IV SA/Wa 1539/18

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Anita Wielopolska, Sędziowie sędzia WSA Agnieszka Wójcik, sędzia WSA Tomasz Wykowski (spr.), Protokolant ref. staż. Paweł Jastrzębski, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 27 września 2018 r. sprawy ze skargi A. P. na decyzję Ministra Inwestycji i Rozwoju z dnia [...] marca 2018 r. nr [...] w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz utrzymaną nią w mocy decyzję Ministra infrastruktury z dnia [...] grudnia 2007 r. nr [...] 2. zasądza od Ministra Inwestycji i Rozwoju rzecz A. P. kwotę 680 (sześćset osiemdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. I. Zaskarżoną do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie (dalej "Sądu") decyzją z dnia [...] marca 2018 r. nr [...] (dalej "zaskarżoną decyzją") Minister Inwestycji i Rozwoju (dalej "Minister"), po rozpatrzeniu wniosku S. P. (dalej "poprzednika Skarżącego"), reprezentowanego przez adw. M. L., w którego miejsce wstąpił jego spadkobierca – A.P. (dalej "Skarżący") o ponowne rozpatrzenie sprawy rozstrzygniętej decyzją Ministra Infrastruktury (dalej "MI") z dnia [...]grudnia 2007 r., znak: [...], odmawiającą wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Wojewody [...] Nr [...] z dnia [...] grudnia 1998 r., znak: [...], orzekającej o zwrocie na rzecz A. P., R.C. i J.C. części nieruchomości położonej w [...] przy ul. [...], oznaczonej jako działki nr [...] o pow. 0,0316 ha, nr [...] o pow. 0,0385 ha i nr [...]o pow. 0,1277 ha oraz zobowiązującej ww. osoby do zwrotu na rzecz Skarbu Państwa zwaloryzowanej kwoty odszkodowania (dalej "decyzja zwrotowa") – utrzymał decyzję MI w mocy z dnia [...] grudnia 2007 r. w mocy. II. Stan sprawy, poprzedzający wydanie przez Ministra zaskarżonej obecnie decyzji z dnia [...]marca 2018 r., przedstawia się następująco: 1. Decyzją z dnia [...] sierpnia 1977 r. znak: [...] (dalej "decyzją wywłaszczeniową") Naczelnik Dzielnicy [...] orzekł o wywłaszczeniu na rzecz Państwa z wniosku Dyrekcji [...] [...] nieruchomości stanowiącej grunty wsi [...], obecnie położonej przy ul. [...] w [...], oznaczonej jako działki nr [...] i nr [...], przeznaczonej pod budowę "[...]" oraz "[...]". 2. Decyzją Nr [...] z dnia [...] lutego 1995 r. znak: [...] (dalej także "decyzja KUR") Kierownik Urzędu Rejonowego w [...] przekazał w użytkowanie wieczyste na rzecz poprzednika Skarżącego grunt stanowiący część nieruchomości oznaczonej nr [...]o pow. 1,0689 ha z obr. [...], odpowiadający po odnowieniu ewidencji działce nr [...]i ustalił pierwszą opłatę za użytkowanie wieczyste oraz opłaty roczne z tego tytułu. 3. Pismem z dnia [...] lipca 1995 r. A. P., R.C. i J.C. - następcy prawni byłych właścicieli wywłaszczonej nieruchomości wystąpili o jej zwrot. 4. Decyzją Nr [...] z dnia [...] lutego 1996 r., znak: [...], Wojewoda [...] stwierdził z urzędu nieważność decyzji KUR z dnia [...] lutego 1995 r., orzekającej o przekazaniu poprzednikowi Skarżącego gruntu w użytkowanie wieczyste. 5. Decyzją zwrotową z dnia [...] grudnia 1998 r. Wojewoda orzekł o zwrocie na rzecz wnioskodawców zwrotowych części nieruchomości położonej w [...] przy ul. [...], oznaczonej jako działki nr nr [...] o pow. 0,0316 ha, [...] o pow. 0,0385 ha i [...] o pow. 0,1277 ha oraz zobowiązującej ww. osoby do zwrotu na rzecz Skarbu Państwa zwaloryzowanej kwoty odszkodowania 6. Decyzją z dnia [...] września 1999 r., znak: [...], Prezes Mieszkalnictwa i Rozwoju Miast utrzymał w mocy ww. decyzję nadzorczą Wojewody [...] z dnia [...] lutego 1996 r. 7. Wyrokiem z dnia 27 maja 2002 r., sygn. akt I SA 2612/00, Naczelny Sąd Administracyjny (dalej "NSA") uchylił decyzję Prezesa Mieszkalnictwa i Rozwoju Miast z dnia [...] września 1999 r. oraz poprzedzającą ją decyzję Wojewody [...] z dnia [...] lutego 1996 r. 8. Pismem z dnia [...] lipca 2005 r., uzupełnionym pismem z dnia [...] sierpnia 2006 r. poprzednik Skarżącego wniósł o stwierdzenie nieważności decyzji zwrotowej, podnosząc, że: (-) w postępowaniu zwrotowym nie brał udziału, (-) jego interes w sprawie wynika z faktu wydania na jego rzez decyzji KUR z dnia [...] lutego 1995 r., przekazującej mu grunt w użytkowanie wieczyste. 9. Decyzją z dnia [...] grudnia 2007 r., wydaną na podstawie art.157 § 3 k.p.a., MI odmówił wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji zwrotowej z 1998 r., stwierdzając że brak udziału strony w postępowaniu nie jest podstawą do stwierdzenia nieważności decyzji, ale może być podstawą do zainicjowania wznowienia postępowania zakończonego ostateczną decyzją. 10. Pismem z dnia [...] grudnia 2007 r. poprzednik Skarżącego wystąpił o ponowne rozpatrzenie sprawy zakończonej decyzją MI, podtrzymując dotychczasowe stanowisko. 11. Pismem z dnia [...] lutego 2012 r. Skarżący poinformował, że podtrzymuje w/w wniosek swojego poprzednika, wykazując stosownym postanowieniem spadkowym sądu powszechnego spadkobranie po poprzedniku w całości. III. Jak już wskazano, zaskarżoną obecnie decyzją z dnia [...] marca 2018 r., Minister rozpatrzył ponownie sprawę rozstrzygniętą decyzją MI z dnia [...] grudnia 2007 r., utrzymując decyzję MI w mocy. Podzielając co do zasady stanowisko MI w kwestii nie posiadania przez Skarżącego interesu prawnego w sprawie, umocowującego do żądania stwierdzenia nieważności decyzji zwrotowej, Minister wskazał w szczególności, co następuje: (i) Z akt sprawy nie wynika, aby Skarżącemu przysługiwały aktualnie jakiekolwiek prawa do nieruchomości stanowiącej przedmiot postępowania administracyjnego, zakończonego decyzją zwrotową. Działka nr [...] z obr. [...], oddana w użytkowanie wieczyste decyzją KUR z dnia [...] lutego 1995 r., znak: [...] została podzielona na działki nr [...], nr [...], nr [...], nr [...], nr [...], nr [...] i nr [...]. Działki nr [...], nr [...], nr [...]i nr [...] uległy scaleniu w działkę nr [...], która została następnie podzielona na działki nr [...] (księga wieczysta nr [...]) i nr [...]. Działka nr [...] uległa podziałowi na działki nr [...] (księga wieczysta nr [...]) i nr [...] (księga wieczysta nr [...]. Działka nr [...] jest ujawniona w księdze wieczystej nr [...]. Natomiast działka [...] odpowiada obecnie działce nr [...], zapisanej w księdze wieczystej nr [...]. Z treści wskazanych ksiąg wieczystych nie wynika, aby Skarżącemu przysługiwały jakiekolwiek prawa do nieruchomości oznaczonych ww. działkami. Również z księgi wieczystej nr [...] prowadzonej dla działki nr [...] jak i księgi wieczystej nr [...] prowadzonej dla działki nr [...] nie wynika, aby Skarżącemu przysługiwały jakiekolwiek prawa rzeczowe do tych działek. Skarżący swój tytuł prawny do działki nr [...] wywodzi z ustanowionego na rzecz jego poprzednika prawa użytkowania wieczystego ustanowionego na podstawie decyzji KUR z dnia [...] lutego 1995 r. w oparciu o przepisy ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczeniu nieruchomości (Dz.U. Nr 30 poz. 127 z 1992 r. ze zm.), dalej "u.g.g.w.n.". Jednakże wskazać należy, że prawo użytkowania wieczystego do działki nr [...] nigdy nie zostało ujawnione w prowadzonej dla tej nieruchomości księdze wieczystej. Ponadto z uwagi na to, że działka nr [...], powstała z działki nr [...] (aktualnie weszła w skład działki nr [...], nr [...]i nr [...]) nie stanowi własności Skarbu Państwa lub jednostki samorządu terytorialnego, decyzja oddająca nieruchomość w użytkowanie wieczyste z dnia [...] lutego 1995 r. jest niewykonalna w tym zakresie, gdyż prawo użytkowania wieczystego może być ustanowione jedynie na nieruchomości Skarbu Państwa lub jednostki samorządu terytorialnego (art. 232 Kodeksu cywilnego). Z powyższego zatem wynika, że Skarżący ma jedynie interes faktyczny do kwestionowania decyzji zwrotowej, gdyż nie posiada żadnych praw rzeczowych do nieruchomości podlegających zwrotowi na podstawie tej decyzji. (ii) Kwestia pominięcia poprzednika Skarżącego w postępowaniu zwrotowym może być kwalifikowana jako przesłanka wznowienia postępowania, a nie stwierdzenia nieważności decyzji (por. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu z dnia 29 marca 2007 r., sygn. akt iii SA/Wr 696/06, dost, w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych). System weryfikacji decyzji administracyjnej na drodze administracyjnej oparty jest na zasadzie niekonkurencyjności co oznacza, że poszczególne tryby nadzwyczajne weryfikują tylko konkretne wady i nie mogą być stosowane zamiennie. Żadna z przesłanek wznowienia postępowania nie może jednocześnie skutkować nieważnością decyzji administracyjnej, a naruszenie wyłączności stosowania określonego trybu nadzwyczajnego weryfikacji decyzji stanowi rażące naruszenie prawa (wyrok Naczelnego Sadu Administracyjnego z dnia 14 sierpnia 2001 r., sygn. akt I SA 343/01, LEX nr 55741; wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 5 maja 2005 r., sygn. akt VII SA/Wa 826/04, dost, w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych). Zatem zarzut braku udziału strony w postępowaniu mógłby być podnoszony jedynie w postępowaniu wznowieniowym, a nie może stanowić podstawy do wszczęcia postępowania nieważnościowego. IV. Pismem z dnia [...] kwietnia 2018 r. Skarżący, reprezentowany przez pełnomocnika wniósł do tut. Sądu skargę na decyzję Ministra z dnia [...] marca 2018 r., zarzucając organowi wadliwe przyjęcie, iż Skarżący nie posiada interesu prawnego w rozpatrywanej sprawie. Skarga zarzuca organowi naruszenie art.7, 77 § 1, 80 i 138 § 1 w zw. z art.28 k.p.a. V. W odpowiedzi na skargę, udzielonej pismem z dnia [...] maja 2018 r., organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko w sprawie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: VI. Sąd rozpoznał skargę na decyzję Ministra z racji sprawowania wymiaru sprawiedliwości, polegającego na kontrolowaniu działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem (art.1§1 i §2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych – t.j. Dz.U. z 2016 r., poz.1066 z późn.zm.). Kontrola ta obejmuje m.in. orzekanie w sprawach skarg na decyzje administracyjne (art.3 § 2 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi – t.j. Dz.U. z 2017 poz.1369 z późn. zm. – zwanej dalej "p.p.s.a."). W myśl art.134 § 1 p.p.s.a. sąd administracyjny rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Z kolei w myśl art.135 p.p.s.a. sąd stosuje przewidziane ustawą środki w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne dla końcowego jej załatwienia. Skargę należało uwzględnić, albowiem zaskarżona decyzja odwoławcza oraz utrzymana nią w mocy decyzja organu I instancji wydane zostały z naruszeniem przepisów postępowania administracyjnego, tj. art. 7 i 77 § 1 i 80 k.p.a. w związku z art.28 k.p.a., które to naruszenie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Z tej racji obie wskazane wyżej decyzje należało wyeliminować z obrotu prawnego. VII. Kontrola legalności zaskarżonej decyzji Ministra prowadzi do następujących wniosków: 1. W/w decyzją Minister utrzymał w mocy decyzję MI, odmawiającą wszczęcia na wniosek poprzednika Skarżącego postępowania w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji zwrotowej z dnia [...] grudnia 1998 r., podzielając ocenę MI, iż poprzednik Skarżącego (a w dacie orzekania sam Skarżący) nie legitymuje się w sprawie niezbędnym interesem prawnym w rozumieniu art.28 k.p.a. Stanowisko to jest wadliwe albowiem wbrew ocenom wyrażonym we w/w decyzjach sam fakt pozostawania w obrocie prawnym decyzji KUR z dnia [...] lutego 1995 r., przekazującej poprzednikowi Skarżącemu w użytkowanie wieczyste grunt stanowiący część nieruchomości będącej następnie przedmiotem decyzji zwrotowej, stanowił dostateczne źródło interesu prawnego dla w/w osoby w sprawie o stwierdzenie nieważności decyzji zwrotowej (a konsekwentnie obecnie stanowi takie źródło dla sukcesora prawnego ówczesnego zainteresowanego, tj. dla samego Skarżącego). Z tych przyczyn obie kontrolowane decyzje są wadliwe, albowiem Skarżący może skutecznie żądać wszczęcia postępowania nadzorczego w stosunku do kwestionowanej decyzji zwrotowej w części, w której decyzja ta orzekła o zwrocie tej części nieruchomości wywłaszczonej, która na mocy decyzji KUR została przekazana w użytkowanie wieczyste poprzednikowi Skarżącemu. 2. Odnotować należy, iż w postępowaniu międzyinstancyjnym (tj. w okresie pomiędzy wydaniem decyzji przez MI oraz przez Ministra) weszła w życie nowelizacja k.p.a., uchylająca art.157 § 3 k.p.a., stanowiący podstawę wydania decyzji przez MI (art.1 pkt 25 ustawy z dnia 3 grudnia 2010 r. o zmianie ustawy - Kodeks postępowania administracyjnego oraz ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi uchylono (Dz.U. z 2011 r. Nr 6, poz. 18). Oznacza to, iż zaskarżona obecnie decyzja Ministra była już oparta na art. 61 a § 1 k.p.a., w myśl którego to przepisu w sytuacji wniesienia żądania przez osobę niebędącą stroną lub w razie wystąpienia innych uzasadnionych przyczyn, uniemożliwiających wszczęcie postępowania organ administracji publicznej wydaje postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania. Trafnie jednak podniósł Minister, uzasadniając wydanie orzeczenia odwoławczego w formie decyzji administracyjnej, iż na podstawie art. 3 ww. ustawy z dnia 3 grudnia 2010 r. w sprawach, w których do dnia wejścia w życie niniejszej ustawy została wydana decyzja, a zgodnie z przepisami ustawy, o której mowa w art. 1, w brzmieniu nadanym niniejszą ustawą powinno być wydane postanowienie, właściwą formą załatwienia sprawy jest decyzja. 3. Stosownie do treści art. 157 § 2 k.p.a. postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji administracyjnej wszczyna się na żądanie strony, lub z urzędu, a każda taka sprawa jest sprawą nową w stosunku do sprawy administracyjnej, rozstrzygniętej kwestionowaną decyzją (w niniejszej sprawie decyzją zwrotową). Oznacza to w praktyce, że pomiędzy kręgiem stron postępowania zakończonego decyzją, która ma być kontrolowana w postępowaniu nadzwyczajnym a kręgiem stron postępowania nadzwyczajnego mogą występować różnice. W tym ostatnim postępowaniu mogą zatem uczestniczyć jako strony (jak również żądać wszczęcia takiego postępowania) także inne podmioty, niż te które brały udział w postępowaniu zwyczajnym, o ile wykażą, że posiadają w sprawie interes prawny, o którym mowa w art.28 k.p.a. Stroną postępowania jest zaś w świetle art. 28 k.p.a. osoba lub jednostka, której interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie albo kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek. Przywołany art. 28 k.p.a. nie stanowi samoistnej normy prawnej, a to z tego względu, że ustalenie interesu prawnego lub obowiązku prawnego może nastąpić tylko w związku z normą prawa materialnego. W doktrynie, jak i w orzecznictwie sądowoadministracyjnym przyjmuje się, że przymiot strony postępowania daje tylko własny, bezpośredni i realny interes prawny, oparty o przepisy prawa materialnego. Aby więc uznać określony podmiot za stronę postępowania konieczne jest stwierdzenie, że istnieje realny i bezpośredni związek między chronionym przez prawo materialne interesem prawnym tego podmiotu a aktem czy czynnością organu administracji publicznej, które zostaną czy zostały wydane w tym postępowaniu. Interes prawny w rozumieniu art. 28 kpa oznacza w istocie rzeczy istnienie związku między sferą indywidualnych praw i obowiązków określonego podmiotu a sprawą administracyjną, w której może nastąpić konkretyzacja uprawnień lub obowiązków. Związek bezpośredni oznacza, że rozstrzygnięcie administracyjne dotyczy bezpośrednio sfery prawnej określonego podmiotu [por. uchwała siedmiu sędziów NSA z dnia 11 października 1999 r., OPS 11/99 (ONSA 2000, nr 1, poz. 6) oraz wyroki NSA z dnia 29 grudnia 2010 r., I OSK 304/10 (LEX nr 688228) i z dnia 18 kwietnia 2013 r., I OSK 1957/11 (LEX nr 1336345)]. Z powyższego wynika, że elementem kwalifikującym dany podmiot jako stronę w postępowaniu administracyjnym jest istnienie interesu prawnego lub obowiązku. Od interesu prawnego dającego prawa strony należy odróżnić interes faktyczny, który nie jest chroniony przez obowiązujące normy prawne. Postępowanie administracyjne dotyczy interesu prawnego konkretnej osoby wówczas, gdy w tym postępowaniu wydano decyzję, która rozstrzyga o prawach i obowiązkach tej osoby, lub rozstrzygnięcie o prawach i obowiązkach innego podmiotu wpływa na prawa i obowiązki tej osoby. Wobec tego przymiot strony w postępowaniu administracyjnym ma osoba, której dotyczy bezpośrednio to postępowanie lub w którym może być wydane orzeczenie godzące w jej prawem chronione interesy poprzez ograniczenie lub uniemożliwienie korzystania z przysługujących jej praw. W powyższym tonie wypowiedział się Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 9 grudnia 2005 r., II OSK 310/05, Lex nr 190891 i w wyroku z dnia 25 października 2006 r., II GSK 163/06, Lex nr 274855. Stronami postępowania administracyjnego o zwrot wywłaszczonej nieruchomości są - zgodnie z art. 28 k.p.a. - poprzedni właściciel nieruchomości lub jego następcy prawni, aktualny właściciel tej nieruchomości oraz podmioty mające inny tytuł prawny do tej nieruchomości wynikający z prawa użytkowania wieczystego oraz w związku z postanowieniami art. 138 u.g.n. - również zarządcy nieruchomości, użytkownicy, najemcy, dzierżawcy oraz osoby korzystające z nieruchomości na podstawie umowy użyczenia (por. wyrok WSA w Krakowie z dnia 16 października 2012 r., sygn. akt II SA/Kr 1096/12, publ. LEX). 4. Odnosząc powyższe uwarunkowania prawne do niniejszej sprawy, należy stwierdzić, co następuje: Okolicznością niesporną w sprawie jest fakt, iż decyzją KUR z dnia [...] lutego 1995 r. część wywłaszczonej nieruchomości została przekazana poprzednikowi Skarżącemu w użytkowanie wieczyste. Materialną podstawę wydania w/w decyzji stanowił art.80 ust.2 ustawy o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości. Przepis ten stanowił, iż posiadaczom gruntów stanowiących własność Skarbu Państwa lub własność gminy, którzy w dniu 1 sierpnia 1988 r. nie legitymują się dokumentami o przekazaniu gruntów wydanymi w formie prawem przewidzianej i nie wystąpią w terminie do dnia 31 grudnia 1988 r. o uregulowanie stanu prawnego, mogą być przekazane grunty będące w ich posiadaniu odpowiednio w zarząd, użytkowanie lub użytkowanie wieczyste. Przekazanie następuje na podstawie decyzji rejonowych organów rządowej administracji ogólnej w odniesieniu do gruntów stanowiących własność Skarbu Państwa lub zarządów gmin w odniesieniu do gruntów stanowiących własność gmin, wydanych bez konieczności uprzedniego złożenia wniosków o przekazanie, w granicach określonych liniami rozgraniczającymi i ustalonymi w miejscowych planach szczegółowych zagospodarowania przestrzennego lub w planach realizacyjnych. Przepis art.80 ust.3 w/w ustawy stanowił natomiast, iż decyzja wydana w sprawie, o której mowa w ust. 2, stanowi podstawę do dokonania wpisu w księdze wieczystej. Wprawdzie w okresie od [...] lutego 1996 r. (data wydania przez organ nadzorczy I instancji decyzji stwierdzającej nieważność decyzji KUR z [...] lutego 1995 r.) do [...] maja 2002 r. (data wydania wyroku NSA) istniał stan niepewności co do bytu w/w decyzji KUR, niemniej byt ten został ostatecznie potwierdzony (w/w wyrokiem NSA). Zaznaczyć przy tym należy, że wprawdzie w okresie od [...] września 1999 r. (data wydania ostatecznej decyzji przez organ nadzorczy II instancji) do [...] maja 2002 r. (data wyroku) decyzja KUR formalnie nie funkcjonowała w obrocie prawnym, niemniej stan ten nie występował jeszcze w dacie wydania decyzji zwrotowej ([...] grudnia 1998 r.), w której to dacie decyzja nadzorcza organu I instancji z [...] lutego 1996 r. nie posiadała jeszcze waloru ostateczności. Nie ulega zatem wątpliwości, że decyzja zwrotowa z [...] grudnia 1998 r. została wydana w sytuacji, w której w obrocie prawnym funkcjonowała decyzja przyznająca poprzednikowi Skarżącego prawo użytkowania wieczystego części nieruchomości objętej tą decyzją zwrotową. Przepis art.19 ust.1 u.g.g.w.n., zamieszczony w rozdziale 3 tej ustawy ("Sprzedaż lub oddawanie w użytkowanie wieczyste, użytkowanie, dzierżawę, najem i użyczenie nieruchomości stanowiących własność Skarbu Państwa lub własność gminy") i obowiązujący w dacie wydania decyzji KUR z [...] lutego 1995 r., stanowił iż sprzedaż lub oddanie w użytkowanie wieczyste nieruchomości stanowiącej własność Skarbu Państwa lub własność gminy wymaga zawarcia umowy (zd.1). Oddanie gruntu w użytkowanie wieczyste i przeniesienie tego prawa w drodze umowy wymaga wpisu do księgi wieczystej (zd.2). Bezspornie przepis ten ustanawiał na gruncie u.g.g.w.n. zasadę konstytutywności wpisu prawa użytkowania wieczystego do księgi wieczystej. Powodowało to ten skutek, że w razie niezachowania przesłanki wpisu czynność prawna mająca na celu oddanie nieruchomości w użytkowanie wieczyste czy przeniesienie tego prawa nie wywoływała zamierzonego w niej skutku (podobna zasada, zapisana w art.27 funkcjonuje obecnie na gruncie ustawy o gospodarce nieruchomościami). Mając jednakże na względzie już choćby wykładnię systemową, art.19 ust.2 zd.2 należy uznać za odnoszący się do umownego oddania gruntu w użytkowanie wieczyste na zasadach określonych w rozdziale 3 (oraz do sprzedaży tak ustanowionego prawa). Decyzja KUR z 1995 r. została natomiast wydana na podstawie art.80 ust.2 u.g.g.w.n., zamieszczonym w rozdziale 8 tej ustawy ("Przepisy przejściowe i końcowe"). Odnotować zatem należy, iż pomimo podobnego skutku (ustanowienie na nieruchomości Skarbu Państwa prawa rzeczowego w postaci użytkowania wieczystego) występujące na gruncie u.g.g.w.n. instytucje przekazania gruntu w użytkowanie wieczyste na mocy decyzji administracyjnej oraz oddania gruntu w użytkowanie wieczyste na podstawie umowy cywilnoprawnej nie były instytucjami tożsamymi. Przy ocenie, czy wpis do księgi wieczystej prawa użytkowania wieczystego gruntu nabytego na podstawie art.80 ust.2 u.g.g.w.n. miał charakter konstytutywny, czy też wyłącznie deklaratoryjny, należy zdaniem Sądu odwołać się (poza konstatacją, iż żaden z przepisów u.g.g.w.n. nie stanowił o stosowaniu art.19 ust.2 zd.2 do przekazania gruntu w użytkowanie wieczyste na zasadzie art.80 ust.2 u.g.g.w.n.) do orzecznictwa sądowego, analizującego charakter wpisu prawa użytkowania wieczystego do księgi wieczystej w kontekście takich przypadków powstawania prawa użytkowania wieczystego, jak np.: (-) nabycie użytkowania wieczystego w drodze tzw. uwłaszczenia, przewidzianego w ustawie z dnia 29 września 1990 r. o zmianie ustawy o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości (Dz. U. Nr 79, poz. 464 ze zm., por. art. 200 u.g.n.), w którym to przypadku wpis uprawnionego z tytułu użytkowania wieczystego do księgi wieczystej ma jedynie charakter deklaratoryjny nie zaś konstytutywny (por. uzasadnienie uchwały Sądu Najwyższego z dnia 5 grudnia 2002 r., sygn. akt III CZP, publ. LEX), (-) ustanowienie użytkowania wieczystego decyzją wydaną w oparciu o art. 7 dekretu z dnia [...] października 1945 r. o własności użytkowania gruntów na obszarze [...], w którym to przypadku w/w decyzja powodowała powstanie prawa a wpis w księdze wierzytelności miał charakter deklaratywny, a nie konstytutywny (wyrok Sądu Apelacyjnego w [...] z dnia [...] marca 2002 r., sygn. akt [...]). W świetle powyższych uwag nie można podzielić stanowiska orzekającego w niniejszej sprawie Ministra, iż sam fakt nieujawnienia Skarżącego, czy też jego poprzednika prawnego w księgach wieczystych nieruchomości, których dotyczyła decyzja zwrotowa (w sytuacji, w której stosowny wpis w księdze wieczystej nie miałby charakteru konstytutywnego) jako użytkowników wieczystych gruntu, należy traktować jako nieistnienie tego prawa w dacie wydania decyzji zwrotowej. Przeciwnie, uznać należy, iż przedmiotowe prawo we w/w dacie faktycznie istniało, a jego ewentualne wygaśnięcie na skutek nabycia waloru ostateczności przez decyzję zwrotową (a zatem ewentualne nieistnienie tego prawa obecnie) nie pozbawia Skarżącego, jako sukcesora swojego poprzednika, interesu prawnego w sprawie o stwierdzenie nieważności decyzji zwrotowej. Nie może bowiem zatem wątpliwości, iż: (-) poprzednik Skarżącego, jako użytkownik wieczysty gruntu objętego decyzją zwrotową był stroną postępowania zwrotowego (niezależnie od faktu, że faktycznie w tym postępowaniu nie uczestniczył) albowiem wynik tego postępowania w oczywisty sposób oddziaływał na jego uprawnienia cywilnoprawne, (-) interes ten rozciąga się nie tylko na postępowanie zwyczajne ale również na postępowanie nadzwyczajne, jakim jest postępowanie o stwierdzenie nieważności decyzji zwrotowej – poprzednik Skarżącego był zatem uprawniony do zażądania wszczęcia postępowania, mającego na celu zbadanie, czy ingerencja w jego uprawnienia cywilnoprawne, będąca bezpośrednim następstwem wydania decyzji zwrotowej, nie naruszała prawa, (-) po śmierci poprzednika Skarżącego, który wniósł o stwierdzenie nieważności decyzji zwrotowej, w jego prawa wstąpił na zasadzie art.30 § 4 k.p.a. Skarżący. Nie może przy tym ulegać wątpliwości, iż przesłanką do odmowy wszczęcia na wniosek Skarżącego postępowania w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji zwrotowej nie może być możliwość zażądania przez Skarżącego wznowienia postępowania zwrotowego z przyczyny, o której mowa w art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. (strona bez własnej winy nie brała udziału w postępowaniu). O ile oczywiście rację ma organ, że ewentualna wada postępowania zwrotowego, polegająca na niezapewnieniu w nim udziału poprzednikowi Skarżącego, nie może stanowić przesłanki do stwierdzenia nieważności decyzji zwrotowej na zasadach określonych w art.156 i nast. k.p.a., a to z racji rozdzielności przesłanek wznowieniowych i nieważnościowych, o tyle powyższe nie stanowi uzasadnienia dla pozbawiania Skarżącego prawa do inicjowania postępowania o stwierdzenie nieważności decyzji zwrotowej, w którym to postępowaniu organ nadzorczy będzie zobowiązany, niezależnie od zarzutów Skarżącego, do dokonania wszechstronnej oceny decyzji zwrotowej pod kątem ewentualnego obciążenia jej kwalifikowanymi wadami prawnymi, o których mowa w art.156 § 1 pkt 1- 7 k.p.a., w tym w szczególności do oceny tego, czy decyzja zwrotowa, zwracająca byłym właścicielom nieruchomość, która już po dokonaniu wywłaszczenia została obciążona prawem użytkowania wieczystego na rzecz osoby trzeciej, nie jest przez to dotknięta rażącym naruszeniem prawa w rozumieniu art.156 § 1 pkt 2 k.p.a. Zdecydowanie zaznaczyć jednakże należy, iż w/w kwestii ewentualnej wadliwości decyzji zwrotowej Sąd niniejszym wyrokiem w żadnym zakresie nie przesądza, ograniczając się – zgodnie z ramami niniejszego postępowania – wyłącznie do oceny legitymacji Skarżącego do żądania wszczęcia postępowania nadzorczego, a tym samym abstrahując od formułowania jakiegokolwiek stanowiska w zakresie merytorycznej oceny decyzji zwrotowej. W szczególności, stwierdzając brak podstaw do uzależniania dopuszczalności wszczęcia na wniosek Skarżącego postępowania nadzorczego w stosunku do stosownej części decyzji zwrotowej od wykazania, że poprzednik Skarżącego ewentualnie sam Skarżący zostali ujawnieni jako użytkownik wieczysty gruntu objętego decyzją KUR z 1995 r. (a zatem stwierdzając, iż sam fakt funkcjonowania decyzji KUR z obrocie prawnym dostatecznie potwierdza istnienie wskazanego w tej decyzji prawa użytkowania wieczystego gruntu, będącego źródłem interesu prawnego najpierw poprzednika a później Skarżącego w sprawie), Sąd powstrzymuje się od oceny skutków prawnych braku takiego wpisu w kontekście merytorycznej kontroli legalności decyzji zwrotowej, tj. w kontekście oceny takiego faktu w świetle art.229 u.g.n., wyłączającego dopuszczalność zwrotu nieruchomości obciążonej na rzecz osoby trzeciej prawem użytkowania wieczystego gruntu, ujawnionym następnie w księdze wieczystej. W świetle powyższych wywodów interes prawny Skarżącego w sprawie o stwierdzenie nieważności decyzji zwrotowej, legitymujący zainteresowanego do wystąpienia do organu nadzorczego z wnioskiem o stwierdzenie nieważności tej decyzji w zakresie, w jakim decyzją zwrotową objęto grunt przekazany wcześniej, na mocy decyzji KUR z 1995 r., w użytkowanie wieczyste poprzednikowi Skarżącego, nie budzi wątpliwości, co obliguje Ministra do wszczęcia postępowania nadzorczego we w/w zakresie. Z powyższych względów Sąd orzekł jak w sentencji na podstawie art.135, 145 § 1 pkt 1 lit.c i art.200 p.p.s.a.