IV SA/Wa 1540/17

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Agnieszka Wójcik (spr.), Sędziowie sędzia WSA Joanna Borkowska, sędzia WSA Tomasz Wykowski, Protokolant st. sekr. sąd. Piotr Iwaszek, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 20 listopada 2017 r. sprawy ze skargi T. W. i A. W. na decyzję Ministra Infrastruktury i Budownictwa z dnia [...] kwietnia 2017 r. nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania administracyjnego oddala skargę Decyzją z [...] kwietnia 2017 r. Nr [...] Minister Infrastruktury i Budownictwa, działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2016 L, poz. 23 ze zm.), po rozpatrzeniu odwołania Marszałka Województwa [...], reprezentowanego przez S. J. Dyrektora Wojewódzkiego Zarządu Melioracji i Urządzeń Wodnych w [...], od decyzji Wojewody [...] z dnia [...] lutego 2016 r., znak: [...], orzekającej o ustaleniu odszkodowania w wysokości [...] zł na rzecz T. i A. W. z tytułu przejęcia z mocy prawa na rzecz Skarbu Państwa prawa własności nieruchomości położonej w obrębie [...] – [...], gminie [...], oznaczonej jako działka nr [...] o pow. 0,0312 ha, przeznaczonej pod rozbudowę wału przeciwpowodziowego rzeki [...] w dolinie [...] w km 2+680-11+403 (11+024), gmina [...], pow. [...], obiekt 3 w km 5+830-9+480 na długości 3,650 km i obiekt 4 w km 9+480- 11 +024 na długości 1,544 km oraz odmawiającej powiększenia ustalonego odszkodowania o kwotę równą 5% wartości nieruchomości, należną w przypadku niezwłocznego wydania nieruchomości, orzekł o uchyleniu zaskarżonej decyzję w całości i umarzył postępowanie przed organem pierwszej instancji. W uzasadnieniu organ wskazał, że nieruchomość położona w obrębie [...]- [...], gminie [...], oznaczona jako działka nr [...] o pow. 0,0312 ha, została objęta decyzją Wojewody [...] Nr [...] z dnia [...] maja 2013 r. o pozwoleniu na realizację inwestycji w zakresie budowli przeciwpowodziowych dla inwestycji polegającej na rozbudowie wału przeciwpowodziowego rzeki [...] w dolinie [...]. W dniu 24 czerwca 2013 r., z dniem uostatecznienia się ww. decyzji, przedmiotowa nieruchomość stała się z mocy prawa własnością Skarbu Państwa. Wojewoda [...] decyzją z dnia [...] lutego 2016 r., znak: [...], orzekł o ustaleniu odszkodowania w wysokości [...] zł na rzecz T. i A. W. z tytułu przejęcia z mocy prawa na rzecz Skarbu Państwa prawa własności w/w nieruchomości . Od powyższej decyzji odwołanie wniósł Marszałek Województwa [...], zarzucając ww. decyzji zawyżenie wysokości odszkodowania ustalonego za części składowe przedmiotowej nieruchomości. Skarżący w uzasadnieniu powyższego odwołania wskazał, że operat szacunkowy z dnia 28 listopada 2015 r. stanowi tylko proste przeniesienie do tablic poradnika autorstwa K. Z. stanu zdrowotnego i rodzaju podkładek drzew, podanych na rozprawie administracyjnej i odczytanie przyporządkowanych wartości. Po rozpatrzeniu odwołania Minister wskazał, że stosownie do art. 9 pkt 5 lit. a ustawy z dnia 8 lipca 2010 r. o szczególnych zasadach przygotowania do realizacji inwestycji w zakresie budowli przeciwpowodziowych (Dz. U. z 2015 r. poz. 966 ze zm.), dalej: specustawa przeciwpowodziowa, decyzja o pozwoleniu na realizację inwestycji zawiera oznaczenie według katastru nieruchomości, nieruchomości lub ich części, będących częścią inwestycji, niezbędnych do jej realizacji, które stają się własnością Skarbu Państwa albo jednostki samorządu terytorialnego. Zgodnie z art. 19 ust. 4 specustawy przeciwpowodziowej nieruchomości lub ich części, o których mowa wart. 9 pkt 5 lit. a, stają się z mocy prawa własnością Skarbu Państwa albo jednostki samorządu terytorialnego z dniem, w którym decyzja o pozwoleniu na realizację inwestycji stała się ostateczna. Zgodnie z art. 20 ust. 1 specustawy przeciwpowodziowej z tytułu przeniesienia na rzecz Skarbu Państwa albo jednostki samorządu terytorialnego własności nieruchomości, o których mowa w art. 9 pkt 5 lit. a, właścicielowi albo użytkownikowi wieczystemu tej nieruchomości przysługuje odszkodowanie, w wysokości uzgodnionej między inwestorem, a dotychczasowym właścicielem, użytkownikiem wieczystym lub osobą, której przysługuje ograniczone prawo rzeczowe do nieruchomości, od odpowiednio Skarbu Państwa albo jednostki samorządu terytorialnego. Uzgodnienia dokonuje się w formie pisemnej pod rygorem nieważności. Jeżeli w terminie 2 miesięcy od dnia, w którym decyzja o pozwoleniu na realizację inwestycji stała się ostateczna, nie dojdzie do uzgodnienia, o którym mowa w ust. 1, wysokość odszkodowania ustala wojewoda w drodze decyzji (art. 20 ust. 2 ww. ustawy). Powyższe oznacza, że w pierwszej kolejności należy podjąć próbę ustalenia należnego odszkodowania w drodze uzgodnienia, a dopiero, gdy w terminie dwóch miesięcy od dnia, w którym decyzja o ustaleniu lokalizacji linii kolejowej stała się ostateczna, strony nie dojdą do porozumienia w sprawie jego wysokości, wszczęte zostaje postępowanie administracyjne w tym przedmiocie. Zgodnie z powyższym rokowania są obligatoryjnym elementem poprzedzającym wszczęcie postępowania administracyjnego. Użyte sformułowanie "uzgodnienie" wskazuje, że mamy do czynienia z czynnością cywilnoprawną rozstrzyganą pomiędzy dwoma równorzędnymi podmiotami. Gdy rokowania te zakończą się zawarciem porozumienia w sprawie wysokości należnego odszkodowania, wówczas nie dochodzi do wszczęcia postępowania administracyjnego, a obowiązek ustalenia odszkodowania zostanie zrealizowany w drodze czynności cywilnoprawnej. W przypadku prowadzenia rokowań pomiędzy uprawnionymi stronami, jak i w przypadku gdy rokowania te zakończą się wynikiem pozytywnym czyli zawarciem stosownego porozumienia określającego wysokość należnego odszkodowania nie mamy do czynienia ze sprawą administracyjną. Dopiero bowiem w przypadku braku zawarcia ww. porozumienia w terminie 2 miesięcy liczonych od dnia uostatecznienia się decyzji w zakresie budowli przeciwpowodziowych organ administracji władny będzie wszcząć postępowanie administracyjne w ww. zakresie. Z akt niniejszej sprawy wynika, że pomiędzy Skarbem Państwa, reprezentowanym przez Wojewódzki Zarząd Melioracji i Urządzeń Wodnych w [...] a T. i A. W. doszło do zawarcia porozumienia w sprawie wypłaty odszkodowania za przedmiotową nieruchomość, przejętą na rzecz Skarbu Państwa w wysokości [...] zł. Wskazać więc należy, że w niniejszej sprawie został zawarty protokół uzgodnienia będący czynnością cywilnoprawną pomiędzy dwiema równorzędnymi stronami. Organ administracji nie ma więc prawa wkraczać ze swoim władztwem administracyjnym w ww. porozumienie by ocenić czy odszkodowanie to zostało ustalone kompleksowo. Zaznaczenia bowiem wymaga, że prowadzone rokowania to nic innego jak negocjacje uregulowane wart. 72 ustawy z dnia 23 kwietnia 1964 r. Kodeks cywilny (Dz. U. 2017 r., poz.459 tekst jedn.), prowadzone wyłącznie pomiędzy dwiema zainteresowanymi stronami, mające na celu zawarcie stosownej umowy. To z kolei oznacza, że w przypadku kiedy strona chce zanegować ustalenia zawartego porozumienia (które jest niczym innym jak umową), wówczas przysługuje jej wyłącznie tryb cywilny realizowany przed sądami powszechnymi. W ocenie organu przyjąć więc należy, że jeżeli strony uzgodniły należne odszkodowanie w wyniku prowadzonych negocjacji, to nie ma możliwości aby organ administracji badał ani sposób ich prowadzenia ani ostateczny ich rezultat. Byłoby to niczym innym jak badaniem czynności cywilnoprawnej zawartej poza postępowaniem administracyjnym, do czego organ administracji władny nie jest. Istotę sprawy administracyjnej określa art. 1 pkt 1 i 2 Kpa, warunkując jej byt od działania właściwego organu uprawnionego do wydania decyzji, której adresatem Jest konkretna strona, w oparciu o przepisy materialne, w sprawie indywidualnej. Brak któregokolwiek z wyżej wymienionych konstytutywnych elementów sprawy administracyjnej skutkuje tym, że sprawa nie posiada charakteru sprawy administracyjnej. Biorąc pod uwagę powyższe Minister uznał, za zasadne uchylenie zaskarżonej decyzji Wojewody [...] z [...] lutego 2016 r. i umorzenie postępowanie przed organem pierwszej instancji z uwagi na fakt, iż sprawa dotycząca ustalenia odszkodowania za przejęcie z mocy prawa na rzecz Skarbu Państwa nieruchomości położonej w obrębie [...] - [...], gminie [...], oznaczonej jako działka nr [...] o pow. 0,0312 ha została już uprzednio uzgodniona przez strony niniejszego postępowania. W sytuacji, w której strony uzgodniły należną wysokość odszkodowania brak jest podstaw do władczej ingerencji organu administracji publicznej, nawet w sytuacji gdy strony wskazują jakoby wartość należnego stronie odszkodowania została uzgodniona między stronami jedynie częściowo (jak w niniejszej sprawie jedynie za grunt), bowiem jak już wskazano powyżej organ administracji publicznej nie jest władny badać w postępowaniu administracyjnym ani wad oświadczeń woli ani też zakresu ich uzgodnienia. Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na powyższą decyzję Ministra Infrastruktury i Budownictwa wnieśli Państwo T. i A. W., zarzucając jej naruszenie: - Art. 20 ust 1 i ust 2 ustawy z dnia 8 lipca 2010 r. o szczególnych zasadach przygotowania do realizacji inwestycji w zakresie budowli przeciwpowodziowych - poprzez całkowicie błędne przyjęcie, że pomiędzy Wojewódzkim Zarządem Melioracji i Urządzeń Wodnych w [...] reprezentującym Skarb Państwa, a właścicielami przedmiotowej nieruchomości doszło do porozumienia i podpisania protokołu ugody w zakresie odszkodowania za całość nieruchomości. Nie wyraziliśmy zgody na podpisanie ugody za części składowe nieruchomości (tj. drzewa owocowe) usunięte w związku z prowadzeniem inwestycji "Rozbudowa wału przeciwpowodziowego rzeki [...] w dolinie [...]". - Art. 77 § 1 K.p.a. poprzez niedostateczne rozważenie przez Ministra Infrastruktury i Budownictwa zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego co skutkowało błędnym przyjęciem, że postępowanie w przedmiotowej sprawie jest bezprzedmiotowe z uwagi na fakt, wcześniejszego ugodowego zakończenia tego postępowania, co stoi w całkowitej sprzeczności ze zgromadzonym w sprawie materiałem dowodowym. Jawnym dla Organu II instancji w aktach sprawy było, że pomiędzy właścicielami nieruchomości, a inwestorem zawierana była ugoda rozdzielona na dwie części: część dotycząca wyceny samego gruntu oraz część dotycząca elementów składowych tegoż gruntu jakimi były drzewa owocowe. Wobec powyższego należy stwierdzić, że w pełni niezasadnie został przywołany przez Ministra art. 72 ustawy z dnia 23 kwietnia 1964, który mówi, że umowa zostaje zawarta, gdy strony dojdą do porozumienia co do wszystkich jej postanowień, które były przedmiotem negocjacji. Sprzeczne jest posiłkowanie się przez Organ odwoławczy w/w artykułem gdyż w niniejszej sprawie nie można stwierdzić, że strony doszły do porozumienia dot. wszystkich postanowień ponieważ nie wyraziliśmy zgody na podpisanie ugody w sprawie odszkodowania dotyczącej części składowej nieruchomości. - Art. 7 oraz 8 K.p.a. poprzez zaniechanie przez Ministra Infrastruktury i Budownictwa dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy obejmującego procedurę prowadzenia do tej pory postępowania w zakresie wypłacania odszkodowań z tytułu przejętych przez Skarb Państwa nieruchomości na potrzeby inwestycji związanej z rozbudową wału przeciwpowodziowego, sposobu postępowania w tym zakresie rozdzielania wypłat odszkodowań związanych z samą nieruchomością jak też z częściami składowymi tych nieruchomości, ustaleń jakie w tym zakresie były poczynione pomiędzy organami administracji publicznej a stronami postępowania. Należy podkreślić, że organ administracji jest zobligowany do podjęcia wszelkich czynności niezbędnych w celu dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli. Organ odwoławczy wywiódł wnioski sprzeczne z rzeczywistością pomijając stan faktyczny istniejący co pozostaje niezgodne z normami prawa administracyjnego, które mówią, że organ administracji winien prowadzić postępowanie w sposób budzący zaufanie jego uczestników do władzy publicznej - Art. 138 § 1 pkt 2 K.p.a. przez jego błędne zastosowanie polegające na bezpodstawnym wydaniu przez Ministra Infrastruktury i Budownictwa decyzji uchylającej decyzję Organu pierwszej instancji i umarzającej postępowanie przed organem pierwszej instancji w sytuacji, gdy na gruncie niniejszej sprawy nie istniały ku temu żadne przesłanki prawne. - Art. 118 § 1 K.p.a. - po przez nie zbadanie faktu wymagania uzgodnienia ugody przez organ administracji właściwy w sprawie. Ugoda nieuzgodniona przez organ jest ugodą nieważną w świetle prawa. Wobec powyższych naruszeń skarżący wnieśli o uchylenie przedmiotowej decyzji w całości i zasądzenie kosztów postępowania przed sądem administracyjnym od organu administracji publicznej według norm przypisanych. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko zawarte w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył co następuje: Rozpoznając przedmiotową sprawę Sąd uznał, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Przedmiotem zaskarżenia jest decyzja z [...] kwietnia 2017 r. Nr [...] Ministra Infrastruktury i Budownictwa, uchylająca decyzję Wojewody [...] z dnia [...] lutego 2016 r., znak: [...], orzekającej o ustaleniu odszkodowania w wysokości [...] zł na rzecz T. i A. W. z tytułu przejęcia z mocy prawa na rzecz Skarbu Państwa prawa własności nieruchomości położonej w obrębie [...] - [...], gminie [...], oznaczonej jako działka nr [...] o pow. 0,0312 ha, przeznaczonej pod rozbudowę wału przeciwpowodziowego rzeki [...] w dolinie [...], oraz odmawiającej powiększenia ustalonego odszkodowania o kwotę równą 5% wartości nieruchomości i umarzająca postępowanie przed organem pierwszej instancji. W ocenie organu postępowanie w sprawie było bezprzedmiotowe, bowiem pomiędzy skarżącymi a inwestorem doszło do zawarcia ugody w trybie art. 20 ust. 1 specustawy przeciwpowodziowej w zakresie wysokości odszkodowania. Dokonując kontroli zgodności zaskarżonej decyzji z przepisami praw Sąd uznał, że rozstrzygnięcie Ministra wbrew zarzutom skargi jest zgodne z przepisami prawa. Zgodnie z przywołanym przez organ art. 20 ust. 1 specustawy przeciwpowodziowej z tytułu przeniesienia na rzecz Skarbu Państwa albo jednostki samorządu terytorialnego własności nieruchomości, o których mowa w art. 9 pkt 5 lit. a, właścicielowi albo użytkownikowi wieczystemu tej nieruchomości przysługuje odszkodowanie, w wysokości uzgodnionej między inwestorem, a dotychczasowym właścicielem, użytkownikiem wieczystym lub osobą, której przysługuje ograniczone prawo rzeczowe do nieruchomości, od odpowiednio Skarbu Państwa albo jednostki samorządu terytorialnego. Uzgodnienia dokonuje się w formie pisemnej pod rygorem nieważności. Jeżeli w terminie 2 miesięcy od dnia, w którym decyzja o pozwoleniu na realizację inwestycji stała się ostateczna, nie dojdzie do uzgodnienia, o którym mowa w ust. 1, wysokość odszkodowania ustala wojewoda w drodze decyzji (art. 20 ust. 2 ww. ustawy). Przepis ten określa zasady postępowania stron w zakresie ustalania należnego odszkodowania, dając prymat ustalenia go czynności cywilnoprawnej tj. w drodze uzgodnienia, a dopiero, gdy w terminie dwóch miesięcy od dnia, w którym decyzja o ustaleniu lokalizacji linii kolejowej stała się ostateczna, strony nie dojdą do porozumienia w sprawie jego wysokości, może być dopiero wszczęte postępowanie administracyjne w tym przedmiocie. Oznacza to, iż w sytuacji gdy rokowania zakończą się zawarciem porozumienia w sprawie wysokości należnego odszkodowania, wówczas brak jest możliwości wszczęcia postępowania administracyjnego, bowiem obowiązek ustalenia odszkodowania musi zostać zrealizowany w drodze czynności cywilnoprawnej. Postępowanie administracyjne może być wszczęte jedynie wówczas, gdy w terminie 2 miesięcy liczonych od dnia uostatecznienia się decyzji w zakresie budowli przeciwpowodziowych w sprawie nie doszło do podpisania porozumienia pomiędzy stronami określającego wysokość należnego odszkodowania. Rozpoznając przedmiotową sprawę wbrew zarzutom skargi, w ocenie Sądu zasadnie Minister uznał, że z akt niniejszej sprawy wynika, że pomiędzy Skarbem Państwa, reprezentowanym przez Wojewódzki Zarząd Melioracji i Urządzeń Wodnych w [...] a T. i A. W. doszło do zawarcia porozumienia w sprawie wypłaty odszkodowania za przedmiotową nieruchomość, przejętą na rzecz Skarbu Państwa w wysokości [...] zł. W sprawie został bowiem zawarty 22 sierpnia 2013r. protokół uzgodnienia będący czynnością cywilnoprawną pomiędzy dwiema równorzędnymi stronami. Z jego treści wynika, że dotyczy on wypłaty odszkodowania zgodnie z art. 20 ust. 1 specustawy przeciwpowodziowej za nabyte na rzecz Skarbu Państwa prawo własności nieruchomości. Wbrew twierdzeniom skarżących z protokołu tego nie wynika, aby odszkodowanie nie obejmowało części składowych tej nieruchomości. Brak porozumienia pomiędzy stronami w zakresie kwoty odszkodowania, oznaczałby bowiem, że nie do porozumienia strony nie doszły. Przeczy temu w/w protokół . Zaznaczenia wymaga, że prowadzone rokowania to nic innego jak negocjacje uregulowane w art. 72 ustawy z dnia 2[...] kwietnia 1964 r. Kodeks cywilny (Dz. U. 2017 r., poz.459 tekst jedn.), zgodnie zaś z § 1 tego przepisu jeżeli strony prowadzą negocjacje w celu zawarcia oznaczonej umowy, umowa zostaje zawarta, gdy strony dojdą do porozumienia co do wszystkich jej postanowień, które były przedmiotem negocjacji. Wobec powyższego słusznie Minister uznał, że organ administracji w takiej sytuacji faktycznej i prawnej nie miał prawa wkraczać ze swoim władztwem administracyjnym w ww. porozumienie by ocenić czy odszkodowanie to zostało ustalone kompleksowo. W sytuacji, w której strony uzgodniły należną wysokość odszkodowania brak jest bowiem podstaw do władczej ingerencji organu administracji publicznej, nawet w sytuacji gdy strony wskazują jakoby wartość należnego stronie odszkodowania została uzgodniona między stronami jedynie częściowo (jak w niniejszej sprawie jedynie za grunt), bowiem jak już wskazano powyżej organ administracji publicznej nie jest władny badać w postępowaniu administracyjnym ani wad oświadczeń woli ani też zakresu ich uzgodnienia. To z kolei oznacza, że w przypadku kiedy strona chce zanegować ustalenia zawartego porozumienia (które jest niczym innym jak umową), wówczas przysługuje jej wyłącznie tryb cywilny realizowany przed sądami powszechnymi, czy też próba ugodowego załatwienie sprawy z inwestorem, który działając w imieniu Skarbu Państwa winien zawsze dążyć do właściwego rozpoznania sprawy, tak aby strony, którym na rzecz SP odbierane jest prawo własności otrzymywały słuszne i należne odszkodowanie w pełnej wysokości. Reasumując, Sąd nie dopatrzył się w postępowaniu organów naruszenia przepisów postępowania, tj. naruszenia treści art. 7, 8, 77 § 1, 78 §2, 80 i 107 §3 k.p.a. Wyjaśnić należy, że zasada prawdy obiektywnej wyrażona w art. 7 k.p.a. i zawarty w art. 77 § 1 k.p.a. obowiązek wyczerpującego zebrania przez organ materiału dowodowego nie oznacza nieograniczonego obowiązku poszukiwania przez organ materiałów dowodowych mających potwierdzić okoliczności korzystne dla skarżącej, czy też wydania rozstrzygnięcia zgodnego z żądaniem strony. Słusznie więc organy oparły się na materiałach zgromadzonych w sprawie. Przy czym Sąd nie podziela zarzutu, aby ocena ta była dokonana w sposób niewystarczający. W ocenie bowiem Sądu w sprawie w sposób wyczerpujący został zebrany i rozpatrzony materiał dowodowy, a ocena okoliczności sprawy oparta została na całokształcie materiału dowodowego. Z tych względów, oceniając zaskarżoną decyzję w świetle materiału dowodowego zgromadzonego w niniejszej sprawie, po rozważeniu podniesionych przez skarżących zarzutów, Sąd uznał, że nie dają one podstaw do postawienia Ministrowi zarzutu naruszenia prawa i podważenia legalności zapadłej w sprawie decyzji. W konsekwencji, na podstawie art. 151 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Sąd oddalił skargę.