IV SA/Wa 1541/11

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Jakub Linkowski, Sędziowie Sędzia WSA Małgorzata Małaszewska-Litwiniec, Sędzia WSA Tomasz Wykowski (spr.), Protokolant st. ref. Marcin Lesner, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 31 stycznia 2012 r. sprawy ze skargi E. M., M. B. i Z. B. na decyzję Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego Województwa [...] z dnia [...] lipca 2011 r. nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz utrzymaną nią w mocy decyzję Starosty W. z dnia [...] maja 2011 r. nr [...]; 2. zasądza od Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego Województwa [...] na rzecz skarżących E. M., M. B. i Z. B. solidarnie kwotę 200 (dwieście) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. IV SA/Wa 1541/11 UZASADNIENIE I. Zaskarżoną do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie (dalej "Sądu") decyzją z dnia [...] lipca 2011 r. Nr [...] (dalej "decyzją odwoławczą") Wojewódzki Inspektor Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego Województwa [...] (dalej "Inspektor"), wydaną po rozpatrzeniu odwołania E. M. (dalej "wnioskodawczym") od decyzji Starosty [...] (dalej "Starosty") z dnia [...] maja 2011 r. Nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania administracyjnego, utrzymał decyzję Starosty w mocy. II. Postępowanie administracyjne w niniejszej sprawie przebiegało w sposób następujący: Pismem z dnia [...] czerwca 2007 r. Starosta zawiadomił strony o wszczęciu postępowania administracyjnego z wniosku wnioskodawczyni dotyczącego oceny prawidłowości danych ewidencyjnych zamieszczonych w operacie ewidencji gruntów i budynków dotyczących działki ewidencyjnej nr [...] z obrębu [...], położonej w Z. przy ulicy [...] (dalej "nieruchomości"). Postanowieniem z dnia [...] sierpnia 2010 r. Starosta zawiesił postępowanie w sprawie do czasu ustalenia spadkobierców po zmarłych współwłaścicielach nieruchomości. Postanowieniem z dnia [...] listopada 2010 r., wydanym w wyniku rozpatrzenia zażalenia stron na postanowienie Starosty z dnia [...] sierpnia 2010 r., Inspektor uchylił kwestionowane orzeczenie, uznając zawieszenie postępowania administracyjnego za bezzasadne. Bezzasadność ta wynikała w ocenie Inspektora z faktu, że w sytuacji, w której wnioskodawczyni skierowała do Starosty wiele pism procesowych, dotyczących różnych aspektów stanu prawnego i ewidencyjnego nieruchomości, Starosta winien był w pierwszej kolejności ustalić ostateczny przedmiotu żądania wnioskodawczyni. Pismem z dnia [...] marca 2011 r. Starosta zwrócił się do wnioskodawczyni o sprecyzowanie żądania, tj. o wskazanie, które dane ewidencji gruntów i budynków mają być zmienione, w jaki sposób i na podstawie jakich dokumentów prawnych. 4. W piśmie z dnia [...] marca 2011 r. wnioskodawczyni oraz M. B. wskazały, że ich "niezmiennym żądaniem jest uregulowanie stanu prawnego nieruchomości w Księdze wieczystej nr Kw [...] przez organ prowadzący ewidencję gruntów i budynków na koszt tego organu". 5. Decyzją z dnia [...] maja 2011 r. Starosta umorzył postępowanie w sprawie, stwierdzając brak właściwości organów administracji do orzekania w przedmiocie regulowania stanu prawnego nieruchomości. Organ podkreślił w szczególności, że organ prowadzący ewidencję gruntów i budynków nie rozstrzyga samodzielnie kwestii uprawnień stron do gruntów, a jedynie wprowadza do ewidencji dane wynikające z rozstrzygnięć w tym zakresie, wydanych przez właściwe organy w stosownych trybach. 6. Wnioskodawczyni wniosła do Inspektora odwołanie od decyzji Starosty. Rozpatrzywszy odwołanie wnioskodawczyni zaskarżoną obecnie decyzją odwoławczą z dnia [...] lipca 2011 r., Inspektor nie znalazł podstaw do jego uwzględnienia i utrzymał decyzję Starosty w mocy. Uzasadniając rozstrzygnięcie odwoławcze, Inspektor podtrzymał ocenę prawną sprawy, sformułowaną przez Starostę. Wnioskodawczyni oraz M. B. i Z. B. wnieśli do Sądu skargę na decyzję Inspektora, nie zgadzając się z jego stanowiskiem. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko w sprawie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje. VI. Sąd rozpoznał skargę na decyzję Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego Województwa [...] z racji sprawowania wymiaru sprawiedliwości, polegającego na kontrolowaniu działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem (art.1§1 i §2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych - Dz.U. Nr 153, poz.1269 z późn.zm.). Kontrola ta obejmuje m.in. orzekanie w sprawach skarg na decyzje organów administracji (art.3§2 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - Dz.U. Nr 153, poz.1270 z późn. zm. -zwanej dalej "p.p.s.a."). Kontrolując legalność zaskarżonej decyzji w oparciu o wyżej powołane przepisy Sąd, orzekając w granicach sprawy nie był związany - stosownie do art. 134 p.p.s.a. - zarzutami i wnioskami skargi. W konsekwencji braku takiego związania Sąd umocowany był do kontroli zaskarżonej decyzji Inspektora również w zakresie w skardze nie wymienionym. W wyniku przeprowadzenia kontroli, o której mowa powyżej, Sąd uwzględnił skargę przyczyn innych, aniżeli w niej podniesione. VII. Wadliwość decyzji organów obu instancji wynika z następujących przyczyn: W niniejszej sprawie doszło do umorzenia na podstawie art. 105 § 1 k.p.a. postępowania administracyjnego wszczętego na wniosek wnioskodawczyni, w związku z uznaniem przez organy obu instancji, że przedmiotem wniosku wnioskodawczyni jest sprawa nie podlegająca rozstrzyganiu w postępowaniu administracyjnym, tj. sprawa uregulowania stanu nieruchomości. Niezbędnym dla oceny prawidłowości ustaleń zawartych w decyzji Inspektora jest stwierdzenie, że począwszy do roku 2006 r. wnioskodawczyni prowadziła obszerną korespondencję ze Starostą, dotyczącą danych ewidencyjnych dotyczących nieruchomości. Szczegółowy przebieg wymiany korespondencji pomiędzy wnioskodawczynią a organem zreferowano w postanowieniu Inspektora z dnia [...] listopada 2010 r., uchylającego postanowienie Starosty z dnia [...] sierpnia 2010 r. w sprawie zawieszenia postępowania administracyjnego. We wspomnianym wyżej postanowieniu z dnia [...] listopada 2010 r. Inspektor zasadnie wskazał, mając na uwadze obfitość zgromadzonej w sprawie korespondencji, na konieczność precyzyjnego ustalenia przez Starostę przedmiotu żądania skarżącej. Wykonując wskazane wyżej zalecenie Starosta, uzyskawszy odpowiedź wnioskodawczyni na wezwanie do sprecyzowania żądania (pismo organu z dnia [...] marca 2011 r., pismo wnioskodawczyni z dnia [...] marca 2011 r.) przyjął ostatecznie (a ocenę tę podzielił w toku kontroli instancyjnej orzeczenia Starosty Inspektor), że postępowanie administracyjne toczy się w przedmiocie "prawidłowości odnośnie danych ewidencyjnych w operacie ewidencji gruntów i budynków m. Z.", dotyczących nieruchomości. Jednocześnie w oparciu o treść pisma wnioskodawczyni z dnia [...] marca 2011 r., doprecyzowującego jej żądanie, organy obu instancji przyjęły, że wnioskodawczyni żąda uregulowania stanu prawnego nieruchomości, w przedmiocie którego to żądania nie można orzekać w postępowaniu administracyjnym. W ocenie Sądu w niniejszej sprawie nie doszło jednakże do ustalenia przedmiotu żądania wnioskodawczyni w sposób prawidłowy. Sąd podziela stanowisko odnośnie zakresu obowiązków organów administracji związanych z wyjaśnianiem treści żądania strony, sformułowane w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 13 listopada 1998 r., sygn. akt II SA 1428/98. Podkreślono tam, że "obowiązek dokładnego ustalenia przedmiotu żądania zgłoszonego przez stronę wynika zarówno z przepisów określających ogólne zasady postępowania, zwłaszcza zawartych w art. 7-9 k.p.a., jak i przepisów regulujących szczegółowo to postępowanie. Na organie administracyjnym ciąży powinność informowania strony o okolicznościach faktycznych i prawnych, które mogą mieć wpływ na ustalenie jej praw i obowiązków. Organy muszą zatem czuwać nad tym, aby strony postępowania nie poniosły szkody z powodu nieznajomości prawa, w tym celu powinny udzielać im niezbędnych wyjaśnień i wskazówek (art. 9 k.p.a.). Dotyczy to zwłaszcza sytuacji, gdy strona nie jest zorientowana w problematyce prawnej, która wiąże się z jej żądaniem.". O ile z powyższej dyrektywy nie można wyprowadzać wniosków skrajnych, tj. przenoszących na organ administracji pełnej odpowiedzialności za zapewnienie takiego przebiegu postępowania administracyjnego, który uwzględniałby wszystkie interesy strony i w związku z tym zwalniających stronę z obowiązku przejawiania aktywności w tym postępowaniu, o tyle jednakże stronie działającej bez profesjonalnego pełnomocnika i nie dysponującej wystarczającym rozeznaniem w procedurach prawnych winno się zagwarantować prawo do uzyskania podstawowych informacji na temat trybu, jakich może ona żądać rozpatrzenia jej żądań. Z pism wnioskodawczyni wynika, że zgłasza ona daleko idące zastrzeżenia co do sposobu zaewidencjonowania jej nieruchomości w ewidencji gruntów i budynków. Żądanie uregulowania stanu prawnego nieruchomości na koszt organów istotnie uznać za należy za bardzo uogólnione, niejasne i nie mogące być - w tak sformułowanym zakresie - przedmiotem postępowania administracyjnego. Co do zasady trafnie wskazał Starosta i Inspektor, że organy ewidencyjne rejestrują jedynie stan prawny ustalony w innym trybie lub przez inne organy. Postępowanie ewidencyjne służy rejestracji bezspornych danych o gruntach, budynkach, lokalach. Stąd też poprzez żądanie wprowadzenia zmian w ewidencji gruntów i budynków nie można dochodzić ani udowadniać swoich praw właścicielskich (por. wyrok NSA z dnia 3 września 2010 r., sygn. akt I OSK 1395/10, publ. Wspólnota 2010/39/42). Akta postępowania administracyjnego nie dostarczają jednakże bezspornych przesłanek do uznania, że wnioskodawczyni żąda od organów ewidencyjnych dokonania czynności wykraczających poza zakres ich właściwości. Organy nie ustaliły bowiem w sposób czytelny, czy wnioskodawczyni żąda od Starosty przeprowadzenia postępowania administracyjnego w przedmiocie wprowadzenia zmian do ewidencji gruntów i budynków. Zgodnie z przepisem art. 2 pkt 8 ustawy Prawo geodezyjne i kartograficzne istotę ewidencji gruntów i budynków stanowi jednolity dla kraju, systematycznie aktualizowany zbiór informacji o gruntach, budynkach i lokalach, ich właścicielach oraz o innych osobach fizycznych lub prawnych władających tymi gruntami, budynkami i lokalami. Organem prowadzącym ewidencję gruntów i budynków oraz gleboznawczą klasyfikację gruntów jest starosta (art. 22 ust. 1). Przepis art. 20 ustawy określa rodzaje informacji o gruntach (ust. 1 pkt 1) oraz ich właścicielach (ust. 2), które obejmuje ewidencja gruntów. Informacje te mają charakter przedmiotowy w odniesieniu do gruntów: dotyczą ich położenia, granic, powierzchni, rodzajów użytków gruntowych oraz ich klas gleboznawczych, oznaczenia ksiąg wieczystych lub zbiorów dokumentów, jeżeli zostały założone dla nieruchomości, w skład której wchodzą grunty (art. 20 ust. 1 pkt 1). Informacje podmiotowe (art. 20 ust. 2 pkt 1) dotyczą wskazania właściciela, a w odniesieniu do gruntów państwowych i samorządowych - innych osób fizycznych lub prawnych, w których władaniu znajdują się grunty, budynki lub ich części. Powyższe informacje o gruntach, budynkach i lokalach (zarówno podmiotowe, jak i przedmiotowe) zawiera tzw. operat ewidencyjny, który składa się z map, rejestrów i dokumentów uzasadniających wpisy do tych rejestrów (art. 24 ust. 1 ustawy). Z przepisów rozdziału 3 rozporządzenia Ministra Rozwoju Regionalnego i Budownictwa z dnia 29 marca 2001 r. w sprawie ewidencji gruntów i budynków (Dz.U. Nr 38, poz. 454), regulującego prowadzenie ewidencji gruntów i budynków oraz szczegółowe zasady wymiany danych ewidencyjnych, wynika, że podstawową zasadą prowadzenia ewidencji jest zasada aktualności, to jest utrzymywania operatu w zgodności z aktualnymi dostępnymi dla organu dokumentami i materiałami źródłowymi (§ 44 pkt 2). Aktualizacja zaś operatu ewidencyjnego następuje przez wprowadzanie udokumentowanych zmian do bazy danych ewidencyjnych (§ 45 ust. 1). Przepisy rozporządzenia posługują się pojęciem aktualizacji ewidencji, a nie jej prostowania. Usuwanie zatem błędów lub omyłek w ewidencji w ramach jej "aktualizacji" nie jest wyłączone, jednakże pod warunkiem, że uzasadnia to aktualny stan prawny, który ewidencja gruntów ma odzwierciedlać, a nie tworzyć. Zawarte w ewidencji dane mogą być aktualizowane z urzędu lub na wniosek (§46 ust. 1). Wprowadzenie zmian danych ewidencyjnych zgodnie z przepisami rozporządzenia może nastąpić w dwojakim trybie. Albo w trybie czynności materialno-technicznej, w postaci wprowadzenia do bazy danych zmiany na podstawie udokumentowanego zgłoszenia zmiany (art. 22 ust. 2 i 3 Prawa geodezyjnego i kartograficznego w związku z § 48 ust. 1 i 2 zwłaszcza pkt 6 rozporządzenia), o czym organ tylko zawiadamia (§ 49 ust. 1), albo w drodze decyzji (§ 47 ust. 3 rozporządzenia). Zgodnie z §47 ust.3 rozporządzenia w przypadku, gdy aktualizacja operatu ewidencyjnego wymaga wyjaśnień zainteresowanych lub uzyskania dodatkowych dowodów, starosta przeprowadza w sprawie tej aktualizacji postępowanie administracyjne lub stosuje art. 22 ust. 3 ustawy. Wówczas starosta przeprowadza postępowanie administracyjne, które kończy się decyzją wprowadzającą zmiany lub odmawiającą wprowadzenia żądanej zmiany. Odnosząc powyższe regulacje do niniejszej sprawy należy wskazać, że obowiązkiem Starosty było skierowanie do wnioskodawczym wezwania o jednoznaczne wskazanie, uruchomienia jakiego trybu żąda od organu, w tym w szczególności wskazania, czy wnioskodawczyni żąda od organu wszczęcia postępowania o wprowadzenie zmian do ewidencji gruntów i budynków, prowadzonego na podstawie §47 ust.3 rozporządzenia. Wprawdzie treść skierowanego do wnioskodawczyni pisma Starosty z dnia [...] marca 2011 r. zdaje się wskazywać na taki zamiar organu (świadczą o tym: skierowania do wnioskodawczyni zapytania o dane ujęte w ewidencji, które miałyby być przedmiotem zmiany oraz wezwanie do przedłożenia przez wnioskodawczynię dokumentacji, która miałaby stanowić podstawę do zmian), niemniej pismu brak kategoryczności w zakresie: po pierwsze, jasnego wskazania że czynności, o których mowa powyżej miałaby się odbywać w ramach postępowania administracyjnego o wprowadzenie zmian do ewidencji, po drugie, czytelnego wezwania skarżącej do określenia się, czy wszczęcia tego trybu postępowania żąda. Niedochowanie powyższych wymogów przez Starostę w piśmie z dnia [...] marca 2011 r. uniemożliwia dokonanie ostatecznych ustaleń w kwestii przedmiotu żądania wnioskodawczyni na podstawie jej pisma z dnia [...] marca 2011 r., stanowiącego odpowiedź na pismo Starosty. W postępowaniu administracyjnym nie ustalono tym samym przedmiotu żądania wnioskodawczyni, co należy zakwalifikować jako naruszenie przepisów postępowania administracyjnego, tj. art.7 i 77§1 w związku z art.61 k.p.a. Uchybienie to, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy (prawidłowe ustalenia w zakresie przedmiotu żądania mogą bowiem doprowadzić do wszczęcia merytorycznego postępowania o wprowadzenie zmian do ewidencji), obliguje Sąd do wyeliminowania orzeczeń organów obu instancji z obrotu prawnego. W razie uprawomocnienia się niniejszego wyroku Starosta ponownie podejmie czynności w zakresie ostatecznego ustalenia żądania wnioskodawczyni z uwzględnieniem uwag poczynionych powyżej. Z powyższych względów Sąd orzekł jak w sentencji na podstawie art.145§1 pkt 1 lit.c, art.152 oraz art.200 p.p.s.a.