IV SA/Wa 153/21

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Wojciech Rowiński (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Monika Barszcz Sędzia WSA Grzegorz Rząsa po rozpoznaniu w dniu 19 maja 2021 r. na posiedzeniu niejawnym sprawy ze skargi [...] S.A. z siedzibą w [...] na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z [...] listopada 2020 r. nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania administracyjnego 1. uchyla zaskarżoną decyzję, 2. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] na rzecz skarżącej [...] S.A. z siedzibą w [...] kwotę 697 zł (sześćset dziewięćdziesiąt siedem złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Przedmiotem wniesionej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargi spółki [...] spółka akcyjna z siedzibą w [...] (dalej: "Strona", "Skarżąca") jest decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] (dalej "SKO") z [...] listopada 2020 roku, znak: [...] (dalej "decyzja z [...] listopada 2020r."), utrzymujące w mocy decyzję Marszałka Województwa [...] (dalej "Marszałek") z [...] stycznia 2019 roku (nr [...]) o umorzeniu postępowania (dalej "decyzja z [...] stycznia 2019 r. ") Decyzja zapadła w następującym stanie faktycznym i prawnym: Decyzją z [...] grudnia 1996 r. Nr [...], znak [...] (dalej "decyzja z [...] grudnia 1996r.") Burmistrza Miasta [...] zezwolił Skarżącej na trwałe wyłączenie z produkcji rolnej gruntów o powierzchni 33, 53 ha oraz ustalił należność z tytułu wyłączenia gruntów z produkcji rolnej i opłaty roczne za okres od 1997 do 2006. Decyzją z [...] lipca 2007 r. [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] stwierdziło nieważność decyzji z [...] grudnia [...] grudnia 1996 r. Decyzją z dnia [...] września 2013r., nr [...] (dalej "decyzja z [...] września 2014r.") Starosta [...] w sprawę zezwolenia na wyłączenie z produkcji rolniczej użytków rolnych o powierzchni 32,8646 ha stanowiących część nieruchomości będącej własnością Skarżącej, ustalił należność za trwałe wyłączenie z produkcji gruntów, zwalniając jednocześnie z obowiązku jej uiszczenia oraz ustalił obowiązek uiszczenia opłaty rocznej z tytułu użytkowania na cele nierolnicze gruntów wyłączonych z produkcji przez 10 lat od roku 2014 do roku 2023. W dniu 5 sierpnia 2013 r. do Urzędu Marszałkowskiego Województwa [...] w [...] wpłynął wniosek Strony o "zwrot kwoty oplot za wyłączenie gruntów z produkcji rolnej opłaconych na podstawie decyzji nr [...] z dnia [...].12.1996r. Burmistrza Miasta [...] w wysokości 3 167 645,80 zł powiększoną o odsetki liczone od dnia wpłaty" albo o zaliczenie uiszczonych opłat wraz z odsetkami na poczet nowej decyzji Starosty [...] udzielającej zezwolenia na wyłączenie gruntów z produkcji rolniczej. Postanowieniem nr [...] z [...] listopada 2013r. Zarząd Województwa [...] zaliczył uiszczoną przez Skarżącą nadpłatę w kwocie 4.065.052,08 zł n na poczet opłat rocznych, płatnych w latach 2014 – 2017, ustalonych decyzją Starosty [...] z [...] września 2013r. Postanowieniem z [...] listopada 2014r. syn. [...], SKO uchylił powyższe postanowienie z [...] listopada 2013r. Postanowieniem z [...] grudnia 2014 r. znak [...] Marszałek Województwa [...] zaliczył uiszczoną przez Skarżącego nadpłatę w kwocie 4 065 052,08 zł na poczet opłat rocznych, płatnych w latach 2014 - 2017, wynikających z tytułu użytkowania gruntów wyłączonych z produkcji, ustalonych decyzją Starosty [...] z [...] września 2013 r. Od powyższego postanowienia Strona, pismem z [...] grudnia 2014 r. wniosła zażalenie. Po rozpatrzeniu zażalenia Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] postanowieniem z [...] marca 2018 r. sygn. [...] uchyliło zaskarżone postanowienie w całości i przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji. Uzasadniając rozstrzygnięcie Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] wskazało m.in., że organ I instancji nie dokonał analizy stanu faktycznego i prawnego sprawy. Podkreślił, że kwota nadpłaty powstała w latach od 1999 r. do 2006 r. a zatem niezbędne jest przeprowadzenie postępowania mającego na celu stwierdzenie istnienia nadpłaty z uwzględnieniem przepisów dotyczących przedawnienia. Decyzją z [...] stycznia 2019 r. Marszałek Województwa [...] umorzenie postępowania wszczęte na wniosek spółki 5 sierpnia 2013 r. Decyzją z [...] listopada 2020r SKO utrzymało w mocy decyzję Marszalka. W uzasadnieniu wskazano, że kwota uiszczona przez skarżącą to niepodatkowane należności budżetowe o charakterze publicznoprawnym w rozumieniu ustawy o finansach publicznych. Zgodnie z art. 22b ust. 3 z dnia 3 lutego 1995 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych (Dz. U. z 2004 r. Nr 121, poz. 1266, z późn. zm., dalej "ustawa o ochronie") dochody budżetu województwa związane z wyłączeniem z produkcji gruntów rolnych są niepodatkowymi należnościami budżetowymi o charakterze publicznoprawnym w rozumieniu ustawy o finansach publicznych. Wniosek o zwrot opłaty spółka złożyła w dniu 5 sierpnia 2013 r,, a więc pod rządami ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych (tj. Dz. U. z 2017 r. poz. 2077 ze zm., daej "ustawa o finansach publicznych" ), przy czym żądanie dotyczy należności powstałych przed dniem wejścia w życie tej ustawy. W przedmiotowej sprawie, z uwagi na datę wniesienia żądanie przez spółkę będą miały zastosowanie przepisy ustawy o finansach publicznych. SKO wskazało, że w kwestionowanej decyzji organ I instancji prawidłowo powołał się na art. 67 ust. 1 ustawy o finansach publicznych przyjmując, iż mają tu odpowiednie zastosowanie przepisy Działu III ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. - Ordynacja podatkowa (t.j. Dz. U. z 2020 r. poz. 1325 z późn. zm., dalej "Ordynacja podatkowa"). Skoro w przedmiotowej sprawie będą miały zastosowanie przepisy Działu 111 Ordynacji podatkowej, w związku z art. 67 ustawy o finansach publicznych to zasadnym jest, przed przystąpieniem do merytorycznego rozpoznania wniosku spółki, ustalenie, czy nie doszło do przedawnienia, zważywszy na okoliczność powstania wierzytelności w 2007 r. Zgodnie z art 80 § 1 Ordynacji podatkowej prawo do zwrotu nadpłaty podatku wygasa po upływie 5 lat, licząc od końca roku kalendarzowego, w którym upłynął termin jej zwrotu, zaś jak wynika z § 2, po upływie terminu określonego w § 1 wygasa również prawo do złożenia wniosku o zaliczenie nadpłaty na poczet przyszłych zobowiązań podatkowych oraz możliwość zaliczenia nadpłaty na poczet zaległych oraz bieżących zobowiązań podatkowych. W myśl art. 75 § 1 Ordynacji podatkowej nadpłata podlega zwrotowi w terminie 30 dni od dnia wydania nowej decyzji - jeżeli nadpłata powstała w związku z uchyleniem albo stwierdzeniem nieważności decyzji. W przedmiotowej sprawie, okoliczność powstania nadpłaty w opłatach za wyłączenie gruntów z produkcji rolnej związana jest z faktem stwierdzenia nieważności decyzji Burmistrza Miasta i Gminy [...] nr [...] z dnia [...] grudnia 1996 r. określającej wysokość opłat za wyłączenie gruntów z produkcji rolnej. Decyzja Kolegium w tej sprawie została wydana w dniu [...] lipca 2007 r. i została prawidłowo doręczona w dniu 2 sierpnia 2007 r. pełnomocnikowi spółki. Z tego względu w myśl przywołanego powyżej art. 75 § 1 Ordynacji podatkowej, przedmiotowa nadpłata podlegała zwrotowi w terminie 30 dni od daty wydania decyzji Kolegium. Roszczenie o zwrot nadpłaty, jak wskazano w art. 80 § 1 Ordynacji podatkowej, wygasa po upływie 5 lat, licząc od końca roku 2007, tj. z dniem 31 grudnia 2012 r. Z tym dniem wygasło również uprawnienie do złożenia wniosku o zaliczenie nadpłaty na poczet przyszłych opłat z tytułu wyłączenia gruntów z produkcji rolnej (art. 80 § 2 Ordynacji podatkowej). Tym samym zdaniem SKO należało stwierdzić, że wniosek spółki z dnia 2 sierpnia 2013r. o zwrot kwoty opłat za wyłączenie gruntów z produkcji rolnej opłaconych na podstawie decyzji nr [...] z dnia [...].12.1996r. Burmistrza Miasta [...] w wysokości 3167645,80 zł powiększoną o odsetki liczone od dnia wpłaty albo o zaliczenie uiszczonych opłat wraz z odsetkami na poczet nowej decyzji Starosty [...], udzielającej zezwolenia na wyłączenie gruntów z produkcji rolniczej, który wpłynął do organu I instancji w dniu 5 sierpnia 2013 r., został wniesiony po upływie terminu, określonego w art. 80 § 1 i 2 Ordynacji podatkowej. Nadto, Kolegium dokonując oceny akt sprawy przekazanych do organu nie stwierdziło zaistnienia okoliczności, przerywających bieg przedawnienia, tak na podstawie akt sprawy, jak i w świetle zarzutów podnoszonych w odwołaniu. SKO podkreśliło, że podnoszona przez skarżącą pełnomocnika spółki okoliczność braku zwrotu nadpłaty przez okres 11 lat, jak i późniejsze postępowania w dotyczące ustalenia opłat z tytułu opłat rocznych za wyłączenie gruntów z produkcji pozostają bez wpływu na treść niniejszego rozstrzygnięcia, albowiem wniosek o zwrot nadpłaty został złożony po upływie 5- letniego terminu, o którym mowa w art. 80 § 1 i 2 Ordynacji podatkowej. W tych okolicznościach nie przerywa biegu przedawnienia także okoliczność wydania przez Marszałka Województwa [...] postanowienia z dnia [...] grudnia 2014 r. o zaliczeniu nadpłaty, które zostało uchylone postanowieniem Kolegium z dnia [...] marca 2018 r. znak: [...]. Nadto, wskazywana w odwołaniu kwestia doręczenia decyzji spółce w listopadzie 2007 r. nie ma znaczenia dla określenia terminów przedawnienia, skoro art. 75 § 1 Ordynacji podatkowej, nakazuje liczenie terminu przedawnienia w odniesieniu do daty wydania decyzji, w tym przypadku decyzji SKO z [...] lipca 2007 r. znak [...]. Data doręczenia decyzji Kolegium (decyzja SKO z [...] lipca 2007 r. znak [...]) ma znaczenie wyłącznie dla oceny skutków prawnych związanych z jej wydaniem, a zatem do ustalenia, czy została ona prawidłowo wprowadzona do obrotu prawnego, jak i doręczona stronie z zachowaniem wszystkich reguł wynikających z k.p.a. Wprawdzie zdaniem SKO. organ I instancji wadliwie przyjął, iż termin zwrotu nadpłaty należy liczyć od dnia doręczenia decyzji, nie zaś od dnia jej wydania, to okoliczność ta nie ma wpływu na rozstrzygnięcie sprawy, albowiem termin przedawnienia liczony jest od końca roku kalendarzowego, w którym upłynął termin zwrotu nadpłaty. Strona pismem z 28 grudnia 2020 r. złożyła na powyższą decyzję skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, wnosząc o uchylenie jej w całości wraz z poprzedzającą ją decyzją Marszałka Województwa [...] z [...] stycznia 2019 roku. Zaskarżonej decyzji zarzucono naruszenie przepisów postępowania mogących mieć wpływ na treść orzeczenia, tj.: a) art. 7 k.p.a. w zw. z art. 77 § 1 k.p.a. i art. 80 k.p.a, poprzez niezebranie i nierozważenie w całości materiału dowodowego i brak dążenia do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy poprzez pominięcie takich dokumentów, jak pisma Spółki [...] SA z 4 grudnia 2007 roku skierowanego do Urzędu Marszałkowskiego Województwa [...], pisma Marszałka Województwa [...] z [...] września 2013 roku skierowanego do Spółki oraz pozostałej korespondencji z okresu od 2007 roku do 2013 roku pomiędzy Spółką a Starostą [...], Marszałkiem Województwa [...], które to dowody mają istotne znaczenie w niniejszej sprawie, a wskazują na formułowanie żądania zwrotu lub zaliczenia nadpłaty opłaty rocznej z tytułu wyłączenia z produkcji gruntów rolnych - na poczet przyszłych zobowiązań Spółki w tym przedmiocie, zaś dodatkowo Spółka formułowała żądanie ustalenia wysokości nadpłaty; b) art. 7 k.p.a. w zw. z art. 77 § 1 k.p.k. poprzez nierozważanie wszystkich istotnych okoliczności sprawy, w tym jedynie pobieżne ustalenie, że skoro pismem z 5 sierpnia 2013 roku Spółka złożyła wniosek o zwrot kwoty opłaty za wyłączenie z produkcji rolnej, ewentualnie zaliczenie jej na poczet nowej decyzji Starosty [...], to żądanie zostało złożone po upływie terminu do zwrotu nadpłaty, podczas gdy organ nie dokonywał szczegółowej analizy korespondencji pomiędzy Spółką a Starostą [...] i Marszałkiem Województwa [...] w okresie od 2007 roku do 2013 roku, z której wynika formułowanie żądania zwrotu lub zaliczenia kwoty nadpłaty na poczet nowej decyzji Starosty [...] w przedmiocie opłaty rocznej z tytułu wyłączenia z produkcji gruntów rolnych; c) art. 76 § 1 Ordynacji podatkowej poprzez jego niezastosowanie i niedokonanie w okresie od chwili stwierdzenia nieważności decyzji [...] Burmistrza Miasta i Gminy [...], mimo ciążącego na organie ustawowego obowiązku, zaliczenia nadpłaty wraz z jej oprocentowaniem na poczet zaległości wraz z odsetkami za zwłokę, bieżących zobowiązań bądź w ich braku: zwrotu z urzędu na rzecz Spółki, co stanowiło bezczynność organu, zaś uchybienia organu nie mogą być interpretowane na niekorzyść Spółki; d) art. 77 § 1 ust.1 Ordynacji podatkowej poprzez jego niezastosowanie w niniejszej sprawie i uznanie, że doszło do przedawnienia prawa do zwrotu nadpłaty, podczas gdy nadpłata podlega zwrotowi w terminie 30 dni od dnia wydania nowej decyzji - jeżeli nadpłata powstała w związku z uchyleniem albo stwierdzeniem nieważności decyzji, z czego wynika, iż ewentualny okres przedawnienia prawa do zwrotu nadpłaty należy liczyć dopiero od momentu wydania nowej decyzji, albowiem dopiero z momentem wydania nowej decyzji dochodzi do ustalenia wysokości nadpłaty oraz wysokości zobowiązania; e) art. 80 § 1 i 3 Ordynacji podatkowej poprzez jego błędne zastosowanie i uznanie, że doszło do przedawnienia prawa do zwrotu nadpłaty, podczas gdy doszło do przerwania biegu terminu do zwrotu nadpłaty, co wynika ze stanowiska Spółki prezentowanego w pismach kierowanych do Starosty [...] i Marszałka Województwa [...] w łatach 2007-2013, które ocenić i odpowiednio zakwalifikować jako stosowny wniosek, ewentualnie zwrócić się do Spółki w celu wyjaśnienia wątpliwości w zakresie formułowanego żądania. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] wniosło o jej oddalenie, podtrzymując dotychczasowe stanowisko w sprawie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2020, poz. 190 t.j.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym w świetle § 2 powołanego wyżej artykułu, kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Kontrola ta obejmuje m.in. orzekanie w sprawach skarg na postanowienia wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończące postępowanie, a także na postanowienia rozstrzygające sprawę co do istoty (art.3 § 2 pkt 2 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi – Dz.U. z 2019, poz. 2325 t.j. – zwanej dalej "p.p.s.a."). Należy dodać, że zgodnie z art. 134 § 1 p.p.s.a. Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Skarga była zasadna. Zasadny okazał się zarzut naruszenia tj. art. 7 kpa w zw. z art. 77 kpa i 80 kpa dotyczący niezebrania przez organy administracji pełnego materiału dowodowego , a w konsekwencji nieustalenia prawidłowo stanu faktycznego. Skarżąca spółka wskazywała w skardze na bogatą korespondencję, jaką prowadziła z Starostą [...] i Marszałkiem Województwa [...] w latach 2007 - 2013, a w szczególności pismo z 4 grudnia 2007 r. , które w jej ocenie doprowadziło do przerwania terminu przedawnienia. W uzasadnieniu skargi spółka cytuje fragmenty tego pisma i wskazuje, że został złożony w dniu 5 grudnia 2007 r. w Urzędzie Marszałkowskim Województwa [...]. W nadesłanych aktach administracyjnych nie znajduje się przedmiotowe pismo, a skarżąca nie przedłożyła pisma do skargi, a nie też nie wskazała, gdzie się ono znajduje. Jednak organ administracji w złożonej odpowiedzi na skargę nie ustosunkowuje się do tego zarzutu, wskazując jedynie, że podtrzymuje wcześniejszą argumentację, zawartą w zaskarżonej decyzji. Zgodnie z art. 77 § 1 k.p.a. organ administracji publicznej jest obowiązany w sposób wyczerpujący zebrać i rozpatrzyć cały materiał dowodowy. Obowiązek zebrania całego materiału dowodowego przez organ administracji publicznej należy rozumieć w ten sposób, że organ albo czyni to z własnej inicjatywy, jeżeli uważa za konieczne do prawidłowego rozstrzygnięcia sprawy, albo gromadzi w aktach sprawy dowody wskazane lub dostarczone przez strony, jeżeli mają one znaczenie dla sprawy (co znalazło potwierdzenie w nowej redakcji przepisu art. 7 k.p.a. - na wniosek strony lub z urzędu). Ponadto należy podkreślić, że organ jest obowiązany rozpatrzyć wszystkie dowody zgromadzone lub odzwierciedlone w aktach sprawy oraz powinien rozpatrzyć te dowody w ich wzajemnej łączności, a w razie potrzeby konfrontować i uzupełniać. W ocenie Sądu konieczne jest uzupełnienie materiału dowodowego poprzez zebranie i przenalizowanie wskazanej w skardze korespondencji, aby ustalić, czy w przedmiotowej sprawie nie doszło do przerwania biegu przedawnienia. Należy wskazać, że we wcześniej wydawanych rozstrzygnięciach organy administracji nie miały wątpliwości co do tego, że termin na złożenie wniosku o zwrot nadpłaty nie wygasł, skoro zarówno Zarząd Województwa [...], jak i Marszałek zaliczył uiszczoną przez Skarżącego na poczet opłat rocznych ustalonych decyzją Starosty [...] z [...] września 2013 r. Kwestia przerwania terminu przedawnienia winna zostać zatem w pełni wyjaśniona, a obowiązkiem organu II instancji jest uzupełnienia materiału dowodowego w tym zakresie i jego analiza pod kątem tego, czy złożone przez stronę skarżącą pisma traktować można jako skutkujące przerwaniem biegu terminu przedawniania. Należy przypomnieć, że termin, o którym mowa w art. 80 § 1 i 2 Ordynacji podatkowej ma charakter materialnoprawny, co oznacza nie tylko, że organ musi wziąć go pod uwagę z urzędu, ale także winien z urzędu ustalić, czy doszło do jego przerwania. Inicjatyw stron jest w tym zakresie pomocna, ale nie zmienia aktu, że obowiązkiem organu jest poczynienie w tym zakresie pełnych ustaleń. Z tego względu w ocenie Sądu wobec naruszenia przepisów postępowania, co miało wpływ na wynik rozstrzygnięcia, należało decyzję uchylić. Wobec nie zgromadzenia w sprawie pełnego materiału dowodowego, a co za tym idzie prawidłowego stanu faktycznego, ocena pozostałych zarzutów skargi jest przedwczesna. Przy ponownym rozpatrywaniu sprawy SKO winno wezwać skarżącą spółkę do przedłożenia do akt cytowanego w skardze pisma albo wskazania, gdzie się ono znajduje, a jednocześnie zwrócić się do Starostą [...] i Marszałkiem Województwa [...] o nadesłanie korespondencji, jaką organy te prowadziły ze skarżącą i przeanalizować te dokumenty pod kątem ewentualnego przerwania biegu terminu określonego w art. 80 Ordynacji podatkowej. Z wymienionych powodów Sąd - działając na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c w zw. z art. 135 p.p.s.a. w punkcie 1 wyroku uchylił zaskarżoną decyzję. O kosztach postępowania orzeczono w punkcie 2 wyroku na podstawie art. 200 i 205 p.p.s.a