IV SA/Wa 1537/18

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Tomasz Wykowski, Sędziowie asesor WSA Agnieszka Wąsikowska (spr.), sędzia WSA Agnieszka Wójcik, Protokolant ref. Marta Pachulska, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 10 października 2018 r. sprawy ze skargi P. G. na decyzję Głównego Geodety Kraju z dnia [...] marca 2018 r. nr [...] w przedmiocie nałożenia kary pieniężnej 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Głównego Geodety Kraju z dnia [...] lutego 2018 r. nr [...], 2. zasądza od Głównego Geodety Kraju na rzecz P. G. kwotę 100 (sto) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Decyzją z [...] lutego 2018 r. nr [...] Główny Geodeta Kraju orzekał o nałożeniu na P. G. (dalej też Skarżący, Strona), prowadzącego działalność gospodarczą pod nazwą Kancelaria [...] kary pieniężnej w wysokości [...] zł za wykorzystanie bez wymaganej licencji materiałów z centralnego zasobu geodezyjnego i kartograficznego, tj. fragmentu ortofotomapy obejmującej m.in. działkę ewidencyjną nr [...], położoną w [...] oraz część działki nr [...], stanowiącej taflę jeziora [...] w Gminie [...], która stanowiła załącznik do wniosku z [...] czerwca 2017 r. o wszczęcie postępowania administracyjnego w sprawie W. Ż. W uzasadnieniu decyzji Główny Geodeta Kraju wyjaśnił, że portal dostępny na stronie internetowej www.geoportaI.gov.pl, jest centralnym punktem dostępu do usług, o których mowa w art. 9 ust. 1 ustawy z dnia 4 marca 2010 r. o infrastrukturze informacji przestrzennej (Dz.U. z 2017 r., poz. 1382). Organ wskazał, że umieszczona na stronie internetowej ortofotomapa, z której skorzystała Strona stanowi materiał państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego. Udostępnianie zbiorów danych przestrzennych, stanowiących państwowy zasób geodezyjny i kartograficzny, które są prezentowane w serwisie www.geoportal.gov.pl, regulują przepisy ustawy z 17 maja 1989 r. Prawo geodezyjne i kartograficzne (Dz. U. z 2017 r., poz. 1257 ze zm., dalej ustawa p.g.k.), co zostało zapisane także w zamieszczonym na portalu Regulaminie. Wskazano w nim, że korzystanie z zasobów witryny internetowej www.geoportalgov.pl oznacza akceptację bez ograniczeń i zastrzeżeń tego Regulaminu. Ponadto wskazano, że udostępnianie zbiorów danych przestrzennych w Geoportalu, wchodzących w skład państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego, zgodnie z art. 40a ust. 1 ustawy p.g.k. jest odpłatne, a powszechny i nieodpłatny jest jedynie dostęp do usługi wyszukiwania i przeglądania. Jednocześnie zwrócono uwagę, że Regulamin określa również, kiedy nie pobiera się opłat za udostępnienie materiałów. Organ odnosząc się do stanu faktycznego sprawy wyjaśnił, że korzystanie z usługi pobierania, czego dokonał Wnioskodawca, może się odbyć na podstawie licencji i odpłatnie. Natomiast z akt sprawy wynika, że strona wykorzystała materiały z centralnego zasobu geodezyjnego i kartograficznego (fragmentu ortofotomapy) bez wymaganej licencji, a zaistniała sytuacja wypełnia dyspozycję z art. 48a ust. 1 ustawy p.g.k., który stanowi, że kto wykorzystuje materiały zasobu bez wymaganej licencji lub niezgodnie z warunkami licencji lub udostępnia je wbrew postanowieniom licencji osobom trzecim, podlega karze pieniężnej w wysokości dziesięciokrotności opłaty za udostępnienie tych materiałów. Zgodnie zaś z ust. 2 pkt 1 tego przepisu, karę pieniężną nakłada w drodze decyzji administracyjnej Główny Geodeta Kraju, jeżeli naruszenie warunków licencji dotyczy materiałów centralnego zasobu geodezyjnego i kartograficznego. Organ wskazał, że opłata za udostępnienie materiałów państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego, stosownie do art. 40d ust. 1 ustawy p.g.k., jest iloczynem odpowiednich stawek podstawowych, liczby jednostek rozliczeniowych oraz współczynników korygujących lub sumą takich iloczynów. Zdaniem Głównego Geodety Kraju, opłata za wykorzystane przez P. G. we wniosku z [...] czerwca 2017 r. materiały państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego zostałaby zatem ustalona z uwzględnieniem następujących elementów: powierzchni, stawki podstawowej oraz współczynnika korygującego CL. Organ ustalił, że powierzchnia ortofotomapy wynosi [...] km2 , stosownie zaś do tabeli nr 3 lp. 2 Załącznika do ustawy p.g.k., stawka podstawowa opłaty za udostępnienie danych z bazy danych ortofotomapy przy jednostce rozliczeniowej za 1 km2 wynosi 2 zł. Ponadto przy ustaleniu wysokości współczynnika korygującego CL (ze względu na cel, w jakim wykorzystane zostały materiały zasobu) należy wziąć pod uwagę, że wykorzystanie fragmentu ortofotomapy przez P. G. nastąpiło w związku z prowadzoną przez niego działalnością gospodarczą. Zatem, zgodnie z ust. 4 pkt 2 Załącznika oraz z liczbą porządkową 1 w tabeli 18 Załącznika, współczynnik ten przyjął wartość 1,1. Organ wskazał, że wysokość opłaty obliczona zgodnie z art. 40d ust. 1 ustawy p.g.k. wyniosłaby zatem: 2 zł x [...] km2 x 1,1 = [...] zł. Jednocześnie zgodnie z art. 40d ust. 4 ustawy p.g.k., jeśli opłata, związana z realizacją jednego wniosku dotyczącego udostępnienia zbiorów danych w postaci elektronicznej, obliczona jako iloczyn odpowiednich stawek podstawowych, liczby jednostek rozliczeniowych oraz współczynników korygujących, określonych w załączniku do ustawy p.g.k., jest mniejsza od 30 zł, pobiera się opłatę w wysokości 30 zł. W ocenie Organu opłata należna w przypadku udostępnienia materiałów państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego wykorzystanych we wniosku przez P. G. wyniosłaby zatem 30 zł. Główny Geodeta Kraju wskazał, że wysokość kary pieniężnej oblicza się zgodnie z art. 48a ust. 1 ustawy p.g.k., tj. jako dziesięciokrotność opłaty za udostępnianie materiałów, zatem wysokość kary pieniężnej w niniejszej sprawie – uwzględniając powyższe wyliczenia - wyniosła [...] zł ([...] x 30 zł). Pismem z [...] lutego 2018 r. P. G. złożył wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy zakończonej decyzją Głównego Geodety Kraju z [...] lutego 2018 r., podważając sposób wyliczenia należnej opłaty za wykorzystanie bez wymaganej licencji przedmiotowego materiału zasobu. Decyzją z [...] marca 2018 r. Główny Geodeta Kraju utrzymał w mocy decyzję własną z [...] lutego 2018 r. W uzasadnieniu organ ponownie odwołał się do regulacji z art. 48a i art. 40a, c i d ustawy p.g.k. oraz powtórzył argumentację zaprezentowaną w decyzji własnej z [...] lutego 2018 r. Ponadto stwierdził, że podnoszone przez Wnioskodawcę zarzuty, pozostają bez wpływu na podjęte rozstrzygnięcie w sprawie. Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na decyzję Głównego Geodety Kraju z [...] marca 2018 r. wniósł P. G., zarzucając Organowi nieprawidłowe zastosowanie: art. 48a i art. 40d ust. 4 ustawy p.g.k. oraz wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji i poprzedzającej ją decyzji Głównego Geodety Kraju z [...] lutego 2018 r., a także zasądzenie zwrotu kosztów postępowania. W uzasadnieniu skargi podniesiono, że bezzasadne jest podwyższenie opłaty do kwoty [...] zł, z uwagi na treść art. 40 d ust. 4 ww. ustawy p.g.k. Dotyczy on jedynie sytuacji związanej z realizacją jednego wniosku dotyczącego udostępnienia zbiorów danych w postaci elektronicznej lub z udostępnieniem materiałów zasobu niezbędnych do wykonywania prac geodezyjnych lub prac kartograficznych objętych jednym zgłoszeniem. W odpowiedzi na skargę Główny Geodeta Kraju wniósł o jej oddalanie, podtrzymując stanowisko zaprezentowane w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Skarga podlegała uwzględnieniu, choć z innych przyczyn aniżeli w niej podniesione. Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. z 2017 r., poz. 2188 ze zm.) w zw. z art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2017 r., poz. 1369 ze zm.) jako "p.p.s.a.", sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Wspomniana kontrola sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Oznacza to, że sąd administracyjny bada, czy zaskarżony akt administracyjny (decyzja, postanowienie) jest zgodny z obowiązującymi w dacie jego podjęcia przepisami prawa materialnego określającymi prawa i obowiązki stron oraz przepisami proceduralnymi normującymi podstawowe zasady postępowania przed organami administracji publicznej. Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, z zastrzeżeniem art. 57a (art. 134 § 1 p.p.s.a.). W rozpoznawanej sprawie przedmiotem kontroli tutejszego Sądu jest decyzja Główny Geodeta Kraju z dnia [...] maja 2018 r. utrzymująca w mocy decyzję własną tego organu z dnia [...] lutego 2018 r. orzekająca o nałożeniu na P. G. karę pieniężną za wykorzystanie bez wymaganej licencji materiałów z centralnego zasobu geodezyjnego i kartograficznego – fragmentu ortofotomapy. Podstawę materialnoprawną rozstrzygnięć stanowiły przepisy ustawy z 17 maja 1989 r. Prawo geodezyjne i kartograficzne. W pierwszej kolejności należy wskazać, że w ocenie Sądu organ prawidłowo ustalił, że skarżący wykorzystał materiały z centralnego zasobu geodezyjnego i kartograficznego (fragmentu ortofotomapy) bez wymaganej licencji i bez uiszczenia opłaty, co wypełniło dyspozycję wynikającą z art. 48a ust. 1 ustawy p.g.k., zgodnie z którym kto wykorzystuje materiały zasobu bez wymaganej licencji lub niezgodnie z warunkami licencji lub udostępnia je wbrew postanowieniom licencji osobom trzecim, podlega karze pieniężnej w wysokości dziesięciokrotności opłaty za udostępnienie tych materiałów. Artykuł ten określa sankcje, które są nakładane w drodze decyzji administracyjnej. Oznacza to, iż postępowanie organów oraz elementy treści (składniki) i formę tej decyzji regulują przepisy zawarte w Kodeksie postępowania administracyjnego. Przy czym należy wskazać, że w niniejszej sprawie organy prawidłowo ustaliły – wbrew twierdzeniom strony - wysokość tej kary w kwocie [...] zł mając na uwadze, że aby ustalić wysokość kary pieniężnej należało ustalić wysokość opłaty, jaka byłaby pobrana za udostępnienie wykorzystanych materiałów z centralnego zasobu geodezyjnego i kartograficznego. Nie można zgodzić się ze Skarżącym, że art. 40d ust. 4 ustawy p.g.k. nie ma zastosowania w sprawie. Zgodnie z tym przepisem w przypadku, gdy opłata, związana z realizacją jednego wniosku dotyczącego udostępnienia zbiorów danych w postaci elektronicznej lub z udostępnieniem materiałów zasobu niezbędnych do wykonania prac geodezyjnych lub prac kartograficznych objętych jednym zgłoszeniem, obliczona zgodnie z zasadami określonymi w ust. 1 i 2, jest mniejsza od 30 zł, pobiera się opłatę w wysokości 30 zł. Jak wynika z obliczeń organu wysokość opłaty w niniejszej sprawie wyniosła 4,05 zł. I tę kwotę Strona nie kwestionuje. Nie zgadza się jednak – mając na względzie treść wymienionego przepisu – że opłatę należało pobrać w wysokości 30 zł. W tym sporze rację należy przyznać organowi, który zasadnie zastosował w sprawie art. 40d ust. 4 ustawy p.g.k. Z przepisu tego wynikają dwie alternatywne sytuacje kiedy pobiera się opłatę w wysokości 30 zł. Wskazuje na to spójnik "lub". Pierwsza, która ma zastosowanie w niniejszej sprawie, tj. gdy opłata, związana z realizacją jednego wniosku dotyczy udostępnienia zbiorów danych w postaci elektronicznej i druga - która nie znalazła zastosowania - gdy opłata związana jest z udostępnieniem materiałów zasobu niezbędnych do wykonania prac geodezyjnych lub prac kartograficznych objętych jednym zgłoszeniem. W rozpatrywanej sprawie – w ocenie Sądu - Skarżącemu została udostępniona ze strony internetowej w zakresie jednego wniosku informacja w postaci elektronicznej. Wobec powyższych uwag – zdaniem Sądu - nie ma zatem wątpliwości, że dokonane przez skarżącego naruszenie podlega karze administracyjnej w wysokości 300 zł, jednak wymierzenie kary uzależnione jest (w sytuacji, gdy jak w przedmiotowej sprawie nie doszło do przedawnienia) od oceny przez organ, czy nie zachodzą np. przesłanki do odstąpienia od wymierzenia kary. W ocenie Sądu organy powinny rozważyć zastosowanie w niniejszej sprawie przepisów działu IVa K.p.a. dotyczących administracyjnych kar pieniężnych. Należy wskazać, że zachodzi potrzeba stosowania przepisów k.p.a., w sytuacji gdy przepisy odrębne nie stanowią dostatecznej podstawy rozstrzygnięcia w przedmiocie administracyjnych kar pieniężnych. Ustawa prawo geodezyjne i kartograficzne stanowi odrębną regulację obszaru kar administracyjnych i nie jest to jednak w zestawieniu z treścią art. 189a § 2 K.p.a. regulacja całościowa, gdyż przepisy ustawy p.g.k. nie zawierają regulacji dotyczącej instytucji odstąpienia od nałożenia administracyjnej kary pieniężnej lub udzielenia pouczenia. Tym samym w ocenie Sądu organ odwoławczy nie wypełnił obowiązków wynikających z treści art. 7, 77 § 1, 80 i 107 § 3 K.p.a., gdyż nie dokonał wszystkich czynności niezbędnych do rozstrzygnięcia sprawy, nie zgromadził wystarczającego materiału dowodowego i nie dokonał wszechstronnej jego oceny pod kątem zastosowania przepisów działu IVa K.p.a. Uchybienia te powodują, iż rozstrzygnięcie o wymierzeniu kary pieniężnej skarżącemu za wykorzystanie ortofotomapy bez opłaty i wymaganej licencji, jest przedwczesne. Konieczność dokonania przez organy ustaleń w zakresie stanu faktycznego sprawy pozwalających na jej rozstrzygnięcie i zapewnienia stronie dwuinstancyjności postępowania administracyjnego obligowała sąd do wyeliminowania z obrotu prawnego nie tylko zaskarżonej decyzji, ale również decyzji organu I instancji. W ponownie prowadzonym postępowaniu organ uwzględni powyższą ocenę prawną. Mając powyższe na uwadze Sąd na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c w zw. z art. 135 p.p.s.a uchylił zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Głównego Geodety Kraju z [...] lutego 2018 r. W myśl art. 200 i art. 205 § 1 p.p.s.a. Sąd orzekł o kosztach postępowania należnych skarżącemu od organu. Na zasądzoną kwotę 100 zł składa się uiszczony wpis sądowy od skargi.