IV SA/Wa 155/05

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Małgorzata Małaszewska-Litwiniec, Sędziowie sędzia NSA Tadeusz Cysek, asesor WSA Wanda Zielińska – Baran /spr./, Protokolant Anna Nader, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 20.05.2005 r. sprawy ze skargi [...] S.A. w W. na postanowienie Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad z dnia [...] grudnia 2004 r. Nr [...] w przedmiocie odmowy uzgodnienia inwestycji celu publicznego 1. uchyla zaskarżone postanowienie oraz poprzedzające je postanowienie organu pierwszej instancji; 2. zasądza od Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad na rzecz skarżącej [...] S.A. w Warszawie kwotę 355 zł (trzysta pięćdziesiąt pięć) tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Zaskarżonym postanowieniem z dnia [...] października 2004r. Generalny Dyrektor Dróg Krajowych i Autostrad, po rozpatrzeniu wniosku [...] S.A. Pion Sieci Obszar w O. o ponowne rozpatrzenie sprawy. utrzymał w mocy postanowienie z dnia [...] września 2004 r. wydane z upoważnienia Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad przez Zastępcę Dyrektora Oddziału GDDKiA w B. W podstawie prawnej postanowienia powołano art. 50 ust. l w związku z. art. 53 ust. 4 pkt 9 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. Nr 80. poz. 7171 ze zm.), art. 42 ust. l ustawy z. dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (jedn. tekst z 2004r. Dz. U. Nr 204. poz. 2086) oraz art. 138 § l pkt l w związku z art. 144 kpa. W uzasadnieniu postanowienia podano, że zgodnie z. art. 42 ust. l ustawy o drogach publicznych zabrania się umieszczania urządzeń liniowych, w szczególności linii energetycznej, telekomunikacyjnej, rurociągu, taśmociągu, wzdłuż pasów drogowych, poza obszarem zabudowanym, w odległości mniejszej niż l 5. O m od granicy pasa drogowego. Umieszczenie urządzenia liniowego w odległości mniejszej niż, określona w ust. l może nastąpić za zgodą zarządcy drogi, jedynie w szczególnie uzasadnionych przypadkach związanych z potrzebami obronnymi i zadaniami na rzecz obronności kraju oraz ochrony środowiska (art. 42 ust. 2). Zdaniem organu odwoławczego, brak jest podstaw do wyrażenia zgody na zmniejszenie odległości projektowanej linii telekomunikacyjnej i światłowodowej od granicy pasa drogowego. gdyż w przedmiotowej sprawie nie występuje żaden z ww. przypadków. Podstawy do zastosowania odstępstwa nie daje również, pismo [...] Urzędu Wojewódzkiego z dnia 17 września 2004r. z tego względu, że administracja publiczna wykorzystuje łącza [...] SA nie tylko na terenie województwa [...] i będzie z nich korzystała w przypadku wprowadzenia stanów nadzwyczajnych. W ocenie organu, użyte w tym piśmie sformułowanie dotyczące realizacji zadań w stanach nadzwyczajnych nie jest tożsame z potrzebami obronnymi i zadaniami na rzecz obronności kraju, o których mowa w powołanym wyżej art. 42 ust. 2 ustawy o drogach publicznych. Zaznaczono, że decyzja z dnia [...] lutego 2002 r. Generalnego Dyrektora Dróg Publicznych z dnia [...] lutego wyrażająca zgodę na umieszczenie linii światłowodowej w pasie drogi krajowej nr [...] była wydana w innym stanie prawnym i straciła swoja ważność wobec jej niewykonania. W treści skargi wniesionej na powyższe postanowienie do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wynika, że [...] S.A. w W. - Pion Sieci Obszar w O. - nie zgadza się ze stanowiskiem organu, że inwestycja celu publicznego polegająca na budowie linii światłowodowej relacji B. - S. i na działkach nr [...],[...] i [...] położonych w miejscowości S. przy drodze krajowej nr [...] nie jest związana z potrzebami o zadaniami na rzecz obronności kraju. Zdaniem strony skarżącej postanowienie Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad zostało wydane z naruszeniem art. 42 ust. l ustawy o drogach publicznych i z przekroczeniem, tzw. uznania administracyjnego. W uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia bezpodstawnie stwierdzono, że zarządca drogi praktycznie w każdym przypadku budowy przez [...] S.A. linii telekomunikacyjnych obowiązany byłby stosować odstępstwo od ww. art. 42 ust. l. Zaznaczono, że na potwierdzenie okoliczności, że planowana inwestycja jest związana z potrzebami obronności i zadaniami na rzecz obronności kraju. Dodatkowo przy skardze przedłożono pismo z dnia 4 stycznia 2005r. Dyrektora Departamentu Bezpieczeństwa [...] S.A., stwierdzające, że w linii światłowodowej [...] na odcinku S. - A. zestawione są i wykorzystywane relacje dla potrzeb jednostek organizacyjnych Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji oraz Ministerstwa Obrony Narodowej. Pełnomocnik strony skarżącej wniósł o uchylenie zaskarżonego postanowienia i zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów adwokackich wg norm przepisanych. W odpowiedzi na skargę Generalny Dyrektor Dróg Krajowych i Autostrad wniósł o jej oddalenie, podtrzymując argumentację zwartą w zaskarżonym postanowieniu. Dodał ponadto, iż w jego ocenie, pismo z dnia 4 stycznia 2005r. Dyrektora Departamentu Bezpieczeństwa [...] S.A. nie może stanowić wiarygodnego potwierdzenia, że przedmiotowa inwestycja będzie wykorzystywana na cele obronności kraju, ponieważ zostało wydane przez jednostkę organizacyjną strony skarżącej. Okoliczność tę może potwierdzić właściwa kompetencyjnie jednostka organizacyjna Ministerstwa Obrony Narodowej, przy czym w toku postępowania takiego dowodu nie przedstawiono. Zdaniem organu przepisy kodeksu postępowania cywilnego, jak też przepisy kodeksu postępowania administracyjnego nie regulują kwestii ciężaru dowodowego. W przedmiotowej sprawie na stronie skarżącej spoczywał obowiązek przedstawienia wiarygodnego dowodu, gdyż to ona wywodziła z określonego faktu skutki prawne. Stanowisko to znajduje uzasadnienie w wyroku Sądu Najwyższego z dnia 17 grudnia 1996r. sygn. I CKU 45/96 (ONSC 1997/6-7/76). Pełnomocnik skarżącej [...] S.A. przy piśmie procesowym z dnia 12 maja 2005r., które do Biura podawczego Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wpłynęło w dniu 16 maja 2005r., przedłożył dokumenty na okoliczność, że przedmiotowa inwestycja związana jest z potrzebami obronnymi i zadaniami na rzecz obronności kraju: umowę z dnia [...] lipca 2002r. zawartą z Ministerstwem Obrony Narodowej, projekt techniczny linii telekomunikacyjnej S. – B. przedstawiający dokładną trasę przebiegu grup cyfrowych [...] oraz [...], pracujących po tej linii światłowodowej. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Skarga zasługuje na uwzględnienie i prowadzi do uchylenia zaskarżonego postanowienia i poprzedzającego go postanowienia z dnia [...] września 2004r. Zgodnie z art. l ustawy z dnia 25 lipca 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1269) sąd administracyjny sprawuje w zakresie swej właściwości kontrolę pod względem zgodności z prawem zaskarżonych aktów. Stosownie do treści art. 134 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) nie jest związany zarzutami i granicami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Oznacza to obowiązek Sądu badania legalności zaskarżonego orzeczenia niezależnie od zarzutów skargi. Ustawa z dnia 21 marca 1985r. o drogach publicznych (Dz. U. z 2004r. Nr 204, poz. 2086 ze zm.), zwana dalej ustawą, reguluje warunki umieszczania urządzeń liniowych (m.in. linii telekomunikacyjnych) wzdłuż pasów drogowych dla dwóch różnych stanów faktycznych. Przepis art. 42 tej ustawy odnosi się do stanów faktycznych dotyczących realizowania podanych wyżej inwestycji poza obszarem zabudowany. Z kolei art. 43 ustawy stanowi o warunkach usytuowania inwestycji na terenie zabudowy miast i wsi. Ponieważ ustawodawca w wymienionych regulacjach posługuje różnymi terminami, mianowicie: w art. 42 ust. l używa pojęcia "obszar zabudowany", a w art. 43 ust. 3 pojęcia "teren zabudowy miast i wsi" to niezbędnym jest wyjaśnienie, jakie są relacje między tymi pojęciami. W ocenie Sądu, pojęcie "obszar zabudowany" jest tożsamym z pojęciem "teren zabudowy miast i wsi" Innymi słowy, terminy te, chociaż różnie sformułowane, mają to samo znaczenie. W wyroku z dnia 11 stycznia 1999r. , sygn. II SA 1617/98 (lex nr 46756) Naczelny Sąd Administracyjny wyraził pogląd, który podziela skład orzekający w niniejszej sprawie, że "użyty w art. 43 ust. l ustawy o drogach publicznych termin "teren zabudowy miast i wsi" należy rozumieć jako "obszar zabudowany" w rozumieniu przepisów o ruchu drogowym (por. art. 2 pkt 15 ustawy z dnia 1997r. - Prawo o ruchu drogowym)". Z punktu widzenia podanych wyżej uregulowań prawnych wydanie kwestionowanego postanowienia nastąpiło przed wyjaśnieniem podstawowej kwestii - miejsca realizacji inwestycji objętej wnioskiem inwestora. Z materiału dowodowego sprawy wynika jedynie, że planowana inwestycja ma być realizowana na działkach o nr ew. [...]; [...]; [...] i [...] położonych w miejscowości S. w gminie N. W przedłożonym do uzgodnienia projekcie decyzji Wójta Gminy N. ustającym warunki zabudowy dla inwestycji celu publicznego polegającej na budowie linii telekomunikacyjnej oraz linii światłowodowej nie podano czy wymienione działki położone są poza obszarem zabudowanym, czy też na obszarze zabudowanym. Tymczasem prawidłowe ustalenie miejsca realizacji przedmiotowej inwestycji implikuje oparcie rozstrzygnięcia na odmiennych przesłankach materialnoprawnych określonych w przepisie art. 42 ust. l i 2, albo też w przepisie art. 43 ust. 3 ustawy o drogach publicznych. W tej sytuacji należało stwierdzić, że zaskarżone postanowienie i poprzedzające go postanowienie z dnia [...] września 2004r. zostały wydane bez wyczerpującego wyjaśnienia wszystkich istotnych okoliczności w sprawie, a więc z naruszeniem art. 7, 77 § l kpa, co mogło mieć wpływ na wynik sprawy. Chybione jest stanowisko organu zawarte w odpowiedzi na skargę, że przepisy kodeksu postępowania administracyjnego nie regulują kwestii ciężaru dowodowego i na stronie skarżącej ciąży obowiązek przestawienia wiarygodnych dowody, z których wywodzi określone skutki prawne. Błędnie organ powołał się na wyrok Sądu Najwyższego z dnia 17 grudnia 1996r. sygn. I CKU 45/96. Postępowanie przed organami administracji publicznej regulowane jest przepisami ustawy z dnia 14 czerwca 1960r. Kodeks postępowania administracyjnego (j. tekst Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 ze zm.) i nie mają do niego zastosowania przepisy kodeksu postępowania cywilnego, jak błędnie stwierdził organ w wywodach odpowiedzi na skargę. Zgodnie z art. 7 kpa w związku z art. 77 § l kpa to organ administracji obowiązany jest w sposób dokładny wyjaśnić stan faktyczny sporawy, wyczerpująco zebrać cały materiał dowody sprawy i po jego zebraniu dokonać wnikliwej analizy w myśl zasady swobodnej oceny, określonej w art. 80 kpa, a wyniki tej oceny przedstawić w uzasadnieniu podjętego rozstrzygnięcia, jak tego wymaga przepis art. 124 § l i 2 kpa, jeżeli chodzi o postanowienia. Oczywiście strona nie może zachowywać się w sposób bierny w toku postępowania, ale powinna w nim czynnie uczestniczyć i wykazać dbałość o przestawienie środków dowodowych, umożliwiających organowi podjęcie właściwego w sprawie rozstrzygnięcia. Mając na uwadze, że wskazane braki postępowania wyjaśniającego mogły mieć istotny wpływ na wynik postępowania. Wojewódzki Sąd Administracyjny na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.). O kosztach postępowania orzeczono na podstawie art. 200 ww. ustawy.