IV SA/Wa 1536/15

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Krystyna Napiórkowska, Sędziowie sędzia WSA Magdalena Durzyńska (spr.), sędzia WSA Piotr Korzeniowski, Protokolant st. sekr. sąd. Katarzyna Tomiło-Nawrocka, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 10 listopada 2015 r. sprawy ze skargi M. S.A. w N. na decyzję Prezesa Krajowego Zarządu Gospodarki Wodnej z dnia [...] marca 2015 r. nr [...] w przedmiocie odmowy zmiany decyzji ostatecznej - oddala skargę - Decyzją z dnia [...] marca 2015 r. znak: [...] Prezes Krajowego Zarządu Gospodarki Wodnej (dalej jako organ) działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t. j. Dz. U. z 2013 r., poz. 267, z późn. zm. dalej jako kpa) w zw. z art. 155 kpa utrzymał w mocy decyzję Marszałka Województwa [...] z dnia [...] grudnia 2014 r., znak: [...] odmawiającą zmiany części decyzji z dnia [...] sierpnia 2014 r., znak; [...]. Tą ostatnią decyzją Marszałek Województwa [...] udzielił spółce [...] S.A. z siedzibą w m. [...] (dalej jako spółka/skarżąca) pozwolenia wodnoprawnego na wprowadzanie do potoku [...] w km 7+068 oczyszczonych ścieków przemysłowych (tj. wód odciekowych z miejsc magazynowania odpadów) wraz z wodami opadowymi, pochodzącymi z terenu zakładu spółki [...] zlokalizowanego na działkach ew. nr: [...] (część), [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...] w miejscowości [...], gmina [...]; a w pkt. III zobowiązał ją do zainstalowania urządzenia służącego do pomiaru oraz rejestracji ilości ścieków wprowadzanych do tegoż potoku do 31.10.2014r. W uzasadnieniu zaskarżonej decyzji organ wskazał, że spółka wystąpiła w trybie art. 155 kpa o zmianę jedynie pkt. III ww. decyzji z [...] sierpnia 2014 r. tj. o zmianę terminu wyznaczonego na zainstalowanie właściwego urządzenia służącego do pomiaru oraz rejestracji ilości ścieków wprowadzanych do potoku - pierwotnie określonego w ww. decyzji na [...] października 2014 r. - na [...] czerwca 2015 r. Organ wskazał dalej, że na zmianę decyzji w opisanym wyżej zakresie nie wyraził zgody Okręg Polskiego Związku [...] w [...] oraz [...] Zarząd Melioracji i Urządzeń Wodnych w [...] i wyjaśnił, że postępowanie prowadzone przed Marszałkiem Województwa [...] na podstawie art. 155 kpa stanowi nadzwyczajny tryb weryfikacji decyzji ostatecznej. Podał, że stosownie do art. 155 kpa, decyzja ostateczna, na mocy której strona nabyła prawo, może być w każdym czasie za zgodą strony uchylona lub zmieniona przez organ administracji publicznej, który ją wydał, lub przez organ wyższego stopnia, jeżeli przepisy szczególne nie sprzeciwiają się uchyleniu lub zmianie takiej decyzji i przemawia za tym interes społeczny lub słuszny interes strony. Według organu zgoda stron stanowi podstawową przesłankę zastosowania tego przepisu, a jej brak lub wadliwość prowadzi do rażącego naruszenia prawa i przywołał w tym zakresie stosowne orzecznictwo sądowoadministracyjne. Jednocześnie organ podał, że przez zgodę strony, o której mowa w art. 155 kpa należy rozumieć zgodę wszystkich osób mających przymiot strony w postępowaniu, w którym została wydana decyzja podlegająca zmianie. Wskazał przy tym, że użycie przez ustawodawcę w art 155 kpa liczby pojedynczej "strona" nie może być rozumiane w ten sposób, że dla zmiany decyzji konieczna jest zgoda jedynie tej strony, która na jej podstawie nabyła prawo. Jeżeli bowiem na podstawie danej decyzji choćby jedna ze stron nabyła prawo, jej zmiana wymaga zgody wszystkich osób, które były stronami w sprawie zakończonej tą decyzją ostateczną, bez względu na to, jakie prawa nabyła każda z nich (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 7 marca 2007 r, sygn. akt: Il OSK 1465/05). Skargę na powyższą decyzję złożyła spółka zarzucając jej naruszenie przepisów postępowania tj. a) art 7, 77, 80 w zw. z art 155 kpa poprzez brak przeprowadzenia wyczerpującego i należytego postępowania w zakresie wyjaśnienia statusu i podstawy udziału w postępowaniu Okręgu Polskiego Związku [...] w [...], w sytuacji, kiedy art. 127 ust. 7 ustawy Prawo wodne z dnia 18 lipca 2001 r. (Dz.U. z 2015 r. poz. 469) jest przepisem lex specialis do normy art. 28 kpa określającej, kto może być stroną postępowania, co w konsekwencji zaskutkowało przyjęciem przez organ II instancji za organem I instancji, iż sprzeciw wyrażony przez Okręg Polskiego Związku [...] w [...], jest wystarczający dla odmowy dokonania wnioskowanej przez skarżącą zmiany w przedmiocie zmiany terminu wykonania urządzenia, co stanowi rażące naruszenie prawa; b) alt. 107 § 3 w zw. z art. 8 i 9 kpa poprzez niewyjaśnienie podstaw odmowy wnioskowanej zmiany, a to z uwagi na odwołanie się jedynie do braku zgody [...] Zarządu Melioracji i Urządzeń Wodnych w [...] oraz Okręgu Polskiego Związku [...] w [...] i równoczesne oparcie rozstrzygnięcia na arbitralnym negatywnym stanowisku w/w podmiotów, bez weryfikacji powołanych stanowisk i ich konfrontacji ze stanowiskiem skarżącej powołanym na okoliczność zasadności dokonania zmiany terminu wykonania urządzenia, co w konsekwencji uniemożliwia ustalenie, jakie okoliczności faktyczne i prawne zadecydowały o negatywnym rozpoznaniu wniosku skarżącej. Uwzględniając powyższe spółka wniosła o uchylenie decyzji Prezesa Krajowego Zarządu Gospodarki Wodnej z dnia [...] marca 2015 r. znak: [...] oraz poprzedzającej ją decyzji Marszałka Województwa [...] z dnia [...] grudnia 2014 r.; o wstrzymanie wykonalności obu zaskarżonych decyzji i zasądzenie kosztów postępowania. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Stosownie do treści art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (D.U. nr 153, poz. 1269, ze zm.) oraz art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. nr 153, poz. 1270, ze zm. - dalej w skrócie: "ppsa") dokonywana przez sądownictwo administracyjne kontrola działalności administracji publicznej sprowadza się do oceny zgodności zaskarżonego aktu z przepisami postępowania administracyjnego, a także prawidłowości zastosowania i wykładni przepisów prawa materialnego. Sądy administracyjne kierując się kryterium legalności dokonują zatem oceny zgodności zaskarżonego aktu z przepisami postępowania administracyjnego, a także prawidłowości zastosowania i wykładni norm prawa materialnego. Rozstrzygając w granicach danej sprawy, Sąd nie jest związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną w niej podstawą prawną. Oznacza to, że ma prawo wziąć pod uwagę wszelkie naruszenia prawa, a także wszystkie przepisy, które powinny znaleźć zastosowanie w rozpoznawanej sprawie, niezależnie od żądań i wniosków podniesionych w skardze (art. 134 ppsa). Jak stanowi art. 145 § 1 pkt 1 ppsa uwzględnienie skargi następuje tylko w przypadku stwierdzenia przez Sąd naruszenia przepisów prawa materialnego lub istotnych, mających wpływ na wynik sprawy, wad w postępowaniu administracyjnym. Przeprowadzona pod względem zgodności z prawem kontrola zaskarżonej decyzji, w ramach wskazanych kryteriów, prowadzi do wniosku, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Zaskarżona decyzja nie narusza prawa, (w tym w szczególności przepisów procedury wymienionych w skardze), a jej uzasadnienie spełnia kryteria z art. 107 § 3 kpa. Zgodnie z art. 155 kpa, decyzja ostateczna, na mocy której strona nabyła prawo, może być w każdym czasie za zgodą strony uchylona lub zmieniona przez organ administracji publicznej, który ja wydał, jeżeli przepisy szczególne nie sprzeciwiają się uchyleniu lub zmianie takiej decyzji i przemawia za tym interes społeczny lub słuszny interes strony. Należy podkreślić, że w świetle powołanego przepisu do zmiany decyzji pierwotnej niezbędne jest uzyskanie zgody wszystkich stron postępowania, a nie jedynie wnioskodawcy, który zainicjował owo pierwotne postępowanie administracyjne. W sprawie, co nie budzi wątpliwości, na zmianę decyzji nie wyraziły zgody dwa podmioty, które brały udział na prawach strony w postępowaniu głównym o udzielenie pozwolenia wodno- prawnego. W kontrolowanym postępowaniu prowadzonym w oparciu o art. 155 kpa organ zakwalifikował je jako strony w świetle art. 127 ust. 7 ustawy z dnia 18 lipca 2001 r. Prawo wodne (t.j. Dz.U. z 2015 r. poz. 469). Stanowi on, że stroną postępowania w sprawie o wydanie pozwolenia wodnoprawnego jest: 1) wnioskodawca ubiegający się o wydanie pozwolenia wodnoprawnego; 2) właściciel wody; 3) właściciel urządzeń kanalizacyjnych, do których wprowadzane będą ścieki przemysłowe zawierające substancje szczególnie szkodliwe dla środowiska wodnego; 4) właściciel istniejącego urządzenia wodnego znajdującego się w zasięgu oddziaływania zamierzonego korzystania z wód lub planowanych do wykonania urządzeń wodnych; 5) władający powierzchnią ziemi położoną w zasięgu oddziaływania zamierzonego korzystania z wód lub planowanych do wykonania urządzeń wodnych; 6) uprawniony do rybactwa w zasięgu oddziaływania zamierzonego korzystania z wód lub planowanych do wykonania urządzeń wodnych. Stanowisko swoje organ rzeczowo uzasadnił. Wskazał mianowicie, że Okręg Polskiego Związku [...] w [...] jest stroną spornego postępowania w oparciu o art. 127 ust. 7 pkt. 6 ustawy Prawo wodne – jako że jest użytkownikiem obwodu rybackiego rzeki [...], do której dochodzi potok [...]. Zasadne jest przy tym stanowisko organu, że określona w art. 155 kpa zgoda nie może być dorozumiana; a brak zgody którejkolwiek ze stron na zmianę decyzji stanowi o niedopuszczalności zastosowania ww. trybu wyjątkowego. Wbrew twierdzeniom skargi, brak zgody danej strony nie podlega też ocenie organu w zakresie jej zasadności czy racjonalności. Nade wszystko trzeba podkreślić, że w trybie art. 155 kpa może ulec zmianie decyzja przyznająca danej stronie prawo (uprawnienie). Piśmiennictwo określa tego rodzaju nabycie prawa jako "korzyść, jaką strona nabywa pod względem prawnym przez załatwienie jej sprawy decyzją administracyjną. Korzyści te mogą powstać w sferze prawa materialnego, pozwalając stronie na określone działania, zaniechanie, względnie tworząc podstawę do domagania się pewnych zachowań lub świadczeń od innych podmiotów (...)" (A. Ziółkowska, Zmiana i uchylenie decyzji ostatecznej na podstawie art. 154 i 155 kpa, [w:] J. Niczyporuk (red.), Kodyfikacja postępowania administracyjnego na 50-lecie K.P.A., Lublin 2010, s. 961). Tymczasem, jak wynika z akt sprawy, strona skarżąca w omawianym trybie domaga się zmiany jedynie tego punktu decyzji, który nakłada na nią obowiązek a nie przyznaje uprawnienie. W tym znaczeniu, pomijając oczywistą w sprawie kwestię braku zgody pozostałych stron postępowania, strona wnioskująca zmierza do obejścia prawa. W specjalnym trybie domaga się zmiany określonej na wstępie decyzji ostatecznej - ale nie w zakresie przyznanego jej prawa a jedynie w zakresie nałożonego na nią w związku z przyznanym uprawnieniem (a określonego w pkt. III decyzji) obowiązku. Powyższe nie wyczerpuje normy określonej w art. 155 kpa. W konsekwencji Sąd uznał, że skarga jest niezasadna a zatem podlega oddaleniu na podstawie art. 151 ppsa.