IV SA/Wa 155/10

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Grzegorz Czerwiński, Sędziowie Sędzia WSA Agnieszka Góra-Błaszczykowska (spr.), Sędzia WSA Łukasz Krzycki, Protokolant Marek Lubasiński, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 17 marca 2010 r. sprawy ze skargi Z. w W. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. z dnia [...] listopada 2009 r. nr [...] w przedmiocie ustalenia lokalizacji inwestycji celu publicznego 1. uchyla zaskarżoną decyzję; 2. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu do czasu uprawomocnienia się niniejszego wyroku; 3. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. na rzecz skarżącego Z. w W. kwotę 740 (siedemset czterdzieści) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. IV SA/Wa 155/10 UZASADNIENIE Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W., decyzją z [...] listopada 2009 r., uchyliło decyzję Prezydenta W. z [...] września 2009 r. ustalającą warunki zabudowy i szczegółowe zasady zagospodarowania terenu oraz jego zabudowy dla inwestycji, polegającej na budowie parkingu wielopoziomowego wraz z dojazdami i infrastrukturą. Na uzasadnienie decyzji wskazano, iż przepisy ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U, nr 80, poz. 775 ze zm. -zwanej dalej: u.p.z.p.), przewidują dwa rodzaje inwestycji, w zależności od ich celu i przeznaczenia: inwestycje celu publicznego, lokalizowane na podstawie planu miejscowego, a w przypadku jego braku- w drodze decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego, oraz inwestycje pozostałe. Tryby postępowania, poprzedzającego wydanie obu decyzji różnią się od siebie tak, że nie jest dopuszczalne stosowanie jednego z trybów w sytuacji, gdy z przepisów wynika obowiązek stosowania drugiego z nich. Zdaniem Kolegium, inwestycja, polegająca na budowie parkingu nie jest inwestycją celu publicznego w rozumieniu art.2 pkt 5 u.p.z.p., a zatem jej wydanie powinno poprzedzić wydanie decyzji o warunkach zabudowy, stosownie do art. 59 u.1 u.p.z.p. W niniejszej sprawie organ I instancji decyzji takiej nie wydał, zastępując ją bezpodstawnie decyzją ustalającą lokalizacje inwestycji celu publicznego, co zdaniem Kolegium skutkuje uchyleniem zaskarżonej decyzji i przekazaniem sprawy temu organowi do ponownego rozpoznania. Odnosząc się do zarzutu naruszenia art. 10 § 1 k.p.a. SKO stwierdziło, że jeżeli organ I instancji pominął w niniejszej sprawie współwłaścicieli lub współużytkowników nieruchomości gruntowych, sąsiadujących z terenem planowanej inwestycji budowlanej, uchybienie to powinno zostać sanowane w toku ponownego procedowania w sprawie. Ponadto Kolegium zauważyło, że organy właściwe w 1 sprawie ustalenia warunków zabudowy nie są właściwe do oceny celowości planowanego zamierzenia inwestycyjnego. W skardze na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. Zarząd Transportu Miejskiego wniósł o uchylenie decyzji w całości oraz o zasądzenie kosztów postępowania. Decyzji zarzucił rażące naruszenie prawa, polegające na uznaniu, że planowana inwestycja nie jest inwestycją celu publicznego, podkreślając strategiczne znaczenie parkingów "Park & Ride" dla integracji komunikacji zbiorowej z komunikacją indywidualną, a w szczególności dla realizacji polityki transportowej W. Do chwili obecnej na podstawie decyzji o lokalizacji inwestycji celu publicznego wydanych przez Prezydenta W. zostało zrealizowanych pięć parkingów "Park & Ride", cztery następne zostały zaprojektowane lub są w trakcie projektowania. We wszystkich sprawach, dotyczących wymienionych parkingów organy, wydające decyzje, nie miały żadnych wątpliwości co do konieczności kwalifikowania tych obiektów jako spełniających wymagania, dotyczące inwestycji celu publicznego, wynikające z przepisów art. 2 u.p.z.p. oraz art. 6 z dnia 21.08 1997 ustawy o gospodarce nieruchomościami (D.U. 2004, nr 261, poz.2603 ze zm.- dalej jako u.g.n.). Ponadto pozostawienie w obrocie prawnym wadliwej i naruszającej prawo decyzji prowadzić będzie do zaburzenia jednolitości orzecznictwa i może być w przyszłości wykorzystane dla podważenia stabilności porządku prawnego. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. wniosło o jej oddalenie, podtrzymując argumentację, leżącą u podstaw wydania zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Uprawnienia wojewódzkich sądów administracyjnych, określone przepisami m. in. art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (D.U. nr 153, poz. 1269) oraz art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (D.U. nr 153, poz. 1270 ze zm. - dalej w skrócie: P.p.s.a.), sprowadzają się do kontroli działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, tj. kontroli zgodności 2 zaskarżonego aktu z przepisami postępowania administracyjnego, a także prawidłowości zastosowania i wykładni norm prawa materialnego. Skarga zasługuje na uwzględnienie, ponieważ zaskarżona decyzja narusza prawo w stopniu uzasadniającym wyeliminowanie jej z obrotu prawnego. Za podstawę prawną decyzji SKO przyjęło przepisy ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, przewidujące dwa rodzaje inwestycji, w zależności od ich celu i przeznaczenia: inwestycje celu publicznego oraz inwestycje pozostałe. Stosownie do art. 50 u. 1 u.p.z.p. inwestycja celu publicznego jest lokalizowana na podstawie planu miejscowego, a w przypadku jego braku - w drodze decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego. Pozostałe inwestycje, realizowane są na podstawie art. 59 u. 1. u.p.z.p. stanowiącego, że zmiana zagospodarowania terenu w przypadku braku planu miejscowego, polegająca na budowie obiektu budowlanego lub wykonaniu innych robót budowlanych, a także zmiana sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części, z zastrzeżeniem art. 50 ust. 1 i art. 86, wymaga ustalenia, w drodze decyzji, warunków zabudowy. Definicja legalna inwestycji celu publicznego zawarta jest w art. 2 pkt 5 u.p.z.p. stanowiącym, że przez pojęcie to należy rozumieć działania o znaczeniu lokalnym (gminnym) i ponadlokalnym (powiatowym, wojewódzkim i krajowym), stanowiące realizację celów, o których mowa w art. 6 u.g.n. Należy zatem przeanalizować treść art. 6 u.g.n., w myśl którego celami publicznymi w rozumieniu ustawy są: 1) wydzielanie gruntów pod drogi publiczne i drogi wodne, budowa, utrzymywanie oraz wykonywanie robót budowlanych tych dróg, obiektów i urządzeń transportu publicznego, a także łączności publicznej i sygnalizacji; 1a) wydzielenie gruntów pod linie kolejowe oraz ich budowa i utrzymanie; 3 1b) wydzielanie gruntów pod lotniska, urządzenia i obiekty do obsługi ruchu lotniczego, w tym rejonów podejść, oraz budowa i eksploatacja tych lotnisk i urządzeń; 2) budowa i utrzymywanie ciągów drenażowych, przewodów i urządzeń służących do przesyłania płynów, pary, gazów i energii elektrycznej, a także innych obiektów i urządzeń niezbędnych do korzystania z tych przewodów i urządzeń; 3) budowa i utrzymywanie publicznych urządzeń służących do zaopatrzenia ludności w wodę, gromadzenia, przesyłania, oczyszczania i odprowadzania ścieków oraz odzysku i unieszkodliwiania odpadów, w tym ich składowania; 4) budowa oraz utrzymywanie obiektów i urządzeń służących ochronie środowiska, zbiorników i innych urządzeń wodnych służących zaopatrzeniu w wodę, regulacji przepływów i ochronie przed powodzią, a także regulacja i utrzymywanie wód oraz urządzeń melioracji wodnych, będących własnością Skarbu Państwa lub jednostek samorządu terytorialnego; 5) opieka nad nieruchomościami stanowiącymi zabytki w rozumieniu przepisów o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami; 5a) ochrona Pomników Zagłady w rozumieniu przepisów o ochronie terenów byłych hitlerowskich obozów zagłady oraz miejsc i pomników upamiętniających ofiary terroru komunistycznego; 6) budowa i utrzymywanie pomieszczeń dla urzędów organów władzy, administracji, sądów i prokuratur, państwowych szkół wyższych, szkół publicznych, a także publicznych: obiektów ochrony zdrowia, przedszkoli, domów opieki społecznej, placówek opiekuńczo-wychowawczych i obiektów sportowych; 6a) budowa i utrzymywanie obiektów oraz pomieszczeń niezbędnych do realizacji obowiązków w zakresie świadczenia przez operatora publicznego powszechnych usług pocztowych, a także innych obiektów i pomieszczeń związanych ze świadczeniem tych usług; 7) budowa i utrzymywanie obiektów oraz urządzeń niezbędnych na potrzeby obronności państwa i ochrony granicy państwowej, a także do zapewnienia bezpieczeństwa publicznego, w tym budowa i utrzymywanie aresztów śledczych, zakładów karnych oraz zakładów dla nieletnich; 8) poszukiwanie, rozpoznawanie, wydobywanie i składowanie kopalin stanowiących własność Skarbu Państwa oraz węgla brunatnego wydobywanego metodą odkrywkową; 4 9) zakładanie i utrzymywanie cmentarzy; 9a) ustanawianie i ochrona miejsc pamięci narodowej; 9b) ochrona zagrożonych wyginięciem gatunków roślin i zwierząt lub siedlisk przyrody; 10) inne cele publiczne określone w odrębnych ustawach. Zdaniem Sądu, orzekającego w sprawie niniejszej, inwestycja, polegająca na budowie parkingu Park& Ride, jest inwestycją celu publicznego, wymienioną w art. 6 pkt 1) u.g.n., jako (...) budowa, utrzymywanie oraz wykonywanie robót budowlanych tych dróg, obiektów i urządzeń transportu publicznego, a także łączności publicznej i sygnalizacji. Przepis ten należy analizować łącznie z przepisem art. 2 pkt 5 u.p.z.p. stanowiącym, że przez inwestycję celu publicznego należy rozumieć działania o znaczeniu lokalnym (gminnym) i ponadlokalnym (powiatowym, wojewódzkim i krajowym), stanowiące realizację celów, o których mowa w art. 6 u.g.n. Jak zasadnie wskazano w skardze, zgodnie z wolą ustawodawcy każda budowa, dotycząca obiektów i urządzeń transportu publicznego, w szczególności parkingów strategicznych, musi być kwalifikowana jako inwestycja celu publicznego. Inwestycje, polegające na budowie systemu parkingów przesiadkowych "Park & Ride" tworzone są w celu odciążenia centrów miast od ruchu samochodów osobowych, zmniejszenia korków i skrócenia czasu przejazdów kierowców, co w sposób oczywisty służy ogółowi społeczeństwa. Poprawia się w ten sposób integrację komunikacji indywidualnej z komunikacją zbiorową. Stworzenie przesiadkowych węzłów komunikacyjnych umożliwia parkowanie pojazdów osób, dojeżdżających do parkingu i przesiadających się do środków komunikacji zbiorowej. W ten sposób ogranicza się emisję spalin i innych substancji szkodliwych w centrum miasta, a przez to stopnia zagrożeń dla środowiska. Powyższe korzystnie wpływa na klimat aerosanitarny i akustyczny w centrum miasta. Podkreślenia wymaga, że parkingi "Park & Ride" nie mają charakteru parkingów komercyjnych i są dostępne nieodpłatnie wyłącznie dla użytkowników nadzorowanego przez Z. systemu zbiorowej komunikacji publicznej, obejmującej metro, autobusy, tramwaje oraz podmiejską sieć połączeń kolejowych. Parkingi te są 5 dostępne wyłącznie dla osób posiadających ważne bilety komunikacji miejskiej Z. i czynne są wyłącznie w godzinach funkcjonowania komunikacji miejskiej. Nie sposób zaprzeczyć argumentom skarżącego, że cechy szczególne i uwarunkowania, związane z funkcjonowaniem parkingów "Park & Ride" jednoznacznie wskazują, że parkingi te stanowią niezbędny element systemu komunikacji publicznej i mają charakter i status urządzeń transportu publicznego, przewidziany w art. 2 u.p.z.p. Zawarty w odpowiedzi na skargę argument SKO, że na parkingu stać mogą również samochody pracowników pobliskich biur, zakładów oraz sąsiadujących z parkingiem sklepów, wydaje się w tej sytuacji mało istotny, gdyż również te osoby, o ile są klientami Z. i posługują się ważnymi biletami komunikacji miejskiej, mają prawo do parkowania. Nie zmieni to jednak ogólnej oceny niezwykle istotnej wagi parkingów "Park & Ride" dla ogółu społeczeństwa W. i dla całej aglomeracji warszawskiej. Na marginesie tylko wspomnieć w tym miejscu należy, że cytowane przez SKO w odpowiedzi na skargę orzeczenie WSA w Kielcach odnosi się do zupełnie odmiennego stanu faktycznego i nie może służyć jako argument za oddaleniem skargi. W sprawie, będącej przedmiotem zainteresowania WSA w Kielcach, cytowanej przez SKO w odpowiedzi na skargę, zamierzenie inwestycyjne polegało na budowie parkingu dla samochodów osobowych na 34 miejsca postojowe przy budynku administracyjnym Starostwa Powiatowego, wraz ze zjazdami i odprowadzeniem wód opadowych do istniejącej kanalizacji deszczowej. Słusznie zatem orzekający w tamtej sprawie WSA stwierdził, iż nie jest to inwestycja celu publicznego. Natomiast w sprawie niniejszej mamy do czynienia z inwestycją celu publicznego, polegającą na budowie parkingu, ograniczającym transport indywidualny w milionowej aglomeracji warszawskiej. Nie budzi wątpliwości Sądu orzekającego w sprawie wielkie znaczenie tego typu parkingów dla ochrony środowiska i poziomu życia nie tylko mieszkańców W. ale także dla wszystkich osób, które muszą, ze względów służbowych czy prywatnych, przebywać w S.. Istnieje zasadnicza różnica pomiędzy parkingiem na 34 samochody, a 6 parkingiem na 400 miejsc postojowych, mającym rozładować ruch samochodów osobowych w centrum Stolicy. Słusznie też podkreślono w skardze, zgodność przedmiotowej inwestycji "Park & Ride" ze "Strategią Zrównoważonego Rozwoju Systemu Transportowego W. do 2015 i na lata kolejne". Nie budzi wątpliwości, że rozwój systemu transportowego W. nie będzie zrealizowany należycie bez budowy parkingów "Park & Ride". Mając powyższe na względzie Sąd - na mocy art. 145 § 1 pkt 1 lit. c w zw. z art. 135 P.p.s.a. - orzekł jak w punkcie I sentencji wyroku. Postanowienie z punktu II wyroku, zostało wydane na podstawie art. 152 P.p.s.a. O kosztach postępowania postanowiono na zasadzie art. 200 i 205 § 2 P.p.s.a oraz na podstawie 18 ust. 1 pkt 1 lit. a w zw. z § 6 pkt 5 rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z 28 września 2002r. w sprawie opłat za czynności adwokackie oraz ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielanej z urzędu (D.U. nr 163, poz. 1348, z późn. zm.).