IV SA/Wa 1548/13

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Piotr Korzeniowski, Sędziowie sędzia WSA Anna Falkiewicz-Kluj (spr.), sędzia WSA Marta Laskowska-Pietrzak, Protokolant st. sekr. sąd. Katarzyna Tomiło-Nawrocka, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 9 września 2014 r. sprawy ze skargi A. S., D. P. i R. P. na postanowienie Prezesa Krajowego Zarządu Gospodarki Wodnej z dnia [...] maja 2013 r. nr [...] w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji 1. uchyla zaskarżone postanowienie i poprzedzające je postanowienie Prezesa Krajowego Zarządu Gospodarki Wodnej z dnia [...] grudnia 2012 r., nr [...]; 2. zasądza od Prezesa Krajowego Zarządu Gospodarki Wodnej na rzecz skarżących A. S. kwotę 200 (dwieście) złotych oraz D. P. i R. P. solidarnie kwotę 200 (dwieście) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Prezes Krajowego Zarządu Gospodarki Wodnej postanowieniem z [...] maja 2013 r. , znak: [...], na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 w zw. z art. 127 § 3 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego /D.U. 2013, poz. 267 ze zm./, dalej K.p.a, po rozpatrzeniu wniosków J. S., R. P., D. P., F. K., P. K., J. C., D. C., K. D., Z. D., T. D., W. D., I. D., H. S., B. S., A. B., K. B., R. S., A. S., o ponowne rozpoznanie sprawy zakończonej wydaniem przez ww organ, decyzji z [...] grudnia 2012r. znak: [...], utrzymał ją w mocy. Powyższe było wynikiem następujących ustaleń organu. Przedmiotem oceny organu był wniosek o stwierdzenie nieważności decyzji nr [...] z dnia [...] listopada 1993 r. wydanej przez Wojewódzki Zarząd Melioracji i Urządzeń Wodnych w [...], w przedmiocie wyłączenia z ewidencji rowu 2 F1 z przyległym obszarem zmeliorowanym o łącznej powierzchni 15,42 ha, położonym na terenie miejscowości O. Podstawą prawną podaną w decyzji był art. 97 i 115 ustawy z dnia 24 października 1974 r. Prawo wodne (Dz.U. z 1974 r, Nr 38, poz. 230 ze zm.), § 12 ust 1, 2, § 13 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 2 maja 1991 r w sprawie melioracji wodnych (Dz.U. z 1991, Nr 40, poz. 173 ze zm.). Organ uznał, że brak jest podstaw do wszczęcia tego rodzaju postępowania, ponieważ wydana decyzja nie jest decyzją w rozumieniu art. 104 § 1 w zw. z art. 107 § 1 K.p.a. Przepisy stanowiące podstawę prawną jej wydania nie przewidywały dla czynności polegającej na "wyłączeniu z ewidencji rowu" wydania decyzji administracyjnej. Poza tym przepisy te nie były także podstawą podejmowania czynności administracyjnych dotyczących ewidencji melioracji wodnych. Ponadto na podstawie art. 78 ust. 3 pkt 1 ustawy z dnia 18 lipca 2001 r. Prawo wodne (Dz.U. z 2010 r, poz. 145 ze zm.) zostało wydane rozporządzenie Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 30 grudnia 2004 r w sprawie sposobu prowadzenia ewidencji wód, urządzeń melioracji wodnych oraz zmeliorowanych gruntów (Dz.U. 2005, Nr 7, poz. 55) po raz pierwszy w systemie prawa odnoszące się bezpośrednio do prowadzenia ewidencji. Zgodnie z nim czynności tego rodzaju wykonywane są w formie czynności materialno-technicznej a nie w formie decyzji administracyjnej. Rozpoznając następnie wniosek o ponowne rozpoznanie sprawy, Prezes Krajowego Zarządu Gospodarki Wodnej, dalej PKZGW, wskazując na charakter prawny decyzji jako aktu władczego Państwa stanowiącego ingerencję w prawa lub obowiązki wskazanego podmiotu, skierowanego na wywołanie określonych skutków prawnych, uznał, że brak było przepisów prawa materialnego do wydania decyzji o wyłączeniu rowu z ewidencji, ponieważ nie istniał przepis prawa materialnego zezwalający na wydanie tego rodzaju rozstrzygnięcia w formie decyzji. Podkreślił, że działanie organu administracji publicznej w formie decyzji musi posiadać wyraźną podstawę ustawową, nie można jej domniemywać. Podstawa ta nie może także wynikać z wykładni przepisów prawa. Prowadzenie ewidencji wód, urządzeń melioracji wodnych oraz zmeliorowanych gruntów jest regulowaną formą działania administracji poprzez dokonywanie czynności o charakterze materialno-technicznym, które wywołują konsekwencje prawne na skutek działań o charakterze faktycznym. Przepisy prawa wodnego nie przewidują wydawania w tym przedmiocie decyzji administracyjnych. W niniejszej sprawie wyłączenie rowu z ewidencji nastąpiło więc w drodze czynności materialno—technicznej a nie w formie decyzji administracyjnej. Nie stwierdza się nieważności czynności materialno-technicznych. W związku z tym, zgodnie z art. 61 a § 1 K.p.a. organ zobligowany był do wydania decyzji o odmowie wszczęcia postępowania o stwierdzenie nieważności. Skargi do WSA wywiedli skarżący: J. S., R. P., D. P., F. K., P. K., J. C., D. C., K. D., Z. D., T. D., W. D., I. D., H. S., B. S., A. B., K. B., R. S., A. S. Na skutek braku uiszczenia wpisów od skarg skargi ww osób, poza skarga D. P., R. P. i A. S., dalej skarżące, zostały prawomocnie odrzucone. Skarżące wniosły o uchylenie zaskarżonych postanowień i zasądzenie kosztów postępowania zarzucając: - naruszenie art. 61 a § 1 K.p.a. poprzez błędne przyjęcie, że przepis ten mógł mieć zastosowanie w sprawie, w sytuacji kiedy żądanie wszczęcia postępowania zostało wniesione przez osoby będące stronami a nie zachodziły inne uzasadnione przyczyny z których powodu postępowanie nie mogło być wszczęte. Przyczyną taką nie mógł być brak decyzji administracyjnej w sytuacji w której akt został wydany; -naruszenie art. 156 § 1 K.p.a. poprzez jego niezastosowanie w sytuacji kiedy argumenty strony uzasadniały konieczność wydania decyzji o stwierdzeniu nieważności (wskazywały przesłanki, które w ich ocenie stanowiły podstawę do stwierdzenia nieważności decyzji administracyjnej). W uzasadnieniu skarżące zarzuciły organowi, że: -nie wyjaśnił dlaczego uznał, że decyzja z [...] listopada 1993 r. nie jest decyzją, skoro ma wszelkie cechy tego aktu o jakich mowa w art. 107 § 1 K.p.a.; -nie wykazał, że w 1993 r. ówczesne przepisy prawa wskazywały formę procesową w jakiej należało załatwić sprawę o wyłączenie rowu z ewidencji, a także czy wniosek o wyłączenie rowu z konserwacji należało traktować tak samo jak wniosek o wyłączenie rowu z ewidencji. W sprawie powodem żądania wyłączenia rowu z melioracji (konserwacji) była potrzeby odstąpienia od naliczania opłaty melioracyjnej. Ówczesne przepisy Rozporządzenia Rady Ministrów z 2 maja 1991 r. w sprawie melioracji wodnych (Dz.U. nr 40, poz. 173), zastrzegały dla czynności ustalania opłat melioracyjnych formę decyzji administracyjnej; -nieprzydatność powoływania przez organ zapisów rozporządzenia wykonawczego z 2012 r. jako, że nie obowiązywało ono w dacie wydawania decyzji z [...] listopada 1993r.; -naruszenie zasady prawdy materialnej poprzez nie ustalenie co było przedmiotem decyzji z [...] listopada 1993 r. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje. Skarga zasługuje na uwzględnienie. Zgodnie z treścią art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153 poz. 1269 ze zm.) sąd administracyjny sprawuje wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę pod względem zgodności z prawem zaskarżonej decyzji administracyjnej. Ocenie podlega konkretna sprawa, rozpoznawana wcześniej przez organ administracji publicznej, pod kątem prawidłowości zastosowania przepisów obowiązującego prawa i trafności rozstrzygnięcia. Kompetencje sądu administracyjnego nakładają na niego obowiązek oceny przebiegu postępowania administracyjnego i to zarówno czynności podejmowanych w toku tego postępowania jak i treści i podstaw wydanej decyzji administracyjnej. Działanie sądu ma bowiem na celu ewentualne wyeliminowanie z obrotu prawnego decyzji czy postanowienia, które w jakikolwiek sposób naruszałyby obowiązujące prawo. (por. wyrok NSA Warszawa z 20 stycznia 2010 r. I GSK 982/08 LEX nr 594803). Oceniając trafność a tym samym zgodność z prawem postanowienia PKRGW Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uznał, że zapadło ono z naruszeniem art. 61 a § 1 K.p.a., co uzasadnia wyeliminowanie obu postanowień z obrotu prawnego ponieważ dotyczyło odmowy wszczęcia postępowania. Należy zgodzić się z organem, że generalnie brak jest podstaw do wszczęcia postępowania administracyjnego w przedmiocie stwierdzenie nieważności czynności materialno-technicznej. Stwierdzenie nieważności, zgodnie z art. 156 § 1 K.p.a. dotyczy wyłącznie decyzji administracyjnej. Błędnie natomiast organ wywodzi, że wydana przez Wojewódzki Zarząd Melioracji i Urządzeń Wodnych w [...] decyzja z [...] listopada 1993 r., wyłączająca z ewidencji rów 2F1 z przyległym obszarem zmeliorowanym ponieważ jest zużyty, w złym stanie technicznym, brak jest możliwości przywrócenia jego sprawności w drodze konserwacji i dlatego wymaga odbudowy, w istocie decyzją nie jest, a co za tym idzie, nie można wszcząć postępowania o stwierdzenie jej nieważności. Prawidłowo sporządzona decyzja, zgodnie z art. 107 §1 K.p.a. powinna zwierać oznaczenie organu, administracji publicznej, datę wydania, oznaczenie strony lub stron, powołanie podstawy prawnej, rozstrzygnięcie, uzasadnienie faktyczne i prawne, pouczenie o możliwości zaskarżenia, podpis z podaniem imienia i nazwiska oraz stanowiska służbowego osoby upoważnionej do wydania decyzji. W doktrynie i orzecznictwie przyjmuje się, że minimum wymagań formalnych jakie powinna spełniać decyzja to oznaczenie organu wydającego akt, adresata aktu, rozstrzygnięcia o istocie sprawy i podpis osoby działającej w imieniu organu, (wyrok NSA w Warszawie z dnia 20 lipca 1981 r., SA 1163/81, OSP 1982, z. 9-10, poz. 169). Wymogi te kwestionowana decyzja spełnia. Wbrew temu co wywodzi organ fakt, że przepisy prawa wodnego w brzmieniu na datą wydania kwestionowanej decyzji nie zastrzegały formy rozstrzygnięcia organu w wypadku wyłączania rowu z ewidencji, nie uzasadnia przyjęcia, że decyzja nie została wydana. Decyzja została wprowadzona do obrotu prawnego, wywarła skutek w stosunku do stron tego postępowania tj. właścicieli nieruchomości na której rów był posadowiony a którzy byli uczestnikami tego postępowania, wywołała skutek w zakresie odstąpienia od konieczności uiszczania przez tych właścicieli opłat melioracyjnych a zatem odnosiła się do obowiązków stron postępowania. Brak powołania podstawy prawnej albo jej wadliwość stanowić będzie wadę decyzji a skutek wynikający z tej wadliwości zależny będzie od przyczyn jej wystąpienia. To właśnie brak podstawy prawnej do wydania decyzji, w myśl art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a. stanowi podstawę prawną do stwierdzenia jej nieważności. W związku tym bez istotnego znaczenia jest w jakiej formie powinna być w owym czasie rozstrzygnięta kwestia wyłączenia rowu z ewidencji, skoro organ wydał w tym przedmiocie decyzją administracyjną spełniającą wymogi art 107 § 1 k.p.a. Z tych względów brak było podstaw do odmowy wszczęcia postępowania administracyjnego na podstawie art. 61 a § 1 k.p.a. ponieważ nie zachodziła przesłanka do stwierdzenia, że istnieją przyczyny uzasadniające odmowę wszczęcia postępowania. Na obecnym etapie postępowania zarzut naruszenia art. 156 K.p.a. jest przedwczesny, skoro organ nie oceniał decyzji pod kątem istnienia przesłanek nieważnościowych. Przy ponownym rozpoznaniu sprawy organ zastosuje się do wyżej powołanej oceny prawnej i przeprowadzi postępowania wywołane wnioskiem o stwierdzenie nieważności decyzji z [...] listopada 1993 r. Z tych wszystkich względów Wojewódzki Sąd Administracyjny na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 ppkt c i 200 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. D.U. z 2012, poz. 270) orzekł jak w sentencji.