji - uchyla zaskarżoną decyzję - Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. decyzją z dnia [...] października 2004 r. działając z urzędu stwierdziło nieważność decyzji Burmistrza Miasta M. z dnia [...] października 2003 r. ustalającej warunki zabudowy i zagospodarowania terenu dla inwestycji polegającej na budowie budynku mieszkalnego [...]. Jako podstawę prawną rozstrzygnięcia wskazało art. 156 § 2 pkt 1 kpa. W uzasadnieniu decyzji wskazano, że właścicielami działki nr ew. [...] stanowiącej teren inwestycji są M. i A. M. i że z terenem tym sąsiadują działki: nr [...] M.P., nr [...] E. O., nr [...] R.K. i nr [...] Gminy Miasta M.. Decyzja o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu w ocenie organu jest dotknięta wadą nieważności rażącego naruszenia prawa, to jest art. 61 ust. 1-5, art. 60 ust. 2 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym oraz § § 1, 3 i 9 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalenia wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. Nr 164, poz. 1588). Nie przeprowadzono bowiem analizy terenu pozwalającej na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów cech i wskaźników kształtowania zabudowy, nie dokonano też uzgodnień wymaganych prawem. Wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy złożył A. M. podnosząc, że decyzja Kolegium nie uwzględniła okoliczności faktycznych i prawnych, wynikających w decyzji [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] października 2004 r., pisma Głównego Urzędu Nadzoru Budowlanego z dnia [...] października 2004 r. oraz jego skargi do [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 5 października 2004 r., które to dokumenty przesłał do Kolegium przy piśmie z dnia 19 października 2004 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze po rozpatrzeniu wniosku decyzją z dnia [...] grudnia 2004 r. utrzymało w mocy własną decyzję z dnia [...] października 2004 r. W uzasadnieniu decyzji organ podtrzymał dotychczasowe swoje stanowisko, że decyzja ustalająca warunki zabudowy i zagospodarowania terenu została wydana z rażącym naruszeniem prawa. Organ wskazał, że wymogi ustawowe określone w art. 61 ust. 1 – 5 oraz art. 60 ust. 2 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym nie zostały zachowane. Decyzja wydana bez analizy terenu i bez wymaganych uzgodnień jest dotknięta wadą nieważności rażącego naruszenia prawa. Odnosząc się do nadesłanych przez skarżącego dokumentów stwierdził, że nie zaistniała sytuacja nieodwracalnych skutków prawnych. Zrealizowanie budynku mieszkalnego na podstawie pozwolenia na budowę oraz brak sprzeciwu do przystąpienia do użytkowania tego budynku nie oznacza, że organ administracji nie posiada instrumentu prawnego pozwalającego na cofnięcie, zniesienie, odwrócenie skutków prawnych spowodowanych przez decyzję dotkniętą nieważnością. Nie chodzi o stan faktyczny spowodowany wykonaniem wadliwej decyzji, ani też o faktyczne możliwości odwrócenia następstw spowodowanych decyzją, a w szczególności przywrócenie stanu poprzedniego. Powyższe stanowisko organ przytoczył za autorami Komentarza do Kodeksu postępowania administracyjnego pod redakcją B. Adamiak, J. Borkowski, wyd. C.H. Beck, Warszawa 1998 r. Na powyższą decyzję skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego wniósł A. M.. W skardze podnosi te same argumenty, co we wniosku o ponowne rozpoznanie sprawy. Kwestionuje też stanowisko Kolegium, że decyzja nie wywołała nieodwracalnych skutków prawnych powołując się na istniejący stan faktyczny inwestycji – budynek mieszkalny w zabudowie szeregowej został wybudowany i przyjęty do użytkowania, wyodrębniono w nim samodzielne lokale. Nadto wskazuje, że w wydaniu zaskarżonej decyzji brał udział członek Kolegium, który z mocy prawa był wyłączony. Orzekała jako przewodnicząca składu K. N., która również brała udział w wydawaniu decyzji z dnia [...] października 2004 r. Na podstawie art. 24 § 1 pkt 5 kpa podlegała ona wyłączeniu od udziału w ponownym rozpatrzeniu sprawy. Wskazując na powyższe uchybienia domaga się uchylenia zaskarżonej decyzji. W odpowiedzi na skargę Kolegium wniosło o zawieszenie postępowania do czasu rozstrzygnięcia sprawy we wznowionym postanowieniem z dnia [...] lutego 2005 r. postępowaniu w sprawie i oddalenie skargi po podjęciu zawieszonego postępowania. W uzasadnieniu wniosków wskazało, że istotnie w składzie orzekającym w sprawie w dniu 17 grudnia 2004 r. zasiadała osoba wyłączona od rozpoznania sprawy na podstawie art. 24 § 1 pkt 5 kpa i z tego powodu orzeczono o wznowieniu postępowania na podstawie art. 145 § 1 pkt 3 kpa. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje. Skarga jest zasadna. Jako słuszny należy ocenić zarzut strony skarżącej, że w wydaniu zaskarżonej decyzji brała udział osoba, która podlegała z mocy art. 24 § 1 pkt 5 kpa wyłączeniu od udziału w wydaniu tej decyzji. Zgodnie z powołanym przepisem pracownik organu administracji publicznej podlega wyłączeniu od udziału w postępowaniu w sprawie, w której brał udział w niższej instancji, w wydaniu zaskarżonej decyzji. Od czasu wprowadzenia art. 127 § 3 kpa, pojęcie w wydaniu decyzji w niższej instancji należy wykładać z uwzględnieniem istnienia nowego środka zaskarżenia decyzji, jakim jest wniosek o ponowne rozpoznanie sprawy, do którego stosuje się odpowiednio przepisy dotyczące odwołania od decyzji (patrz Komentarz do Kodeksu postępowania administracyjnego pod redakcją J. Borkowski, B. Adamiak wyd. Beck, Warszawa 2003 r.). Członek organu kolegialnego, a takim jest Samorządowe Kolegium Odwoławcze stosownie do treści art. 27 kpa podlega wyłączeniu w przypadkach określonych w art. 24 § 1 kpa. W przedmiotowej sprawie jak to wynika z akt, co nie jest kwestionowane w wydaniu zaskarżonej decyzji Kolegium z dnia [...] grudnia 2004 r. opartej o przepis art. 127 § 3 kpa brała udział K. N., jako przewodnicząca składu orzekającego. Brała ona również udział w wydaniu decyzji w tej sprawie z dnia [...] października 2004 r. jako członek składu orzekającego, która to decyzja była decyzją pierwszoinstancyjną. Słusznie zatem podniósł skarżący, że K. N. podlegała z mocy prawa wyłączeniu od wydania zaskarżonej decyzji. Stosownie do art. 145 § 1 pkt 3 kpa w sprawie zakończonej decyzją ostateczną wznawia się postępowanie, jeżeli decyzja wydana została przez pracownika lub organ administracji publicznej, który podlega wyłączeniu stosownie do art. 24, 25 i 27. Przepis powyższy wyraźnie stanowi o wydaniu decyzji przez organ podlegający wyłączeniu, a organ kolegialny podlega wyłączeniu, gdy utracił quorum (art. 27 § 2 kpa) jednak względy natury słusznościowej przemawiają za objęciem sankcją wzruszalności w trybie wznowienia postępowania wadliwości postępowania przejawiającej się w orzekaniu w sprawie przez organ kolegialny przy udziale członka podlegającego wyłączeniu. Wola organu kolegialnego jest wyrazem woli jego członków uzewnętrznionej w głosowaniu. Wola członka podlegającego wyłączeniu w składzie trzyosobowego kolegium może mieć istotny wpływ na przyjęcie rozstrzygnięcia określonej treści (patrz Komentarz Kodeksu postępowania administracyjnego pod redakcją B. Adamiak i J. Borkowskiego wyd. C.H. Beck, Warszawa 2003 r., str. 630). W przypadku stwierdzenia naruszenia prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego Sąd uwzględniając skargę uchyla zaskarżoną decyzję. Wobec zaistnienia przesłanki wznowieniowej, na którą powołał się skarżący należało, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit b ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. 02.153.1270) uchylić zaskarżoną decyzję. Wymaga nadto wskazania, że wydanie decyzji bez uzgodnienia wymaganego prawem stanowiska innego organu (w uzasadnieniu decyzji organ podniósł brak uzgodnień projektu decyzji o warunkach zabudowy wymaganych przepisem art. 60 ust. 2 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym) jest uchybieniem stanowiącym przesłankę wznowieniową określoną w art. 145 § 1 pkt 6 kpa, a nie jak błędnie organ przyjął przesłankę nieważnościową. Nie można natomiast podzielić stanowiska skarżącego, że zaistniała negatywna przesłanka stwierdzenia nieważności decyzji – nieodwracalne skutki prawne. Zrealizowanie budynku mieszkalnego na podstawie pozwolenia na budowę i uzyskanie pozwolenia na jego użytkowanie nie oznacza, że organ nie ma możliwości prawnych odwrócenia skutków prawnych spowodowanych decyzją dotkniętą nieważnością. Wskazanie w przepisie art. 156 § 2 kpa na skutki prawne oznacza, że nie chodzi o stan faktyczny spowodowany istnieniem lub wykonaniem wadliwej decyzji. Obojętne jest również czy istnieją możliwości faktyczne (materialne, techniczne) odwrócenia następstw spowodowanych przez decyzję, a w szczególności przywrócenia stanu poprzedniego. Mając na względzie wyżej wskazane okoliczności Sąd orzekł, jak w wyroku.