IV SA/Wa 1533/10

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Agnieszka Łąpieś-Rosińska (spr.), Sędziowie Sędzia WSA Marta Laskowska-Pietrzak, Sędzia WSA Teresa Zyglewska, Protokolant ref. staż. Marek Bereziński, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 3 listopada 2010 r. sprawy ze skargi M. G. na decyzję Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia [...] lipca 2010 r. nr [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji I. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia [...] czerwca 2010 r. nr [...]; II. przyznaje ze środków budżetowych Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na rzecz adwokata M. D. kwotę 240 (dwieście czterdzieści) złotych oraz kwotę 52,80 (pięćdziesiąt dwa 80/100) złotych stanowiącą 22 % podatku od towarów i usług, tytułem nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej z urzędu. Zaskarżoną do Sądu decyzją z dnia [...] lipca 2010r. Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi działając na podstawie art. 127 § 3 w związku z art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. po rozpatrzeniu wniosku M. G. o ponowne rozpatrzenie sprawy zakończonej decyzją Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia [...] czerwca 201 Or. nr [...] odmawiającą stwierdzenia nieważności decyzji Prezydium Powiatowej Rady Narodowej w S. z dnia [...] listopada 1971 r. znak: [...] o przejęciu na własność Państwa bez odszkodowania i w stanie wolnym od obciążeń gospodarstwa rolnego o pow. 12, 39 ha wraz z zabudowaniami mieszkalnymi i gospodarczymi, położonego we wsi P., stanowiącego byłą własność J. R., jako samowolnie opuszczonego - orzekł o utrzymaniu w mocy zaskarżonej decyzji. Do wydania zaskarżonej decyzji doszło w następującym stanie faktycznym: M. G. (z domu R.) wystąpiła do Wojewody [...] z wnioskiem o stwierdzenie nieważności decyzji Prezydium Powiatowej Rady Narodowej w S. z dnia [...] listopada 1971 r. znak: [...] o przejęciu na własność Państwa bez odszkodowania i w stanie wolnym od obciążeń, jako samowolnie opuszczonego, gospodarstwa rolnego o pow. 12, 39 ha wraz z zabudowaniami mieszkalnymi i gospodarczymi położonego we wsi P., stanowiącego byłą własność J. R. Postanowieniem z dnia [...] września 2007r. Wojewoda [...] przekazał ww. wniosek wg właściwości do Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w K. decyzją z dnia [...] listopada 2007r. nr [...] odmówiło stwierdzenia nieważności decyzji Prezydium Powiatowej Rady Narodowej w S. z dnia [...] listopada 1971 r. Następnie, decyzją z dnia [...] grudnia 2007r. nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w K. utrzymało w mocy ww. decyzję własną z dnia [...] listopada 2007r. Po rozpoznaniu skargi M. G. na powyższą decyzję Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie wyrokiem z dnia 11 marca 2009r. (Sygn. akt II SA/Sz 16/09) uchylił decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. z dnia [...] grudnia 2007r., gdyż zarówno w decyzji wydanej w I instancji, jak i w decyzji wydanej po rozpoznaniu wniosku o ponowne rozpoznanie sprawy brał udział ten sam członek Kolegium Odwoławczego. W konsekwencji tego wyroku Samorządowe Kolegium Odwoławcze w K. decyzją z dnia [...] czerwca 2009r. nr [...] utrzymało w mocy decyzję własną z dnia [...] listopada 2007r. Wyrokiem z dnia 30 listopada 2009r. (Sygn. akt II SA/Sz 862/09) Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie stwierdził nieważność decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. z dnia [...] listopada 2007r. oraz poprzedzającej ją decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. z dnia [...] listopada 2007r. W uzasadnieniu Sąd wskazał, iż organ ponownie rozpoznając sprawę, z uchybieniem art. 19 k.p.a. - nie dostrzegł swojej niewłaściwości. Organem właściwym do rozpoznania sprawy jest Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi. Postanowieniem z dnia [...] marca 2010r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w K. przekazało wg właściwości wniosek M. G. Ministrowi Rolnictwa i Rozwoju Wsi. Decyzją z dnia [...] czerwca 2010r. Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi odmówił stwierdzenia nieważności decyzji Prezydium Powiatowej Rady Narodowej w S. z dnia [...] listopada 1971r. znak: [...] o przejęciu na własność Państwa bez odszkodowania i w stanie wolnym od obciążeń gospodarstwa rolnego o pow. 12, 39 ha wraz z zabudowaniami mieszkalnymi i gospodarczymi, położonego we wsi P., stanowiącego byłą własność J. R., jako samowolnie opuszczonego. M. G. wystąpiła z wnioskiem o ponowne rozpoznanie sprawy, prosząc o merytoryczne "sprawiedliwe rozpatrzenie". Rozpoznając sprawę ponownie Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi nie znalazł podstaw do zmiany stanowiska zawartego w decyzji z dnia [...] czerwca 2010r. podnosząc, iż materiał dowodowy zebrany w toku postępowania zwykłego omawianej sprawy wskazuje, że zostały spełnione przesłanki uzasadniające przejęcie wskazanego gospodarstwa. Minister podniósł, iż w uzasadnieniu decyzji Prezydium Powiatowej Rady Narodowej w S. z dnia [...] listopada 1971 r. wskazano, iż J. R. opuściła gospodarstwo rolne o pow. 12, 39 ha, położone we wsi P. w roku 1969 i mimo wezwania do powrotu nie powróciła na nie. Ustalenia organu znajdują potwierdzenie w zachowanych dokumentach. W aktach postępowania zwykłego znajduje się pismo J. R. z dnia [...] lutego 1971 r. do Prezydium Powiatowej Rady Narodowej w S., w którym "zwraca się z prośbą o przejęcie gospodarstwa rolnego na rzecz Skarbu Państwa" i jednocześnie wskazuje, iż "gospodarstwa nie uprawia od 1969r.", a "ziemia" została "w całości przejęta przez Zarząd Kółka Rolniczego w P.". Z dokumentów wynika ponadto, iż J. R. otrzymała zawiadomienie Prezydium Powiatowej Rady Narodowej w S. z dnia [...] lipca 1970r. o "wszczęciu z urzędu postępowania w sprawie przejęcia na rzecz Skarbu Państwa gospodarstwa rolnego samowolnie opuszczonego" (w aktach znajduje się zwrotne potwierdzenie odbioru tego pisma z dnia [...] sierpnia 1970r). W zawiadomieniu tym wskazano jednocześnie, iż "jeżeli zaszły inne okoliczności dotyczące gospodarstwa winna (...) w terminie 14-stu dni powiadomić tut. Wydział" oraz poinformowano, że "w wypadku niepowrotu na opuszczone gospodarstwo zostanie ono przejęte na rzecz Skarbu Państwa jako samowolnie opuszczone". Zawiadomienie o wszczęciu postępowania w sprawie przejęcia gospodarstwa rolnego Prezydium Powiatowej Rady Narodowej w S. wysłało po raz kolejny pismem z dnia [...] marca 1971 r. To pismo również zawierało wskazanie o konieczności powiadomienia organu w przypadku zajścia okoliczności innych niż przyjęte. Protokołem z dnia [...] sierpnia 1971 r. zgodnie z zarządzeniem Ministra Rolnictwa z dnia 30 grudnia 1961r. w sprawie ustalenia wysokości nakładów inwestycyjnych, zniszczeń i ubytków w opuszczonych gospodarstwach rolnych przejętych na własność Państwa (Monitor Polski z 1962r. Nr 12, poz. 44) - ustalono zniszczenia i ubytki oraz nakłady inwestycyjne w opuszczonym gospodarstwie J. R. Zdaniem Ministra w świetle powyższych dowodów przyjąć należy, iż J. R. opuściła gospodarstwo rolne w 1969r. i nie powróciła na nie. Nie pozostawiła również na gospodarstwie osób bliskich. Grunty wchodzące w skład gospodarstwa zostały przejęte przez Zarząd Kółka Rolniczego w P., a budynki nie były użytkowane. Minister wskazał ponadto, iż decyzja Prezydium Powiatowej Rady Narodowej w S. z dnia [...] listopada 1970r. została w sposób prawidłowy doręczona. Odebrała ją osobiście córka J. R. – M. R. w dniu [...] listopada 1971r., a okoliczność tę potwierdziła własnoręcznym podpisem. Pomimo prawidłowego pouczenia o możliwości zaskarżenia decyzji do Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w K. w terminie 14-stu dni od daty jej otrzymania J. R. nie wniosła odwołania. Brak dowodów wskazujących, ażeby kiedykolwiek kwestionowała prawidłowość i zgodność z prawem decyzji Prezydium Powiatowej Rady Narodowej w S. z dnia [...] listopada 1970r. Wobec powyższego zdaniem Ministra brak przesłanek do stwierdzenia nieważności decyzji na podstawie w art. 156 § 1 k.p.a. Pismem z dnia [...] lipca 2010r. M. G. wniosła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wnosząc o uchylenie zaskarżonych decyzji. Zaskarżonym decyzjom zarzuciła: I. naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, tj.: - art. 1 ustawy z dnia 15 lipca 1961 r. zmieniającej ustawę z dnia 13 lipca 1957r. o zmianie dekretu z dnia 18 kwietnia 1955r. o uwłaszczeniu i o uregulowaniu innych spraw, związanych z reformą rolną i osadnictwem rolnym w zw. z art. 2 ustawy z dnia 13 lipca 1957r. o zmianie dekretu z dnia 18 kwietnia 1955r. o uwłaszczeniu i o uregulowaniu innych spraw, związanych z reformą rolną i osadnictwem rolnym, w zw. z § 1 ust. 1 i 2 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 5 sierpnia 1961 r. w sprawie opuszczonych gospodarstw rolnych, w zw. z art. 1059 § 1 pkt 4 kc w zw. z art. 1058 kc w zw. z art. 931 § 1 kc, w pierwotnym brzmieniu obowiązującym od 1 stycznia 1965r., poprzez ich niewłaściwe zastosowanie, albowiem gospodarstwo rolne przejęte na podstawie decyzji PPRN z dnia [...] listopada 1971 roku nie posiadało statusu gospodarstwa opuszczonego, wobec faktu, iż jego współwłaścicielem była nieletnia M. G. zd. R. wraz z matką J. R. w następstwie otwarcia spadku po M. R. zmarłym w dniu [...] czerwca 1968 roku, jak również w okolicznościach uprawy w/w gospodarstwa zgodnie z wymaganiami określonymi w/w rozporządzeniu; II. naruszenie przepisów postępowania, mające istotny wpływ na wynik sprawy, tj.: - art. 6, 7, 8, 9 k.p.a. w zw. z art. 77 k.p.a., poprzez zaniechanie zgromadzenia materiału dowodowego i błędne ustalenie okoliczności faktycznych, w szczególności pominięcie faktu, iż gospodarstwo rolne J. R. nie stanowiło gospodarstwa opuszczonego w rozumieniu odnośnych przepisów, albowiem było w sposób właściwy użytkowane w dacie wydania wadliwej decyzji administracyjnej Prezydium Powiatowej Rady Narodowej w S. z dnia [...] listopada 1971 r., a ponadto pominięcie przez organ istotnego faktu, iż w/w gospodarstwo rolne, w dniu wydania w/w decyzji administracyjnej z dnia [...] listopada 1971 r. nie stanowiło wyłącznej własności J. R. lecz współwłaścicielami w/w gospodarstwa rolnego była J. R. i małoletnia M. G. na mocy dziedziczenia udziału w gospodarstwie rolnym po zmarłym w dniu [...] czerwca 1968r. M. R.; -art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., poprzez jego niezastosowanie w okolicznościach wydania decyzji PPRN w S. z dnia [...] listopada 1971 r. z rażącym naruszeniem prawa (ew. bez podstawy prawnej), albowiem gospodarstwo rolne przejęte na mocy tej decyzji przez Państwo bez odszkodowania nie stanowiło gospodarstwa opuszczonego w rozumieniu powołanej w tej decyzji podstawy prawnej. W uzasadnieniu skargi skarżąca M. G. rozwinęła powyższe zarzuty. W odpowiedzi na skargę Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi podtrzymując stanowisko zaprezentowane w zaskarżonej decyzji wniósł o oddalenie skargi. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Skarga zasługuje na uwzględnienie. Zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę administracji publicznej, przy czym w świetle przepisu § 2 powołanego artykułu, kontrola ta jest sprawowana pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Ponadto, Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną {art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm. zwanej dalej p. p. s. a.). W ocenie Sądu w niniejszej sprawie organ administracji nie zebrał i nie rozpatrzył w sposób wyczerpujący całego materiału dowodowego do czego zobowiązany jest na podstawie art. 7 i 77 k.p.a., nie wykazując należytej dbałości o dokładne wyjaśnienie stanu faktycznego sprawy. Zebrane natomiast w sprawie dowody ocenił z naruszeniem zasady zawartej w art. 80 k.p.a. tj. swobodnej oceny dowodów. W konsekwencji uzasadnienia wydanych decyzji nie spełniają wymogów określonych wart. 107 § 3 k.p.a. Kwestionowane w sprawie decyzje zostały wydane w ramach postępowania nieważnościowego, czyli jednego z trybów nadzwyczajnych postępowania administracyjnego. Stwierdzenie nieważności ostatecznej decyzji administracyjnej jest instytucją, która stanowi wyjątek od ogólnej zasady trwałości decyzji, o której mowa w art. 16 k.p.a., toteż może mieć miejsce jedynie w przypadku, gdy decyzja dotknięta jest w sposób niewątpliwy jedną z wad wymienionych w art. 156 § 1 k.p.a. Przy tym należy pamiętać, że zaistnienie przesłanek stwierdzenia nieważności ocenia się według stanu faktycznego i prawnego sprawy istniejącego w dacie wydania kwestionowanej decyzji. Przesłanką stwierdzenia nieważności decyzji, którą rozważano w stanie faktycznym sprawy była przesłanka z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., czyli wydania decyzji z rażącym naruszeniem prawa. Z brzemienia tego przepisu wynika, iż nie każde naruszenie prawa pociąga za sobą nieważność decyzji, ale tylko przypadki oczywistego i ciężkiego naruszenia prawa. Idzie tu zatem o konieczność wystąpienia rażącego naruszenia prawa w trakcie prowadzenia postępowania zmierzającego do wydania decyzji. Termin "rażący" winien być rozumiany w sposób powszechnie przyjęty. Zgodnie ze słownikiem języka polskiego "rażący", to "dający się łatwo stwierdzić, wyraźny, oczywisty, niewątpliwy, bezsporny, bardzo duży". Rażące naruszenie prawa oznacza wadliwość decyzji skutkiem naruszenia norm prawnych regulujących działania administracji publicznej w indywidualnych sprawach, w szczególności przepisów prawa procesowego oraz materialnego, o szczególnie dużym ciężarze gatunkowym. Zachodzi zatem w przypadku gdy czynności zmierzające do wydania decyzji administracyjnej oraz treść załatwienia sprawy w niej wyrażona stanowią zaprzeczenie stanu prawnego sprawy w całości lub w części (wyrok NSA 21 sierpnia 2001 r., sygn. akt II SA 1726/00, Lex 51233, wyrok WSA 21 lipca 2006r., sygn.akt IV SA/Wa 740/06). Dlatego też, w tezie wyroku NSA z 12 grudnia 1988r. {II SA 981/88, ONSA 1988, z. 2, poz. 96) zasadnie stwierdzono, że "naruszenie przepisów postępowania lub prawa materialnego, mające istotny wpływ na wynik sprawy, nie może być podstawą stwierdzenia nieważności decyzji ostatecznej w postępowaniu prowadzonym w trybie nadzoru, jeżeli nie nosi cech rażącego naruszenia prawa". Oznacza to, iż przedmiotem postępowania nadzwyczajnego winno być przeprowadzenie kontroli prawidłowości decyzji, wydanej w postępowaniu zwykłym, w tym wypadku decyzji Prezydium Powiatowej Rady Narodowej w S. z dnia [...] listopada 1971r. znak [...] o przejęciu na własność Państwa bez odszkodowania i w stanie wolnym od obciążeń gospodarstwa rolnego o pow. 12, 39 ha, położonego we wsi P. Rolą organu nadzoru było zatem ustalenie, czy decyzja Prezydium Powiatowej Rady Narodowej w S. z dnia [...] listopada 1971r. została wydana przy spełnieniu wszystkich wymagań określonych w obowiązujących wówczas przepisach prawnych, w szczególności, czy spełnienie tych wymagań zostało należycie wyjaśnione i udokumentowane. Organ nadzoru zobowiązany był zatem ocenić, czy organ wydający decyzję o przejęciu gospodarstwa prawidłowo ustalił czy zachodzą wszystkie wymagane przesłanki do wydania takiej decyzji. Z akt sprawy wynika, że organ nadzoru nie wywiązał się z tego obowiązku należycie. Podstawę materialnoprawną decyzji Prezydium Powiatowej Rady Narodowej w S. z dnia [..] listopada 1971r. o przejęciu na własność Państwa bez odszkodowania i w stanie wolnym od obciążeń gospodarstwa rolnego o pow. 12, 39 ha, położonego we wsi P., stanowiły przepisy ustawy z dnia 13 lipca 1957r. o zmianie dekretu z dnia 18 kwietnia 1955r. o uwłaszczeniu i uregulowaniu innych spraw związanych z reformą rolną i osadnictwem rolnym (Dz. U. z 1957 r. Nr 39, poz. 174 i Dz. U. z 1961 r. Nr 32, poz. 161) Zgodnie z art. 2 ww. ustawy, gospodarstwa rolne i działki określone w art. 15 ust. 1 dekretu z dnia 18 kwietnia 1955 r. o uwłaszczeniu i o uregulowaniu innych spraw związanych z reformą rolną i osadnictwem rolnym (Dz. U. z 1959r. Nr 14, poz. 78), jeżeli zostały opuszczone przez właściciela po dniu 28 kwietnia 1955r. oraz wszelkie inne gospodarstwa rolne opuszczone przez właścicieli mogły być przejęte na własność Państwa bez odszkodowania i w stanie wolnym od obciążeń, z wyjątkiem służebności gruntowych, których utrzymanie uznane zostało za niezbędne. O przejęciu gospodarstwa rolnego lub działki na własność Państwa oraz o utrzymaniu ciążących na tym gospodarstwie rolnym lub działce służebności gruntowych orzekał właściwy do spraw rolnych organ prezydium powiatowej rady narodowej. Natomiast w myśl § 1 ust.1 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 5 sierpnia 1961 r. w sprawie opuszczonych gospodarstw rolnych (Dz. U. z 1961 r. Nr 39, poz. 198) za gospodarstwo rolne opuszczone uważało się gospodarstwo, na którym nie zamieszkiwał właściciel ani jego małżonek, dzieci lub rodzice, a przy tym gospodarstwo to nie było w całości lub w większej części uprawiane oraz poddawane właściwym zabiegom agrotechnicznym przez właściciela bądź użytkownika albo dzierżawcę. Jednocześnie w ust. 2 ustawodawca zawarł, iż do gospodarstw rolnych opuszczonych nie zalicza się gospodarstw, których właścicielami są osoby nieletnie, ubezwłasnowolnione lub ograniczone w zdolnościach do czynności prawnych, albo osoby powołane do służby wojskowej lub pozbawione wolności w wykonaniu zarządzenia właściwego organu. Skarżąca podnosiła, iż w dacie przejęcia gospodarstwa w 1971 r. była współwłaścicielką przedmiotowego gospodarstwa jako spadkobierczyni poprzedniego współwłaściciela swojego ojca. Okoliczność ta nie została w ogóle wyjaśniona przez Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi, mimo iż kwestia ta jest istotna z punktu widzenia prawidłowości dokonania przejęcia wskazanego gospodarstwa rolnego na własność Państwa bez odszkodowania, zwłaszcza w świetle definicji gospodarstwa opuszczonego sformułowanej w § 1 ust.1 i ust.2 powołanego rozporządzenia. Mając na uwadze powyższe, Sąd doszedł do przekonania, że sprawa wymaga ponownej szczegółowej analizy we wskazanym wyżej kierunku, Sąd administracyjny nie czyni bowiem własnych ustaleń w sprawie, a jedynie ocenia zaskarżony akt pod względem jego zgodności z prawem materialnym i przepisami procesowymi. Taka kontrola jest jednak możliwa tylko w warunkach wyczerpujących istotę zagadnień ustaleń faktycznych i prawnych dokonanych przez organ administracyjny rozstrzygający sprawę, których w niniejszej sprawie nie poczyniono. Zdaniem Sądu dopiero uzupełnienie materiału dowodowego, a następnie jego ocena zgodnie z zasadą wyrażoną w art. 80 k.p.a. pozwoli na ustalenie stanu faktycznego i podjęcie prawidłowego rozstrzygnięcia w sprawie. Zgodnie z zasadą wyrażoną w art. 80 k.p.a organ administracji ocenia na podstawie całokształtu materiału dowodowego, czy dana okoliczność została udowodniona. Powyższa ocena musi znaleźć odzwierciedlenie w treści uzasadnienia wydanej decyzji. W tym stanie rzeczy - na mocy art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) orzeczono jak w sentencji. Koszty postępowania zasądzono - na podstawie art. 200 i 250 p.p.s.a oraz § 18 ust.1 pkt 1 lit c Rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 28 września 2002 r. w sprawie opłat za czynności adwokackie oraz ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej z urzędu (Dz. U. 02.163.1348 ze zm.).