IV SA/Wa 1545/07

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Małgorzata Miron, Sędziowie Sędzia WSA Grzegorz Czerwiński, Sędzia WSA Krystyna Napiórkowska (spr.), Protokolant Hanna Parypa, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 13 grudnia 2007 r. sprawy ze skargi Mazowieckiego Wojewódzkiego Inspektora Ochrony Środowiska w W. Delegatura w O. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w O. z dnia (...) czerwca 2007 r. nr (...) w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności zezwolenia na prowadzenie działalności w zakresie odbierania odpadów komunalnych - oddala skargę - Zaskarżoną do Wojewódzkiego Sadu Administracyjnego w Warszawie decyzją z dnia (...) czerwca 2007 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w O., na podstawie art. 138 § 1 pkt. 1, art. 127 § 3 k.p.a. w związku z art. 9 ustawy z dnia 13 września 1996 r. o utrzymaniu czystości i porządku w gminach (Dz. U. z 2005 r., nr 236, poz. 2008 ze zm.), art. 16 ust. 2 i ust. 3 ustawy z dnia 20 lipca 1991 r. o Inspekcji Ochrony Środowiska (Dz. U. z 2002 r., nr 112, poz. 982 ze zm.) oraz art. 10 ustawy z dnia 29 lipca 2005 r. o zmianie ustawy o odpadach i niektórych ustaw (Dz. U. z 2005 r., nr 175, poz. 1458 ze zm.) utrzymało w mocy własną decyzję z dnia (...) maja 2007 r. odmawiającą stwierdzenia nieważności decyzji Wójta Gminy S. z dnia (...) listopada 2006 r. zezwalającej M. Sp. z o.o. w O. na prowadzenie działalności w zakresie odbierania odpadów komunalnych od właścicieli nieruchomości z terenu gminy S. W uzasadnieniu Samorządowe Kolegium Odwoławcze w O. podało, iż decyzja Wójta Gminy S. z dnia (...) listopada 2006 r., dotycząca udzielenia zezwolenia na prowadzenie przedmiotowej działalności uwzględniała zmiany wprowadzone ustawą z dnia 29 lipca 2005 r. o zmianie ustawy o odpadach i niektórych ustaw. Stosownie do wymogów wynikających z art. 10 ust. 1 i 2 powołanej powyżej ustawy rady gmin powinny uchwalić do dnia 13 stycznia 2006 r. nowe regulaminy utrzymania czystości i porządku na terenie gminy, zaś wójtowie powinni podać do publicznej wiadomości, w terminie do 13 kwietnia 2006 r. wymagania, jakie powinien spełniać przedsiębiorca ubiegający się o uzyskanie określonych rodzajów zezwoleń. Organ przyznał, że wskazane powyżej terminy nie zostały dotrzymane zarówno przez Radę Gminy w S., jak również przez Wójta Gminy S., który dopiero w dniu 1 lutego 2007 r. określił i podał do publicznej wiadomości wymagania, jakie powinni spełniać przedsiębiorcy ubiegający się o zezwolenie. Kolegium wskazało, iż od tej daty biegnie 6 – miesięczny termin do wystąpienia przez przedsiębiorcę z wnioskiem o zmianę posiadanego zezwolenia. Organ podkreślił, że przedsiębiorcy nie mają wpływu na wywiązywanie się z obowiązków i dotrzymywanie przez organy gminy terminów określonych w ustawie i nie mogą ponosić konsekwencji tego rodzaju działań, w szczególności odbierania im wydanych zezwoleń. Samorządowe Kolegium Odwoławcze podniosło również, iż brak określenia w przedmiotowej decyzji elementów wyszczególnionych w art. 9 ustawy o utrzymaniu porządku i czystości w gminach jest wprawdzie uchybieniem, ale nie daje podstaw do wyeliminowania tej decyzji z obrotu prawnego na podstawie art. 156 § 1 k.p.a., jako wydanej z rażącym naruszeniem prawa. Kolegium wskazało, że przy rażącym naruszeniu prawa chodzi o wady tego rodzaju, które powodują konieczność eliminacji decyzji z obrotu prawnego z racji istnienia wad o szczególnie dużym ciężarze gatunkowym, a taka okoliczność – zdaniem organu – w niniejszej sprawie nie zachodziła. Ponadto organ stwierdził, iż istnieją inne instrumenty prawne, aby w tym zakresie dostosować zapisy decyzji do zgodności z obowiązującym stanem prawnym. Skargę na powyższe decyzje Samorządowego Kolegium Odwoławczego w O. z dnia (...) czerwca 2007 r. oraz z dnia (...) maja 2007 r. wniósł Mazowiecki Wojewódzki Inspektor Ochrony Środowiska w W., delegatura w O. Skarżący domagał się uchylenia w całości zaskarżonych decyzji jako rażąco naruszających prawo oraz zasądzenia kosztów sądowych według norm przepisanych. W uzasadnieniu skarżący zarzucił, iż zarówno Wójt Gminy S., jak i Rada Gminy S. nie wywiązali się z obowiązków wynikających z art. 10 ust. 1 i ust. 2 ustawy z dnia 29 lipca 2005 r. o zmianie ustawy o odpadach oraz niektórych innych ustaw. Rada Gminy powinna była uchwalić do 13 stycznia 2006 r. nowy regulamin utrzymania czystości i porządku na terenie gmin, zaś wójt powinien w terminie do 13 kwietnia 2006 r. określić i podać do publicznej wiadomości wymagania, jakie powinni spełniać przedsiębiorcy ubiegający się o uzyskanie zezwoleń określonego rodzaju. W ocenie skarżącego, decyzja Wójta Gminy S. z dnia (...) listopada 2006 r. nie uwzględniała wszystkich zmian, wprowadzonych ustawą z dnia 29 lipca 2005 r. o zmianie ustawy o odpadach i niektórych ustaw. Ponadto skarżący zarzucił, iż wskazana powyżej decyzja Wójta Gminy S. nie zawiera szeregu ustawowych obowiązków, wynikających z art. 8 ust. 2b oraz art. 9 ust. 1 pkt. 5 i 6 oraz ust. 1 a pkt. 2,3,4 i 5 ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach. Mazowiecki Wojewódzki Inspektor Ochrony Środowiska w W. – Delegatura w O. podniósł, iż brak w decyzji (zezwoleniu) wielu obligatoryjnie wymaganych elementów, zwalnia M. Sp. z o.o. w O. z szeregu istotnych obowiązków wymaganych ustawowo, a organom Inspekcji Ochrony Środowiska uniemożliwia ich egzekwowanie. W ocenie skarżącego, występujące naruszenia prawa mogą skutkować niewywiązaniem się Polski z zobowiązań określonych w dyrektywach Unii Europejskiej i Traktacie Akcesyjnym, m.in. z Dyrektywy Rady 1999/31/WE z dnia 26 kwietnia 1999 r. w sprawie składowania odpadów (zał. 10 do Traktatu) i Dyrektywy Parlamentu Europejskiego i Rady 1994/62/WE z dnia 29 grudnia 1994 r. w sprawie opakowań i odpadów opakowaniowych. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze wniosło o oddalenie skargi, podtrzymując argumenty zawarte w zaskarżonej decyzji. Dodatkowo organ wskazał, że decyzję z dnia (...) listopada 2006 r. wydano na podstawie ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach, w brzmieniu uwzględniającym zmiany wprowadzone ustawą z dnia 29 lipca 2005 r. o zmianie ustawy o odpadach i niektórych innych ustaw. Kolegium nie kwestionowało, iż przedmiotowa decyzja nie określała elementów, które powinny się znaleźć w jej treści, a jedynie przesądziło, że zawarte uchybienia nie mogą stanowić podstawy do wyeliminowania decyzji z obrotu prawnego w trybie stwierdzenia nieważności. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2002 r., nr 153, poz. 1269 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym w świetle § 2 powołanego wyżej artykułu, kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Innymi słowy, wchodzi tutaj w grę kontrola aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej dokonywana pod względem ich zgodności z prawem materialnym i przepisami postępowania administracyjnego, według stanu faktycznego i prawnego obowiązującego w dacie wydania powyższej decyzji, nie zaś według kryteriów słusznościowych. Stosownie do treści art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2002 r., nr 153 , poz. 1270 ze zm. – zwanej dalej P.p.s.a.) Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Rozpoznając sprawę w świetle powołanych wyżej kryteriów skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Na wstępie należy zauważyć, iż zgodnie z art. 157 § 2 k.p.a. postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji wszczyna się na żądanie strony lub z urzędu. Stosownie do art. 28 k.p.a. stroną jest każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie albo kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek. Z wymienionego przepisu wynika zatem, że elementem, który pozwala zakwalifikować określony podmiot jako stronę w postępowaniu administracyjnym jest interes prawny lub obowiązek. Interes prawny jest przesłanką materialnoprawną udziału w postępowaniu. Stwierdzenie braku interesu prawnego powoduje, że podmiotowi nie przysługuje przymiot strony postępowania. Interes prawny musi przy tym istnieć obiektywnie, a nie odzwierciedlać subiektywne odczucia danego podmiotu. Należy również zauważyć, że skoro interes prawny ma charakter materialnoprawny, to należy uznać, iż oparty jest na normach administracyjnego prawa materialnego, gdzie musi istnieć norma prawa przewidująca w określonym stanie faktycznym i w odniesieniu do konkretnego podmiotu możliwość wydania określonego aktu (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 27 września 2001 , I SA 2326/00, lex nr 54528). W niniejszej sprawie prawidłowo organ uznał, iż skarżący Mazowiecki Wojewódzki Inspektor Ochrony Środowiska w W., delegatura w O. posiada status strony w postępowaniu. Uprawnienia Wojewódzkiego Inspektora Ochrony Środowiska we wskazanym zakresie wynikają bowiem z uregulowań zawartych w art. 16 ust. 2 oraz ust. 3 ustawy z dnia 20 lipca 1991 r. o Inspekcji Ochrony Środowiska (t.j. Dz. U. z 2007 r., nr 44, poz. 287). Wskazany przepis art. 16 ust. 2 stanowi, iż w razie stwierdzenia nieprawidłowości w zakresie ochrony środowiska w działalności organów administracji państwowej i rządowej oraz organów samorządu terytorialnego – organy Inspekcji Ochrony Środowiska kierują wystąpienie, którego treścią może być w szczególności wniosek o: 1) wszczęcie postępowania administracyjnego; 2) dopuszczenie do udziału w toczącym się postępowaniu. Art. 16 w ust. 3 przewiduje natomiast, iż w przypadku skierowania wystąpienia, o którym mowa w ust. 2, organom Inspekcji Ochrony Środowiska przysługują prawa strony w postępowaniu administracyjnym i postępowaniu przed sądem administracyjnym. Wobec powyższych uregulowań należało uznać, iż Wojewódzki Inspektor Ochrony Środowiska posiada interes prawny w żądaniu wszczęcia postępowania o stwierdzenie nieważności decyzji Wójta Gminy S. z dnia (...) listopada 2006 r.. Kwestię legitymacji wskazanego podmiotu do występowania w niniejszej sprawie jako strona postępowania rozstrzygnięto zatem pozytywnie. Przechodząc do merytorycznej oceny zaskarżonej decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego podkreślić należy, iż instytucja stwierdzenia nieważności decyzji administracyjnej należy do nadzwyczajnych i wyjątkowych sytuacji, zawartych w przepisach prawa. Powyższy pogląd jest ugruntowany w orzecznictwie sądów administracyjnych – por. np. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 5 lutego 1988 r. (sygn. akt IV SA 948/87, GAP 1988, nr 17), w którym wprost zasygnalizowano, iż "stwierdzenie nieważności ostatecznej decyzji administracyjnej jest wyjątkiem od ogólnej zasady stabilności decyzji wynikającej z art. 16 k.p.a., toteż może mieć miejsce jedynie w przypadku, gdy decyzja dotknięta jest w sposób niewątpliwy przynajmniej jedną z wad wymienionych w art. 156 § 1 k.p.a." W niniejszej sprawie przedmiotem kontroli dokonanej przez Wojewódzki Sąd Administracyjny jest decyzja organu, odmawiająca stwierdzenia nieważności kwestionowanej decyzji na podstawie art. 156 § 1 pkt. 2 k.p.a. Przepis ten jako przyczynę nieważności wskazuje brak podstawy prawnej lub jej wydanie z rażącym naruszeniem prawa. Jak słusznie podnosi się w literaturze postępowania administracyjnego – z przeglądu orzecznictwa wynika, że rdzeń znaczenia pojęcia: «decyzja wydana bez podstawy prawnej» jest jednoznaczny, bo albo nie ma przepisu prawnego, który umocowuje administrację publiczną do działania, albo też przepis jest, ale nie spełnia wymagań podstawy prawnej działania organów tej administracji, polegającego na wydawaniu decyzji administracyjnych i postanowień, rozumianych jako indywidualne akty administracyjne zewnętrzne" (J. Borkowski w: B. Adamiak, J. Borkowski "Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz", 2005, s. 734). Kolejna przesłanka – "rażącego naruszenia prawa" jest pojęciem nieostrym, który musi być wnikliwie analizowany w każdym, konkretnym przypadku. Uważa się przy tym, iż o tym, czy miało miejsce rażące naruszenie prawa, decyduje przede wszystkim oczywistość tego naruszenia. W odniesieniu do przepisów dotyczących postępowania administracyjnego trzeba przyjąć, iż za rażące ich naruszenie należy uznać oczywiste niezastosowanie lub nieprawidłowe zastosowanie zasad ogólnych postępowania administracyjnego określonych w art. 6 – 11 k.p.a. w stopniu powodującym istotne ograniczenie uprawnień strony w postępowaniu, z wyjątkiem przepisów dających podstawę do wznowienia postępowania (por. uzasadnienie wyroku NSA z dnia 8 czerwca 1983 r., I SA 355/83, ONSA 1983, nr 1, poz. 40). Rażące naruszenie prawa, o którym mowa w art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., oznacza wadliwość decyzji będącej skutkiem naruszenia norm prawnych regulujących działania administracji publicznej w indywidualnych sprawach, w szczególności przepisów prawa procesowego oraz materialnego, o szczególnym ciężarze gatunkowym. Zachodzi więc w przypadku, gdy czynność zmierzająca do wydania decyzji administracyjnej oraz treść załatwienia sprawy w niej wyrażona stanowią zaprzeczenie stanu prawnego sprawy w całości lub w części. O tym, czy naruszenie prawa jest naruszeniem "rażącym" w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. decyduje ocena skutków społeczno - gospodarczych, jakie ono za sobą pociąga. Za "rażące" uznać należy takie naruszenie prawa, w wyniku którego powstają skutki niemożliwe do zaakceptowania z punktu widzenia wymagań praworządności (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego – Ośrodek Zamiejscowy w Krakowie z dnia 12 listopada 2002 r. II SA/Kr 94/99 LexPolonica nr 393006). W niniejszej sprawie nie może budzić wątpliwości fakt, iż nie mamy do czynienia z sytuacją, w której zaskarżona decyzja została wydana bez podstawy prawnej. Nie ma bowiem podstaw do przyjęcia poglądu, iż decyzja została wydana w oparciu o nieobowiązujące przepisy prawa. Skarżący kwestionuje natomiast, iż przedmiotowa decyzja nie zawiera szeregu elementów zawartych w art. 8 ust. 2b oraz 9 ust. 1 pkt. 5 i 6 i ust. 1 a pkt. 2, 3, 4 i 5 ustawy o utrzymaniu porządku i czystości w gminach. W sprawie należało zatem rozważyć, czy nie zachodzi przesłanka do stwierdzenia nieważności decyzji, określona w art. 156 § 1 pkt. 2 k.p.a. jako "rażące naruszenie prawa". Trzeba zatem stwierdzić, iż termin "rażący" według słownika języka polskiego, oznacza – po pierwsze : "rzucający się w oczy", zaś po drugie : "o ujemnych cechach, zjawiskach itp.; wyraźny, bardzo duży". Z zasady racjonalności ustawodawcy wynika, iż każde słowo znajdujące się w tekście prawnym zostało użyte w sposób celowy i nie powinno budzić wątpliwości. Skoro zatem w powyższym sformułowaniu, przed zwrotem "naruszenie prawa" użyto słowa "rażące" należy przyjąć, iż ustawodawca uznał, że nie każde naruszenie prawa kwalifikuje się jako podstawa do stwierdzenia nieważności decyzji. Nie można bowiem zapominać, iż naczelną zasadą postępowania administracyjnego, zawartą w art. 16 k.p.a. jest zasada trwałości decyzji ostatecznych. Stwierdzenie nieważności takiej decyzji powinno być traktowane zupełnie wyjątkowo, a nie w sposób rozszerzający (exceptiones non sunt extendendae). W sytuacji, gdy przy wydaniu konkretnej decyzji doszło do naruszenia przepisów prawa, należy zatem zbadać, czy uchybienia są tego rodzaju, że można je określić mianem "rażących". W ocenie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego, tego typu okoliczność nie zachodzi w niniejszej sprawie. Niedochowanie przez organy terminów wynikających z art. 10 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 29 lipca 2005 r. o zmianie ustawy o odpadach i niektórych ustaw (Dz. U. z 2005 r., nr 175, poz. 1458 ze zm.), jak również niezamieszczenie przez organ elementów zawartych w art. 9 ustawy o utrzymaniu porządku i czystości w gminach należy uznać jako naruszenie przepisów, jednak nie są to uchybienia "rażące" w rozumieniu art. 156 § 1 pkt. 2 k.p.a. Mamy bowiem do czynienia z sytuacją, w której podmioty prywatne – przedsiębiorcy, którzy uzyskali zezwolenie na prowadzenie działalności w zakresie odbierania odpadów – ponosiliby konsekwencje nieprawidłowości działań organów administracji publicznej. Oceniając zatem skutki społeczno – gospodarcze ewentualnego stwierdzenia nieważności decyzji należało przyjąć, iż większą wartością jest pogłębianie zasady zaufania obywateli do działań organów administracji i trwałości decyzji ostatecznych aniżeli ścisła zgodność z konkretnym przepisem przy udzielaniu tego rodzaju zezwoleń. Sąd podkreśla w tym miejscu, iż w żaden sposób nie oznacza to przyzwolenia na niestosowanie się organów do wymogów przepisów prawa, a jedynie wskazuje, iż istnieją inne – niż stwierdzenie nieważności decyzji – instrumenty prawne, które pozwolą na skorygowanie zaistniałych uchybień, przy jednoczesnym prawidłowym funkcjonowaniu stosunków społeczno – gospodarczych, w szczególności działalności podmiotów prywatnych. Nie znajduje również uzasadnienia pogląd, iż występujące naruszenia prawa mogą skutkować niewywiązaniem się Polski z zobowiązań określonych w dyrektywach Unii Europejskiej i Traktacie Akcesyjnym, m.in. z Dyrektywy Rady 1999/31/WE z dnia 26 kwietnia 1999 r. w sprawie składowania odpadów (zał. 10 do Traktatu) i Dyrektywy Parlamentu Europejskiego i Rady 1994/62/WE z dnia 29 grudnia 1994 r. w sprawie opakowań i odpadów opakowaniowych. Jak zauważa się w literaturze prawa europejskiego, dyrektywy są specyficznymi aktami prawnymi Wspólnoty, które nie mają odpowiednika w prawie wewnętrznym państw członkowskich. Przepis art. 249(3) Traktatu ustanawiającego Wspólnotę Europejską (TWE – Dz.U.2004.90.864/2) definiuje dyrektywę jako akt prawny organów Wspólnoty, spełniający łącznie następujące przesłanki: a) jest adresowany do państw członkowskich, b) prawnie wiążący odnośnie do wskazanych celów, c) pozostawiający organom państwa członkowskiego swobodę w doborze form i metod (realizacji celów). Moc prawnie wiążąca dyrektywy jest zatem – w przeciwieństwie do rozporządzenia – ograniczona zarówno pod względem podmiotowym, bowiem wiąże tylko państwa członkowskie, do których jest adresowana, jak i pod względem przedmiotowym, bowiem wiąże te państwa tylko w zakresie celów (rezultatu), jakie są w niej wskazane. Adresatem dyrektywy są państwa członkowskie, nie zaś ich poszczególne organy lub instytucje. Problem bowiem, który konkretnie organ państwa członkowskiego będzie właściwy do ustanowienia przepisów prawnych wykonujących dyrektywę, jest zagadnieniem prawa wewnętrznego państw członkowskich. Oznacza to, że obowiązek zapewnienia należytego wykonania dyrektyw ciąży nie tylko na organach państwa członkowskiego właściwych do ustanowienia przepisów prawnych, lecz także na organach stosujących prawo, w tym sądów. Za niewykonanie lub nienależyte wykonanie dyrektywy w terminie odpowiedzialność wspólnotową ponosi państwo członkowskie, nie zaś jego poszczególne organy (por. Domańska M., Gonera K. i inni, Stosowanie prawa Unii Europejskiej przez sądy. Zakamycze 2005). Należy zauważyć, że ustawa z dnia 27 kwietnia 2001 r. o odpadach (t.j. Dz. U. z 2007 r., nr 39, poz. 251) dokonała w zakresie swojej regulacji wdrożenia zarówno Dyrektywy Parlamentu Europejskiego i Rady 1994/62/WE z dnia 29 grudnia 1994 r. w sprawie opakowań i odpadów opakowaniowych, jak i Dyrektywy Rady 1999/31/WE z dnia 26 kwietnia 1999 r. w sprawie składowania odpadów. W świetle powyższych uwag argument skarżącego należy zatem uznać za nieuzasadniony. Z uwagi na powyższe, orzeczono jak w sentencji na podstawie art. 151 P.p.s.a.