IV SA/Wa 1536/06

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Małgorzata Miron, Sędziowie sędzia WSA Małgorzata Małaszewska-Litwiniec, asesor WSA Tomasz Wykowski (spr.), Protokolant Katarzyna Tomiło, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 26 października 2006 r. sprawy ze skargi A. W. na decyzję Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia [...] maja 2006 r. nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania - oddala skargę - Zaskarżoną decyzją z dnia [...] maja 2006 r., znak [...], Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi uchylił w całości decyzję Wojewody [...] z dnia [...] grudnia 2004 r., znak [...], odmawiającą stwierdzenia nieważności decyzji Naczelnika Miasta i Gminy w B. z dnia [...] listopada 1979 r., znak [...], w sprawie przejęcia na własność Skarbu Państwa - jako opuszczonego - gospodarstwa rolnego z zabudowaniami o powierzchni 21,44 ha, położonego we wsiach: N. i L., stanowiącego własność A. W. i umorzył postępowanie pierwszej instancji. Uzasadniając zaskarżoną decyzję, Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi wskazał, co następuje. Decyzją z dnia [...] grudnia 2004 r. organ I instancji odmówił stwierdzenia nieważności decyzji z dnia [...] listopada 1979 r., orzekającej o przejęciu gospodarstwa na własność Państwa. Odwołanie od decyzji Wojewody [...] złożył A. W. Rozpatrzywszy wniesione odwołanie, Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi stwierdził, iż organ I instancji nie był właściwy rzeczowo do rozpatrzenia sprawy. Właściwość ta przysługiwała bowiem samorządowemu kolegium odwoławczemu. Uzasadniając powyższe organ odwoławczy powołał się na art.l57§l i art.17 k.p.a. oraz art.l ustawy z dnia 17 maja 1990 r. o podziale zadań i kompetencji określonych w ustawach szczególnych pomiędzy organy gminy a organy administracji rządowej oraz o zmianie niektórych ustaw (Dz. U. Nr 34, poz.198). Z tej racji decyzję organu I instancji należało uchylić, a postępowanie administracyjne umorzyć. Skargę na powyższą decyzję wniósł A. W., podnosząc, iż odwołanie od decyzji Wojewody [...] było rozstrzygane nadmiernie długo. Odwołanie zostało złożone w grudniu 2004 r., natomiast decyzja Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi została doręczona stronie skarżącej dopiero w czerwcu 2006 r. Po takiej zwłoce organ odwoławczy wydał decyzję uchylającą decyzję organu I instancji i umorzył toczące się przed tym organem postępowanie administracyjne. Rozstrzygnięcie to jest krzywdzące dla skarżącego. Organ odwoławczy, po stwierdzeniu niewłaściwości rzeczowej Wojewody [...], mógł przecież, zgodnie z art.19 k.p.a., badając właściwość rzeczową przekazać sprawę do rozpoznania organowi właściwemu. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko w sprawie. Na rozprawie przed Sądem w dniu 26 października 2006 r. pełnomocnik skarżącego podniósł, iż organ odwoławczy winien był zastosować art.l38§2 k.p.a. i ewentualnie uchylić decyzję organu I instancji, przekazując mu sprawę do ponownego rozpoznania, a tym samym umożliwić mu zbadanie swojej właściwości rzeczowej. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje. Sąd rozpoznał skargę na decyzję Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi na tej podstawie, iż sprawuje wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolowanie działalności administracji publicznej pod kątem jej zgodności z prawem (art.l§l i §2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. -Prawo o ustroju sądów administracyjnych - Dz.U. z dnia 20 września 2002 r., Nr 153, poz.1269). Kontrola ta obejmuje m.in. orzekanie w sprawach skarg na decyzje administracyjne (art.3§2 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - Dz. U. Nr 153, poz. 1270 - zwanej dalej "p.p.s.a."). Skargę należało oddalić, albowiem zaskarżona decyzja Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi wydana została w zgodzie z przepisami prawa obowiązującymi w dacie jej wydania. Zgodnie z utrwalonym orzecznictwem właściwość rzeczową organu do stwierdzenia nieważności ocenia się według przepisów prawa materialnego, które stanowiły podstawę ustalenia właściwości organu przy wydawaniu kwestionowanej decyzji (por. postanowienie NSA z dnia 3.01.2003 r. sygn. I SA 3120/01, LEX nr 81672). W przypadku zmian w strukturze administracji publicznej ustala się najpierw organ, na który przeszła właściwość organu w danych sprawach, a dopiero potem na podstawie art. 17 k.p.a. określa się organ wyższego stopnia (B. Adamiak, J. Borkowski - Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, Wydaw. C.H. Beck, Warszawa 2000, str. 674). W niniejszej sprawie, kontrolowana w postępowaniu o stwierdzenie nieważności decyzja z 1979 r. została wydana na podstawie art. 2 ustawy z dnia 13 lipca 1957 r. o zmianie dekretu z dnia 18 kwietnia 1955 r. o uwłaszczeniu i uregulowaniu innych spraw, związanych z reformą rolną i osadnictwem rolnym (Dz. U. Nr 39, poz. 174) w brzmieniu nadanym ustawą z dnia 21 lipca 1961 r., który utracił moc w dniu 1 lipca 1982 r. w związku z wejściem w życie ustawy z dnia 26 marca 1982 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych (Dz. U. Nr 11, poz. 79). Powołana ustawa nie zawiera żadnych uregulowań o przejęciu kompetencji w zakresie spraw wynikających z art. 2 ustawy z dnia 13 lipca 1957 r. o zmianie dekretu z dnia 18 kwietnia 1955 r. o uwłaszczeniu i uregulowaniu innych spraw związanych z reformą rolną i osadnictwem rolnym (Dz. U. Nr 39, poz. 174 ze zm.), co pozwoliłoby określić właściwość organów prowadzących postępowanie nadzorcze w odniesieniu do decyzji wydanych na podstawie tego dekretu, a w obowiązującym stanie prawnym nie ma uregulowań pozwalających na przejmowanie przez Państwo mocą decyzji administracyjnej opuszczonych gospodarstw rolnych. W związku z przeprowadzonymi reformami strukturalnymi w systemie organów administracji nie ma też naczelników miast i gmin. Ten stan prawny niewątpliwie powoduje trudności w ustaleniu właściwego organu do stwierdzenia nieważności zakwestionowanego przez skarżących aktu. Stosownie do treści art. 157 § 1 k.p.a. właściwym organem do stwierdzenia nieważności decyzji jest organ wyższego stopnia, a gdy decyzja wydana została przez ministra lub samorządowe kolegium odwoławcze - ten organ. O tym, jakie są organy wyższego stopnia, przesądza przepis art. 17 k.p.a. Jednak z jego treści nie można wprost ustalić właściwości organu wyższego stopnia wobec nieistnienia już w obowiązującym systemie prawnym organu, który wydał kontrolowaną decyzję i równocześnie nie istnieją podstawy materialnoprawne, na jakich ta decyzja została oparta. W takim przypadku jako kryterium właściwości należy przyjąć domniemanie kompetencji gminy wynikające z art. 1 ustawy z dnia 17 maja 1990 r. o podziale zadań i kompetencji określonych w ustawach szczególnych pomiędzy organy gminy a organy administracji rządowej oraz o zmianie niektórych ustaw (Dz. U. Nr 34, poz. 198), w myśl którego do właściwości organów gminy przeszły jeżeli przepisy szczególne nie stanowią inaczej - jako zadania własne, określone w ustawach zadania i odpowiadające im kompetencje należące do rad narodowych i terenowych organów administracji państwowej stopnia podstawowego. W myśl art. 17 pkt 1 k.p.a., w jego brzmieniu nadanym ustawą z dnia 29 grudnia 1998 r. o zmianie niektórych ustaw i w związku z wdrożeniem reformy ustrojowej (Dz. U. Nr 162, poz. 1126) organami wyższego stopnia są samorządowe kolegia odwoławcze, chyba że ustawy szczególne stanowią inaczej. Oznacza to, że organem wyższego stopnia właściwym do rozpoznania wniosku o stwierdzenie nieważności decyzji wydanej przez prezydium powiatowej rady narodowej jest samorządowe kolegium odwoławcze, bowiem brak jest przepisu, który stanowiłby o właściwości wojewody w tych w sprawach jako organu wyższego stopnia. Rozpoznanie wniosku skarżącego o stwierdzenie nieważności decyzji o przejęciu gospodarstwa rolnego przez Wojewodę [...] w pierwszej instancji oznacza, iż postępowanie nadzorcze przeprowadził w I instancji organ rzeczowo niewłaściwy. Prawidłowo decyzję tę uchylił organ odwoławczy a postępowanie przed Wojewodą umorzył. W świetle powyższego organ I instancji winien obecnie, na podstawie art.65 k.p.a., przekazać wniosek o stwierdzenie nieważności decyzji z 1979 r. właściwemu samorządowemu kolegium odwoławczemu wraz z aktami sprawy. Nie można uznać za trafne zarzutów skarżącego podniesionych w skardze oraz na rozprawie przed sądem. W pierwszej kolejności należy podkreślić, iż w świetle art.138 k.p.a., zawierającego zamknięty katalog rozstrzygnięć odwoławczych, Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi nie miał możliwości nierozpatrzenia odwołania z jednoczesnym przekazaniem go do rozpatrzenia organowi innemu. Nie można bowiem zapominać o tym, iż wprawdzie organ I instancji nie był właściwy do merytorycznego rozpoznania wniosku skarżącego o stwierdzenie nieważności decyzji z 1979 r., stąd jego decyzja jest wadliwa, niemniej nie ulega wątpliwości, iż organem właściwym do rozpoznania odwołania od tej wadliwej decyzji był właśnie Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi, który w toku instancji odwoławczej obowiązany był decyzję Wojewody [...] uchylić a postępowanie przed Wojewodą umorzyć (co też uczynił). Nie zachodziły także warunki do wydania przez organ odwoławczy decyzji kasatoryjnej (art.l38§2 k.p.a.), albowiem w świetle stwierdzonego przez Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi braku właściwości organu I instancji do rozpoznania sprawy, tj. w świetle zaistnienia fundamentalnej przeszkody procesowej, uniemożliwiającej Wojewodzie orzekanie, warunek niezbędny do zastosowania art.l38§2 k.p.a. (potrzeba wyjaśnienia przez organ I instancji okoliczności faktycznych sprawy, koniecznych do jej merytorycznego rozstrzygnięcia) w oczywisty sposób spełniony nie został. Biorąc powyższe pod uwagę, Sąd orzekł jak w sentencji na podstawie art.151 p.p.s.a.