IV SA/Wa 1538/15

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Anna Falkiewicz-Kluj (spr.), Sędziowie sędzia WSA Alina Balicka, sędzia WSA Krystyna Napiórkowska, Protokolant st. sekr. sąd. Piotr Iwaszek, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 15 października 2015 r. sprawy ze skargi S. P. Sp. z o. o. z siedzibą w W. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. z dnia [...] marca 2015 r. nr [...] w przedmiocie odmowa ustalenia warunków zabudowy oddala skargę Zaskarżoną decyzją z [...] marca 2015 r., nr [...] dalej "decyzja organu II instancji" Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W., na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 K.p.a. utrzymało w mocy decyzję Zarządu Dzielnicy [...] m. W. Nr [...] z dnia [...] grudnia 2014 r. o odmowie ustalenia warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie trzech urządzeń reklamowych z tablicami reklamowymi na części działki o nr ew. [...] przy ulicy [...] róg [...] na ternie dzielnicy [...] m. W. , dalej zwaną "decyzją organu I instancji". Stan sprawy przedstawiał się następująco. Decyzją Zarządu Dzielnicy [...] m. W. Nr [...] z dnia [...] grudnia 2014 r. odmówiono S. Spółce z.o.o. z siedzibą w W., dalej "skarżąca", ustalenia warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie trzech urządzeń reklamowych z tablicami reklamowymi na części działki o nr ew. [...] przy ulicy [...] róg [...] na terenie dzielnicy [...] m. W. . Zdaniem organu I instancji inwestycja nie spełnia warunków z art. 61 ust. 1 pkt 5. ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (D.U. 2012, poz. 647), dalej "p.z.p." Przedmiotowe nośniki objęte są działaniem zarządzenia nr [...] Prezydenta m. W. z dnia [...] listopada 2007 r. w sprawie określenia szczegółowych wskazań umieszczania reklam i informacji wizualnej w W. oraz zasobu nieruchomości Skarbu Państwa. Wg załącznika graficznego do tego zarządzenia wnioskowany obiekt zlokalizowany jest w strefie miejskiej dla której dopuszcza się wielkość wolnostojących nośników reklam i informacji wizualnej do formatu standard tj. do pow. 18 m. kw. Zarządzenie określa odległość między wolnostojącymi nośnikami reklamy i elementami informacji wizualnej które usytuowane są po tej samej stronie drogi, najmniej 75 m. między obiektami o pow. większej niż format średni, tj. 9 m. kw (dział 3, pkt 3 tiret 1). Wnioskowany nośnik nie spełnia tych parametrów. Tworzyłby chaos przestrzenny. Odwołanie wywiódł skarżący stwierdzając, że zebrany materiał dowodowy wskazuje na spełnienie przesłanek z art. 61 ust. 1pkt 1 i 5 P.z.p. bowiem na analizowanym terenie występują już tego rodzaju nośniki i został spełniony warunek kontynuacji funkcji. Powołane przez organ zarządzenie nie jest aktem wykonawczym do prawa miejscowego i w związku z tym nie odnosi skutku prawnego w stosunku do obywateli. Samorząd ma prawo do określania zasad kształtowania przestrzeni i następuje to w formie uchwały. Takich uprawnień nie posiada natomiast prezydent. Powoływanie się na to zarządzenie stanowi naruszenie art. 61 ust. 1pkt 5 P.z.p. Rozpoznając ponownie sprawę SKO w W. nie znalazło podstaw do zmiany lub uchylenia zaskarżonej decyzji. W uzasadnieniu decyzji wskazała, że: -reklamą jest nośnik informacji wizualnej w jakiejkolwiek materialnej formie wraz z elementami konstrukcyjnymi i zamocowaniami umieszczony w polu widzenia użytkownika drogi a nie będący znakiem drogowym (art. 4 pkt 23 ustawy o drogach publicznych – D.U. 2007, Nr 19, poz. 115); - tego rodzaju nośnik, zgodnie z art. 3 pkt 3 ustawy Prawo budowlane, może zostać zakwalifikowany jako obiekt małej architektury, budowla lub tablica i urządzenie reklamowa. Z przepisu tego wynika, że wolno stojące trwale związane z gruntem urządzenia reklamowe są w rozumieniu prawa budowlanego budowlami, co pociąga za sobą obowiązek uzyskania pozwolenia na budowę – art.- 28 ust. 1 ustawy Prawo budowlane a to z kolei rodzi obowiązek uzyskanie decyzji o warunkach zabudowy; -wydanie warunków zabudowy, zgodnie z art. 61 ust. 1 P.z.p. wymaga łącznego spełnia warunków: co najmniej jedna działka sąsiednia, dostępna z tej samej drogi publicznej, jest zabudowana w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowalnych, ustalenia linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu; ustalenia, że teren ma dostęp do drogi publicznej; ustalenia, że istniejące lub projektowane uzbrojenie terenu z uwzględnieniem ust. 5 jest wystarczające do zamierzenia budowlanego; teren nie wymaga uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne albo jest objęty zgodą uzyskaną przy sporządzaniu miejscowych planów, które utraciły moc na podstawie art. 67 ustawy o której mowa wart. 88 ust. 1; decyzja jest zgodna z przepisami odrębnymi. Istotą sporu jest spełnienie przesłanki z art. 61 ust. 1 P.z.p., która wprowadza zasadę dobrego sąsiedztwa uzależniającą zmianę zagospodarowania przestrzennego terenu od dostosowania się do określonych cech zagospodarowania terenu sąsiedniego. Obowiązuje w tym wypadku zasada kontynuacji funkcji. Na potrzeby spełnienia ww parametrów sporządza się analizę urbanistyczną. W oparciu o tę analizę ustalono, że na analizowanym obszarze znajduje się funkcja komunikacyjna i stanowi ona najważniejszą funkcję Inwestycja miałaby być zlokalizowana w pasie dawnego parkingu, wzdłuż ulicy [...] i ul. [...]. Nie jest powiązana z żadną funkcją występującą na tym terenie. Od strony północno-wschodniej teren ten sąsiaduje ze skarpą porośniętą zielenią, w rejonie której znajduje się stanowisko archeologiczne. Na północ od tego ternu zlokalizowane są korty tenisowe. Organ I instancji wskazał, że na obszarze analizowanym występują nośniki reklamowe ale nie kreują one w sposób samodzielny sposobu zagospodarowania przestrzennego, stanowią element uzupełniający istniejącego zagospodarowana i nie mogą dominować poprzez duże nasycenie w danej lokalizacji. Istniejące reklamy nie mogą stanowić na obszarze o podstawowej funkcji komunikacyjnej punktu odniesienia do kolejnych reklam ponieważ wprowadziłoby chaos przestrzenny poprzez umieszczanie reklam bez ograniczeń. Umieszczenie 3 reklam na tym terenie nie spełnia zasady kontynuacji funkcji i dobrego sąsiedztwa wg kryteriów określonych w rozporządzeniu Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. Teren na którym spółka planuje usytuowanie reklam stanowi przestrzeń w krajobrazie którą należy zagospodarować ze szczególną starannością. Jest to skrzyżowanie dwu ulic i umieszczanie w tym miejscu reklam wpłynie na estetykę tego miejsca Ład przestrzenny na tym obszarze został już zdegradowany poprzez wcześniejsze usytuowanie reklam. Wobec powyższego organ II instancji zasadnie uznał, że wnioskowana inwestycja nie stanowi kontynuacji funkcji i koliduje z zasadą ładu przestrzennego oraz negatywnie wpłynęłaby na estetykę otoczenia. Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego wywiodła skarżąca S. Spółka z.o.o. z siedzibą w W., zaskarżając w całości decyzję organu II instancji i wnosząc o jej uchylenie i zasądzenie kosztów postępowania. W uzasadnieniu skargi skarżąca wskazała, że wbrew wywodom organu, zebrany w sprawie materiał dowodowy wskazuje na spełnienie kryteriów określonych w art. 61 ust. 1 P.z.p. ponieważ w obszarze analizowanym występują urządzenia reklamowe, co przesądza o spełnieniu warunku kontynuacji funkcji. Zdaniem skarżącej uzasadnienie decyzji nie wskazuje dlaczego inwestycja jest sprzeczna z art. 61 ust. 1 pkt 1 P.z.p., co narusza zasadą przekonywania wyrażoną w art. 11 K.p.a. Powielanie stwierdzeń organu I instancji świadczy o tym, że organ II instancji nie rozpoznał ponownie sprawy ani zarzutów odwołania. Wskazała na sprzeczność w zakresie twierdzeń organu co do dominującej funkcji komunikacyjnej przy jednoczesnym stwierdzeniu, że nośniki reklamowe mają być posadowione na dawnym parkingu, co oznacza że miejsce planowanej inwestycji nie pełni funkcji komunikacyjnej. Organ nie odniósł się do zagadnienia niezgodności planowanej inwestycji z art. 61 ust. 1 pkt 5 P.z.p., co stanowi samodzielną podstawę do uchylenia zaskarżonej decyzji. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie podtrzymując argumenty jak w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył co następuje. Zgodnie z treścią art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153 poz. 1269 ze zm.) sąd administracyjny sprawuje wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę pod względem zgodności z prawem zaskarżonej decyzji administracyjnej. Ocenie podlega konkretna sprawa, rozpoznawana wcześniej przez organ administracji publicznej, pod kątem prawidłowości zastosowania przepisów obowiązującego prawa i trafności rozstrzygnięcia. Kompetencje sądu administracyjnego nakładają na niego obowiązek oceny przebiegu postępowania administracyjnego i to zarówno czynności podejmowanych w toku tego postępowania jak i treści i podstaw wydanej decyzji administracyjnej. Działanie sądu ma bowiem na celu ewentualne wyeliminowanie z obrotu prawnego decyzji czy postanowienia, które w jakikolwiek sposób naruszałyby obowiązujące prawo. (por. wyrok NSA Warszawa z 20 stycznia 2010 r. I GSK 982/08 LEX nr 594803). Podstawą prawną do wydania zaskarżonej decyzji był przepis art. 61 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Zgodnie z nimi w przypadku braku planu zagospodarowania przestrzennego inwestor zobowiązany jest do uzyskania dla planowanej inwestycji decyzji o warunkach zabudowy. Oceniając zgodność z prawem decyzji SKO, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uznał, ze decyzja nie narusza prawa w stopniu mogącym skutkować koniecznością jej uchylenia. Decyzja o warunkach zabudowy terenu jest decyzją ogólną, która określa czy w danym miejscu może być prowadzona dana inwestycja. Jest to decyzja zastępująca na danym terenie ustalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Celem tego rodzaju postępowania jest ocena przez wyspecjalizowany organ czy zamierzona przez inwestora zmiana zagospodarowania terenu, dla którego nie został uchwalony miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego, jest dopuszczalna a jeżeli tak, to ustala podstawowe granice tego dopuszczenia. Organ ocenia więc czy zostały spełnione przesłanki o jakich mowa w art., 61 ust. 1 ustawy o p.z.p. Wydając decyzję organ działa w granicach uznania administracyjnego i tylko w sytuacji w której wnioskowane zamierzenie inwestycyjne nie czyni zadość wszystkim wymogom wynikającym z konkretnych przepisów prawa ma obowiązek wydania decyzji negatywnej. Z art. 61 ust. 1 ustawy o p.z.p. wynika, że wydanie decyzji o warunkach zabudowy możliwe jest w razie łącznego spełnienia następujących warunków: -co najmniej jedna działka sąsiednia, dostępna z tej samej drogi publicznej, jest zabudowana w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu , w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania teren; -teren ma dostęp do drogi publicznej; -istniejące lub projektowane uzbrojenie terenu jest wystarczające do planowanego zamierzenia inwestycyjnego; -teren nie wymaga dokonywania zmiany przeznaczenia gruntów; -decyzja jest zgodna z przepisami odrębnymi. Przy podejmowaniu decyzji o sposobie zagospodarowania przestrzennego, działając zgodnie z zasadą "dobrego sąsiedztwa" należy mieć na względzie przede wszystkim to, że nowa zabudowa powinna odpowiadać charakterystyce urbanistycznej terenu, w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy i zagospodarowania terenu, linii zabudowy, jej intensywności.(por. wyrok WSA w Poznaniu z 11 kwietnia 2012 r., sygn. akt. IV SA/Po 44/12, LEX nr 1139619). Służy temu dokonanie przez organ analizy zabudowy znajdującej się na działkach sąsiednich a następnie ustalenie parametrów nowej zabudowy, zgodnie z art. 61 ustawy o p.z.p. i rozporządzeniem wykonawczym Ministra Infrastruktury z 26 sierpnia 2003 r. O sposobie ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (D.U. 2013, poz. 1587), Ponadto powinna uwzględniać zasady ładu przestrzennego rozumiane jako "ukształtowanie przestrzeni, które tworzy harmonijną całość oraz uwzględnia w uporządkowanych relacjach wszelkie uwarunkowania i wymagania funkcjonalne, społeczno-gospodarcze, środowiskowe, kulturowe oraz kompozycyjno-estetyczne" – art. 1 ust. 1 ustawy o panowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. W tej sprawie przedmiotem inwestycji jest pobudowanie 3 nośników reklamowych trwale związanych z gruntem, na terenie [...] Centrum Sportu, na części działki o nr. ew. [...] z obrębu [...]. Jak wynika z analizy w miejscu jednego z planowanych nośników oznaczonych lit. [...] znajduje się obecnie urządzenie reklamowe inwestora dla którego zalegalizowania potrzebne jest wydanie decyzji o warunkach zabudowy. Pozostałe dwa obszary objęte wnioskiem są niezabudowane. Dokonując oceny pod względem możliwości ustalenia parametrów nowej zabudowy w analizie stwierdzono, że na terenie analizowanym występują tablice reklamowe. Nie są to jednak obiekty, które kreują samodzielny sposób zagospodarowania i wyznaczają jego konkretną funkcję. Są elementem uzupełniającym tego zagospodarowania. W ocenie Sądu, organ II instancji w sposób prawidłowy, na podstawie sporządzonej analizy ustalił, że istniejące na terenie analizowanym tablice reklamowe, nie mogą stanowić podstawy do uznania spełnienia warunku kontynuacji funkcji. Warunek kontynuacji funkcji zabudowy należy rozumieć szeroko, to znaczy w taki sposób, że tylko wówczas nie jest on spełniony, gdy projektowana inwestycja jest sprzeczna z dotychczasową funkcją terenu i nie daje się z nią w praktyce pogodzić, przy czym przez kontynuację funkcji rozumie się także uzupełnienie funkcji dotychczasowej. W zakresie kontynuacji funkcji mieści się taka zabudowa, która nie godzi w zastany stan rzeczy. Zmiana funkcji obiektu jest dopuszczalna o tyle, o ile można ją pogodzić z już istniejącą w obszarze analizowanym funkcją. Jak wynika z analizy terenów na których planowana jest inwestycja i na których posadowiono bez stosownego zezwolenia jedną z tablic są to tereny zielone z funkcją rekreacyjną oraz tereny wykorzystywane pod drogą – ul. [...] i [...] i parking. Fakt istnienia na analizowanym terenie nośników reklamowych nie może w takich okolicznościach być determinantem określenia funkcji polegającej na zagospodarowaniu terenu poprzez umieszczanie na nim tego rodzaju budowli. Sąd w pełni zgadza się z organem, że nośniki te nie kreują samodzielnej funkcji terenu a stanowią jedynie element uzupełniający. W związku z tym, tym bardziej należy mieć w takich okolicznościach na względzie to jak tego rodzaju budowle komponują się dotychczasowym zabudowaniem terenu. Decyzja o warunkach zabudowy zastępuje w odniesieniu do wnioskowanej inwestycji ustalenia planu miejscowego. Plan miejscowy to tak naprawdę zaaranżowany program zagospodarowania przestrzennego, którego celem jest zapewnienie ładu przestrzennego na terenie gminy czy miasta. Ład przestrzenny to w istocie ukształtowanie przestrzeni aby tworzyła spójną, harmonijną całość i to w aspekcie widokowym, estetycznym jak i funkcjonalnym czy społeczno- gospodarczym. (art. 1 ust. 2 pkt 1, 2 i 6 P.z.p.). Tymi kryteriami powinien się także kierować organ ustalając warunki zabudowy. W tym aspekcie sytuowanie jeszcze większej liczby nośników reklamowych zburzy i tak poważnie naruszony ład przestrzenny, który z mocy ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym podlega szczególnej ochronie. Trzeba podkreślić, że nieruchomość na której planowana jest inwestycja to tereny dawnego parkingu. Z informacji z rejestru gruntów wynika, że są to tereny rekreacyjno- wypoczynkowe. W niedalekiej odległości znajdują się korty tenisowe oraz pasy zieleni. Nośniki reklamowe spełniają funkcję informacyjną a taka funkcja nie występuje na tym terenie jako dominująca. Fakt zlokalizowania na innych działkach tego rodzaju budowli co najwyżej może być oceniana w aspekcie uzupełnienia funkcji podstawowej – czy to budowlanej czy komunikacyjnej a nie kreując nowej funkcji dominującej. W związku z tym Sąd uznał, że organ w sposób zgodny z przepisami ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym odmówił wydania decyzji o warunkach zabudowy. Odnosząc się do zarzutów skargi stwierdzić należy, że są one niezasadne jako stanowiące polemikę z prawidłowo ustalonym przez organ stanem faktycznym i oceną prawną. Wbrew wywodom skarżącej uzasadnienie wskazuje przyczyną odmowy wydania decyzji o warunkach zabudowy. Jest nią nie spełnienie jednego z parametrów o jakich mowa w art. 61 ust. 1 pkt 1 P.z.p. w zakresie kontynuacji funkcji oraz zaburzenie ładu przestrzennego. Organ II instancji ocenił zaskarżoną odwołaniem decyzję organu I instancji, co znalazło wyraz w uzasadnieniu rozstrzygnięcia. Wynikająca z art. 11 K.p.a. zasada przekonywanie nie sprowadza się do przekonania strony o racji organu ale do przedstawienia stronie toku rozumowania organu, motywów jakimi kierował się wydając zaskarżoną decyzję. Taka argumentacja został przez organ przedstawiona a fakt, że skarżący się z nią nie zgadza nie powoduje naruszenia art. 11 K.p.a. Stwierdzenie organu I instancji, że planowane urządzenie ma być posadowione na miejscu dawnego parkingu nie stanowi o zmianie funkcji tego terenu. W innym wypadku należałoby dojść do wniosku, że możliwa jest zmiana dotychczasowej funkcji jedną decyzją o warunkach zabudowy. Takie rozumowanie jest niedopuszczalne. Zmiana funkcji jest dopuszczalna o tyle, o ile można ją pogodzić z już istniejącą w obszarze analizowanym funkcją. W niniejsze sprawie mamy do czynienia z dotychczasową funkcją komunikacyjną w terenie analizowanym (parking, ciągi komunikacyjne) oraz funkcją rekreacyjną (korty tenisowe). Nie ma na terenie analizowanym funkcji informacyjnej, bo temu służy budowa nośników reklamowych. Na terenie byłaby zatem dopuszczalne na pewno te dwie funkcji lub inwestycje z tymi funkcjami nierozerwalnie złączone. Wymagałoby to jednak odrębnej analizy urbanistycznej, która w tym aspekcie nie była wymagalna. To, że w analizowanym terenie znajdują się nośniki reklamowe jako element infrastruktury uzupełniającej nie oznacza, że mogą one kreować nową funkcję w terenie, tym bardziej z uwagi na ich znaczne rozmiary. W ramach uznania administracyjnego oraz ochrony ładu przestrzennego organ wydający warunki zabudowy ma prawo do oceny czy zamierzenie inwestycyjne nie jest sprzeczne z zasadami ładu przestrzennego. Właśnie dlatego, że na danym terenie nie ma uchwalonego planu zagospodarowania przestrzennego, organ wydający decyzję o warunkach zabudowy powinien przy wydawaniu decyzji powinien dbać o jego zachowanie. Decyzja o warunkach zabudowy stanowi wypowiedź organu w zakresie możliwości sytuowania danego obiektu w aspekcie planistycznym. Musi zatem uwzględniać nie tylko parametry o jakich mowa w art. 61 P.z.p. ale i wymagania ładu przestrzennego, walory krajobrazowe w których mieszczą się walory widokowe czy estetyczne. Co prawda organ II instancji nie odniósł się do zarzutu naruszenia art. 61 ust. 1 pkt 5 P.z.p. ale w ocenie Sądu w kontekście wywodów o braku podstaw do stosowania zarządzenia Prezydenta m. W. , jest on nie zrozumiały. Organ II instancji nie powołał się na to zarządzenie. Ma rację skarżący, że nie jest ono aktem prawa miejscowego a więc obowiązującym na danym obszarze w stosunku do podmiotów stosunków publicznoprawnych. Z tych wszystkich względów Wojewódzki Sąd Administracyjny uznał, że zaskarżona decyzja nie narusza prawa w stopniu uzasadniającym wyeliminowanie go (ich) z obrotu prawnego. Nie stwierdził także naruszeń prawa, które obowiązany byłby wziąć pod uwagę z urzędu. W związku z tym na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (D.U. 2012, poz. 270 ze zm.) orzekł jak w wyroku.