IV SA/Wa 1545/10

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Agnieszka Góra – Błaszczykowska, Sędziowie Sędzia WSA Marta Laskowska-Pietrzak, Sędzia WSA Agnieszka Łąpieś-Rosińska (spr.), Protokolant ref. staż. Marek Bereziński, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 2 marca 2011 r. sprawy ze skargi A. P. na decyzję Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia [...] czerwca 2010 r. nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania - uchyla zaskarżoną decyzję - Zaskarżoną do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie decyzją z dnia [...] czerwca 2010 r. Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi (zwany dalej Ministrem), działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 K.p.a. utrzymał w mocy decyzję Wojewody [...] z dnia [...] listopada 2009 r. umarzającą postępowanie w sprawie stwierdzenia, że zespół dworsko - parkowy wchodzący w skład majątku ziemskiego "K.", gm. D., pow. L., stanowiący byłą własność majątku W. P. podpada pod działanie przepisów art. 2 ust. 1 pkt e dekretu Polskiego Komitetu Wyzwolenia Narodowego z dnia 6 września 1944 r. o przeprowadzeniu reformy rolnej (Dz. U. z 1945 r. Nr 3, poz. 13 - dalej zwany dekretem). Decyzją z dnia [...] listopada 2009 r. Wojewoda [...] umorzył postępowanie administracyjne uznając, że nie jest możliwe zbadanie czy pomiędzy zespołem dworsko - parkowym należącym do majątku "K." o łącznej powierzchni 6,41 ha, a pozostałymi gruntami o charakterze rolnym istniał związek funkcjonalny, bowiem z materiału dowodowego zgromadzonego w sprawie, w tym z protokołu przejęcia majątku ziemskiego "K." wynikało, iż przejęciem objęto jedynie nieruchomości rolne i leśne, natomiast w pozycji budynki zapisano, iż zostały one kompletnie zrujnowane. Odwołanie o powyższej decyzji złożył A. P. Decyzją z dnia [...] czerwca 2010 r. Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. W uzasadnieniu wskazał jednak, iż nie zgadza się z treścią uzasadnienia decyzji organu pierwszej instancji. Dodał, iż przedmiotowa nieruchomość została przejęta w oparciu o dyspozycję zawartą w art. 2 ust. 1 lit. e dekretu zgodnie z którą na cele reformy rolnej podlegały przejęciu nieruchomości stanowiące własność albo współwłasność osób fizycznych lub prawnych, jeżeli ich rozmiar łączny przekraczał bądź 100 ha powierzchni ogólnej, bądź 50 ha użytków rolnych, a na terenie województw poznańskiego, pomorskiego i śląskiego, jeżeli ich rozmiar łączny przekraczał 100 ha powierzchni ogólnej niezależnie od wielkości użytków rolnych tej powierzchni. W przypadku ustalenia, że dana nieruchomość spełniała powyższe normy obszarowe, przechodziła z mocy prawa bezzwłocznie, bez żadnego wynagrodzenia w całości na własność Skarbu Państwa, bez wydawania decyzji administracyjnej. Była obejmowana niezwłocznym zarządem państwowym wraz z budynkami i całym inwentarzem żywym i martwym oraz znajdującymi się na tych nieruchomościach przedsiębiorstwami przemysłu rolnego. Dekret z datą jego wejścia w życie, w zakresie nieruchomości ziemskich wymienionych w art. 2 ust. 1 lit. e wywoływał skutki rzeczowe w postaci przejścia na własność państwa tych nieruchomości ex legę. Zaistnienie skutków rzeczowych tego uregulowania w postaci przejścia majątków ziemskich na własność państwa nie było uzależnione ani od wystawienia zaświadczenia wojewódzkiego urzędu ziemskiego stwierdzającego, że nieruchomość jest przeznaczona na cele reformy rolnej, ani od dokonania na jego podstawie wpisu w księdze wieczystej na zasadach określonych w art. 1 dekretu z dnia 8 sierpnia 1946 r. o wpisywaniu w księgach hipotecznych prawa własności nieruchomości przejętych na cele reformy rolnej (Dz. U. Nr 39, poz. 233 ze zm.). Przepisy wykonawcze tego dekretu - w postaci rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Reform Rolnych z dnia 1 marca 1945 r. w sprawie wykonania dekretu Polskiego Komitetu Wyzwolenia Narodowego z dnia 6 września 1944 r. (Dz. U. z 1945 r., Nr 10, poz. 51 - dalej zwane rozporządzeniem) w § 6 przewidziały dopuszczalność złożenia przez zainteresowaną stronę wniosku o uznanie, że nieruchomość jest wyłączona spod działania postanowień zawartych w art. 2 ust. 1 lit. e dekretu. Wniosek taki, w myśl § 5 tego rozporządzenia był rozpoznawany w postępowaniu administracyjnym. Stosownie do powołanego przepisu organem pierwszej instancji był wojewódzki urząd ziemski (obecnie wojewoda), od decyzji którego służyło odwołanie do Ministra Rolnictwa i Reform Rolnych (obecnie Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi). Minister podniósł, że Trybunał Konstytucyjny w postanowieniu z dnia 1 marca 2010 r. wydanym w sprawie o sygnaturze akt P 107/08, uznał, iż przepis art. 2 ust. 1 lit. e dekretu wyczerpał swą moc prawną wraz z przejęciem określonych w nim nieruchomości na rzecz Skarbu Państwa i nie mógł być później stosowany. Wprawdzie zarówno dekret jak i jego przepisy wykonawcze w postaci rozporządzenia z dnia 1 marca 1945 r. nie zostały nigdy formalnie uchylone to jednak prawodawca określił zakres czasowy obowiązywania rozporządzenia w sposób dorozumiany: mogło ono obowiązywać wyłącznie w celu wykonania dekretu, a zatem wyłącznie w czasie, w którym przeprowadzona była reforma rolna. Analizując przebieg procesu nacjonalizacji nieruchomości Trybunał Konstytucyjny wskazał, iż w 1958 r. uporządkowana została sytuacja prawna licznych nieruchomości rolnych, które nie podpadały pod działanie przepisów o reformie rolnej, a mimo to zostały przejęte na te cele na rzecz Państwa bez podstawy prawnej. Zgodnie z art. 9 ust. 1 ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o sprzedaży państwowych nieruchomości rolnych oraz uporządkowaniu niektórych spraw związanych z przeprowadzeniem reformy rolnej i osadnictwa rolnego (Dz. U. Nr 17, poz. 71 ze zm.) nieruchomości rolne oraz leśne objęte we władanie Państwa do momentu wejścia w życie tej ustawy przechodziły na własność Państwa bez względu na ich obszar. Na podstawie art. 9 ustawy z 1958 r. doszło zatem do przejścia z mocy samego prawa na własność Skarbu Państwa nieruchomości rolnych i leśnych objętych we władanie Państwa do dnia wejścia w życie ww. ustawy tj. 5 kwietnia 1958 r., a w rezultacie do konwalidacji wadliwych przejęć nieruchomości rolnych przez Skarb Państwa. Z tą chwilą bezprzedmiotowe stały się postępowania administracyjne prowadzone w trybie § 5 rozporządzenia z dnia 1 marca 1945 r., mające na celu stwierdzenie, czy dana nieruchomość podpada pod działanie przepisów dekretu. Trybunał Konstytucyjny wskazał, że skoro obecnie niemożliwe jest nabywanie prawa własności nieruchomości w trybie reformy rolnej, to również rozporządzenie, które miało charakter wykonawczy wobec dekretu nie może być stosowane. Wobec powyższego § 5 rozporządzenia nie może być obecnie dla organów administracji podstawą do wydania decyzji administracyjnej stwierdzającej podpadanie nieruchomości ziemskiej pod przepisy dekretu. Tryb administracyjny decyzji o podpadaniu nieruchomości ziemskich pod działanie art. 2 ust. 1 lit. e dekretu pozostawał bowiem w nierozerwalnym związku z przeprowadzeniem reformy rolnej. Minister stwierdził zatem, że skoro, w świetle poglądu Trybunału Konstytucyjnego wyrażonego w postanowieniu z dnia 1 marca 2010 r. nie ma obowiązującego przepisu prawa na podstawie którego można by rozstrzygnąć wniesione żądanie, to wszczęcie postępowania należy uznać za bezprzedmiotowe z przyczyn prawnych. Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na decyzję Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia [...] czerwca 2010 r. wniósł A. P., zaskarżając w całości ww. rozstrzygnięcie i wnosząc o uchylenie zaskarżonej decyzji. W odpowiedzi na skargę Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi wniósł o jej oddalenie podtrzymując argumentację przedstawioną w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Uprawnienia wojewódzkich sądów administracyjnych, określone przepisami m. in. art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) oraz art. 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm. - dalej zwana P.p.s.a.) sprowadzają się do kontroli działalności organów administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, tj. kontroli zgodności zaskarżonego aktu z przepisami postępowania administracyjnego, a także prawidłowości zastosowania i wykładni norm prawa materialnego. Jak stanowi art. 134 § 1 P.p.s.a. Sąd badając legalność zaskarżonego aktu, nie jest związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Skarga zasługuje na uwzględnienie, ponieważ decyzja Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia [...] czerwca 2010 r. wydana została z naruszeniem prawa, które miało istotny wpływ na wynik sprawy. Zaskarżoną decyzją Minister utrzymał w mocy decyzję Wojewody [...] z dnia [...] listopada 2009 r. umarzającą postępowanie w sprawie stwierdzenia, że zespół dworsko - parkowy wchodzący w skład majątku ziemskiego "K.", gm. D., pow. L., stanowiący byłą własność W. P. podpada pod działanie przepisów art. 2 ust. 1 pkt e dekretu o przeprowadzeniu reformy rolnej. Jak wynika z uzasadnienia zaskarżonej decyzji, Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi przy wydawaniu decyzji powołał się w pełnym zakresie na przywołaną w części sprawozdawczej uzasadnienia argumentację Trybunału Konstytucyjnego, przedstawioną w postanowieniu Trybunału Konstytucyjnego z dnia 1 marca 2010 r., sygn. akt P 107/08. W związku z wątpliwościami, jakie pojawiły się odnośnie skutków powołanego postanowienia Trybunału konstytucyjnego dla praktyki orzeczniczej sądów administracyjnych, Naczelny Sąd Administracyjny, rozpoznając skargę kasacyjną od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, postanowieniem z dnia 7 maja 2010 r., sygn. akt I OSK 176/10, przedstawił do rozstrzygnięcia składowi siedmiu sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego zagadnienie prawne budzące poważne wątpliwości: czy w obecnym stanie prawnym przepis § 5 rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Reform Rolnych z dnia 1 marca 1945 r. w sprawie wykonania dekretu Polskiego Komitetu Wyzwolenia Narodowego z dnia 6 września 1944r. o przeprowadzeniu reformy rolnej może stanowić podstawę do orzekania w drodze decyzji administracyjnej o tym, czy dana nieruchomość lub jej część wchodzi w skład nieruchomości ziemskiej, o której mowa w art. 2 ust. 1 lit. "e" dekretu Polskiego Komitetu Wyzwolenia Narodowego z dnia 6 września 1944 r. o przeprowadzeniu reformy rolnej. Naczelny Sąd Administracyjny, rozstrzygając opisane zagadnienie prawne uchwałą siedmiu sędziów z dnia 10 stycznia 2011 r. sygn. akt I OPS 3/10, uznał, że § 5 rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Reform Rolnych z dnia 1 marca 1945 r. w sprawie wykonania dekretu Polskiego Komitetu Wyzwolenia Narodowego z dnia 6 września 1944 r. o przeprowadzeniu reformy rolnej może stanowić podstawę do orzekania w drodze decyzji administracyjnej o tym, czy dana nieruchomość lub jej część wchodzi w skład nieruchomości ziemskiej, o której mowa w art. 2 ust. 1 lit. "e" dekretu Polskiego Komitetu Wyzwolenia Narodowego z dnia 6 września 1944 r. o przeprowadzeniu reformy rolnej. Wedle art. 187 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), dalej również P.p.s.a., uchwała składu siedmiu sędziów jest wiążąca w danej sprawie. Jednakże, zgodnie z art. 269 § 1 zd. 1 P.p.s.a., jeżeli jakikolwiek skład sądu administracyjnego rozpoznający sprawę nie podziela stanowiska zajętego w uchwale składu siedmiu sędziów, całej Izby albo w uchwale pełnego składu Naczelnego Sądu Administracyjnego, przedstawia powstałe zagadnienie prawne do rozstrzygnięcia odpowiedniemu składowi. Z powołanego przepisu wynika tzw. ogólna moc wiążąca uchwał Naczelnego Sądu Administracyjnego. Wspomniana ogólna moc wiążąca wyraża się w tym, że żaden skład orzekający jakiegokolwiek sądu administracyjnego nie może rozstrzygnąć kwestii objętej zakresem uchwały w sposób sprzeczny ze stanowiskiem w niej zawartym, niż przy zastosowaniu reguł wynikających z powołanego przepisu (tj. przedstawienia powstałego zagadnienia prawnego do rozstrzygnięcia odpowiedniemu składowi). Sąd orzekający w przedmiotowej sprawie nie znajduje podstaw do skorzystania z kompetencji przewidzianej w art. 269 § 1 P.p.s.a. Zobowiązany jest więc respektować stanowisko Naczelnego Sądu Administracyjnego zajęte w uchwale z dnia 10 stycznia 2011 r. sygn. akt I OPS 3/10. W konsekwencji wiążą go dwa zasadnicze założenia, które legły u podstaw poglądu składu siedmiu sędziów. Po pierwsze, postanowienie Trybunału Konstytucyjnego z dnia 1 marca 2010 r. sygn. akt P 107/08 nie jest "orzeczeniem" Trybunału, o którym mowa wart. 190 ust. 1 Konstytucji. Dlatego nie posiada mocy powszechnie obowiązującej i nie skutkuje koniecznością odmowy stosowania przez sądy i organy administracji publicznej § 5 rozporządzenia z dnia 1 marca 1945 r. Nie stanowi też samoistnej podstawy do stwierdzenia nieważności decyzji administracyjnej wydanej na podstawie tego przepisu. Pogląd prawny Trybunału Konstytucyjnego, zgodnie z którym wymieniony przepis utracił moc obowiązującą, nie wiąże sądów administracyjnych. Po drugie, § 5 rozporządzenia z dnia 1 marca 1945 r. stanowi aktualnie element systemu prawa powszechnie obowiązującego. Tym samym powinien być stosowany przez organy administracji publicznej i sądy administracyjne rozpoznające skargi kasacyjne od decyzji tych organów. Z powyższych względów należy uznać, że niedopuszczalne było utrzymanie w mocy przez Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi decyzji Wojewody [...] z dnia [...] listopada 2009 r., z powołanych przez niego przyczyn. Rozpoznając ponownie sprawę organ odwoławczy będzie zobowiązany do merytorycznej oceny sprawy rozpoznając odwołanie od decyzji z dnia [...] listopada 2009 r. W tym stanie rzeczy, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit c ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Sąd orzekł jak w sentencji orzeczenia.