IV SA/Wa 1550/09

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Agnieszka Góra-Błaszczykowska, Sędziowie Sędzia WSA Agnieszka Łąpieś-Rosińska (spr.), Sędzia WSA Agnieszka Wójcik, Protokolant Agnieszka Olszewska, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 15 grudnia 2009 r. sprawy ze skargi J. C. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w S. z dnia [...] czerwca 2009 r. nr [...] w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy - oddala skargę - Decyzją znak: [...] z dnia [...] 04.2009 r. Prezydent Miasta [...] ustalił warunki zabudowy dla polegającej na budowie zespołu pięciu budynków mieszkalnych wielorodzinnych połączonych garażem podziemnym na działce nr geod.: [...] obręb [...] przy ul. [...] w S. W uzasadnieniu wskazał, iż decyzję o warunkach zabudowy wydaje się inwestorowi po spełnieniu warunków wskazanych w art. 61 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2003 r. Nr 80, póz. 717 z późn. zm.), które to warunki w przedmiotowej sprawie zostały spełnione. Organ, po przeprowadzeniu analizy warunków i zasad zagospodarowania terenu oraz jego zabudowy, wynikających z przepisów odrębnych oraz stanu faktycznego i prawnego trenu - zgodnie z art. 53 ust. 3 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, stwierdził o możliwości jej realizacji, zgodnie z warunkami wynikającymi z decyzji i przepisami odrębnymi, wymienionymi w treści decyzji. Odwołania od powyższej decyzji złożyli J.C., J. i K. M., A. i R. B., K. R. i Państwo I. i D. A. wnosząc o uchylenie zaskarżonej decyzji. Odwołujący podnosili ustalenie dla inwestycji zbyt dużych parametrów zabudowy, odbiegających od tych, które występują w sąsiedztwie terenu inwestycji, nierzetelnie przeprowadzoną analizę, nieuwzględnienie zabudowy jedno występującej na działkach sąsiednich, wyznaczenie zbyt wysokiego wskaźnika zabudowy, a także nie przeanalizowanie warunków komunikacyjnych. W uzasadnieniu wskazali, iż warunki zabudowy zostały w przedmiotowej sprawie określone z całkowitym pominięciem innych działek na których zlokalizowane jest budownictwo jednorodzinne w zabudowie szeregowej i bliźniaczej, dla których istnieje plan zagospodarowania przestrzennego. Podnieśli, że organ I instancji wyznaczając obszar analizy objął nią nie tylko sąsiednie działki z budownictwem jednorodzinnym, lecz rozszerzył ten obszar na działki na których zlokalizowane jest budownictwo wielorodzinne (dawne osiedle wojskowe), które jest zlokalizowane na kilku działkach. Sygn. akt IV SA/Wa 1550/09 Decyzją z dnia [...]czerwca 2009 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w S. działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. po rozpoznaniu w dniu 12 czerwca 2009 r. odwołań złożonych przez: J.C., I. i D. A., J. i K. M., A. i R. B. oraz K. O., od decyzji z dnia [...] kwietnia 2009 r. wydanej przez Prezydenta Miasta [...] ustalającej na rzecz K.S. prowadzącego działalność gospodarczą - warunki zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie zespołu pięciu budynków mieszkalnych wielorodzinnych połączonych garażem podziemnym na działce nr geod.: [...] obręb[...] przy ul. [...] w S. orzekło o utrzymaniu w mocy zaskarżonej decyzji. W uzasadnieniu decyzji Kolegium podniosło, iż spełnione zostały przesłanki z art. 61 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, który stanowi, iż wydanie decyzji o warunkach zabudowy jest możliwe jedynie w przypadku łącznego spełnienia wymienionych w tym przepisie warunków. Wydanie decyzji poprzedzone zostało dokonaniem analizy wyznaczonego wokół planowej inwestycji obszaru. Analiza w formie pisemnej i graficznej załączona została do decyzji. Kolegium wskazało, iż w niniejszej sprawie zabudowania stanowiące odniesienie dla ustalenia warunków zabudowy wnioskowanej inwestycji - faktycznie dostępne z tej samej drogi publicznej, tj. ul. [...] - choć nie znajdują się w bezpośrednim sąsiedztwie z terenem inwestycji (nie graniczą z nim), to nie oznacza to jednak, że a priori nie mogą posłużyć wyznaczeniu wymagań dotyczących nowej zabudowy. Znajdują się one bowiem w obszarze analizy, który to obszar stanowi odniesienie dla ustalenia warunków zabudowy nowej zabudowy. Odwołując się o do orzecznictwa Kolegium podkreśliło, iż działka sąsiednia to nieruchomość lub jej część położona w granicach "analizowanego obszaru", tworzącego urbanistyczną całość, który należy określić dla każdego przypadku oddzielnie. Jak wynika z części graficznej i opisowej załączonej do zaskarżonej decyzji analizy,w sąsiedztwie terenu inwestycji znajduje się zabudowa mieszkaniowa i to zarówno jednorodzinna, jak i wielorodzinna, a także zabudowa usługowa, garaże oraz teren zamknięty jednostki wojskowej. Skoro w obszarze analizy znajdują się działki dostępne z tej samej drogi publicznej, których funkcja, parametry, cechy i wskaźniki kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu pozwalają na określenie tych warunków dla nowej zabudowy, to organ I instancji nie może Sygn. akt IV SA/Wa 1550/09 odmówić ustalenia warunków zabudowy dla wnioskowanej inwestycji. Organ odwoławczy wskazał, iż w kontekście powyższych uregulowań - w tym art 54 pkt 2d w zw. z art. 64 ust. 1 ustawy - organ I instancji wskazał w punkcie II ppkt 5 decyzji ustalającej warunki zabudowy wymagania dotyczące ochrony interesów osób trzecich tylko w takim zakresie, w jakim pozwalają mu na to przepisy ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym oraz inne ustawy szczególne. Kolegium za chybiony uznało zarzut odwołujących się dotyczący rozpatrywania przedmiotowej sprawy bez uwzględnienia ogólnych zasad ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, w tym zasady uwzględniania "interesu publicznego". Odpowiadając na zarzut naruszenia przez planowaną inwestycję "zasady dobrego sąsiedztwa" Kolegium wyjaśniło, iż w przedmiotowej sprawie organ I instancji prawidłowo - tzn. zgodnie z § 3 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. 2003 r. Nr 164 póz. 1588; dalej: rozporządzenie) - wyznaczył obszar analizowany i prawidłowo ustalił, iż planowana zabudowa nie godzi w zastany stan rzeczy, a stanowisko swoje szczegółowo uzasadnił w treści zaskarżonej decyzji. Dotyczy to m.in. kwestii poruszonej przez odwołujących się, a dotyczącej ustalenia wskaźnika wielkości powierzchni zabudowy. Zgodnie z art. 61 ust. 1 pkt 2 ustawy wydanie decyzji o warunkach zabudowy jest możliwe m.in. jeżeli teren inwestycji ma dostęp do drogi publicznej. "Dostęp do drogi publicznej" w rozumieniu ustawy to bezpośredni dostęp do tej drogi albo dostęp do niej przez drogę wewnętrzną lub przez ustanowienie odpowiedniej służebności drogowej (art. 2 pkt 14 ustawy). Z kolei art. 53 ust. 4 pkt 9 ustawy w zw. z art. 60 ust. I ustawy stanowi, że decyzję o warunków zabudowy wydaje się :"po uzgodnieniu z właściwym zarządcą drogi - w odniesieniu do obszarów przyległych do pasa drogowego", a taka sytuacja - jak wynika z załączonych akt sprawy - w przedmiotowej sprawie nie występuje. Teren inwestycji - zgodnie z wnioskiem inwestora - obejmuje bowiem jedynie działkę nr geod. [...] obręb[...] w S. która to działka nie przylega do pasa drogowego - ul. [...], a jedynie pośredni dostęp do niej zapewnia działka nr geod. [...]. Mając na względzie to, że planowana przez inwestora zabudowa spełnia również pozostałe warunki wymienione w art. 61 ust. 1 ustawy, organ I instancji - Sygn. akt IV SA/Wa 1550/09 również w oparciu o treść art. 56 w związku z art. 64 ust. 1 ustawy - nie mógł odmówić inwestorowi ustalenia warunków zabudowy. W dniu 20 sierpnia 2009r. J.C. wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę zarzucając naruszenie następujących przepisów: * art. 61 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym poprzez utrzymanie w mocy decyzji o warunkach zabudowy dla przedsięwzięcia, które nie spełnia wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu, * § 4, § 5, § 6 i § 7 w/w rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003r. poprzez ustalenie linii nowej zabudowy, szerokości elewacji frontowej oraz wysokości górnej krawędzi elewacji frontowej w oderwaniu od istniejącej już zabudowy na działkach sąsiednich, * art. 61 ust. I pkt 5 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym w związku z art. 6 ustawy z dnia 24 sierpnia 1991 r. o ochronie przeciwpożarowej poprzez nieuwzględnienie wymagań w zakresie ochrony przeciwpożarowej przy zagospodarowaniu terenu, * § 18 ust. 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać budynki ich usytuowanie poprzez nie określenie w decyzji sposobu urządzenia miejsc postojowych dla samochodów osobowych, z uwzględnieniem ilości miejsc z których korzystają osoby niepełnosprawne. Wobec powyższych zarzutów wniósł o uchylenie wskazanego wyżej rozstrzygnięcia SKO oraz poprzedzającej ją decyzji Prezydenta miasta [...] W uzasadnieniu skargi J.C. rozwinął powyższe zarzuty podkreślając, iż jego ocenie obszar analizowany został wyznaczony nieprawidłowo i wyniki analizy funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu nie mogą stanowić podstawy do podjęcia rozstrzygnięcia o warunkach zabudowy wnioskowanej inwestycji, gdyż nie pozwalają odpowiedzieć na pytanie, czy inwestycja ta nawiązuje do istniejącej na działkach sąsiednich zabudowy, a sporządzona analiza nie zawiera elementów wymaganych w rozporządzeniu. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w S. Sygn. akt IV SA/Wa 1550/09 wniosło o oddalenie skargi podtrzymując stanowisko wyrażone w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r, - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz, 1289 z zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę administracji publicznej, przy czym w świetle przepisu § 2 powołanego artykułu, kontrola ta jest sprawowana pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Ponadto, Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak, związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. -Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.). Sąd, badając legalność zaskarżonej decyzji w oparciu o wyżej powołane kryteria, doszedł do przekonania, iż zarówno zaskarżona decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego w S. jak i utrzymana nią w mocy decyzja Prezydenta Miasta [...] nie naruszają prawa. W opinii Sądu, poczynione przez organ zarówno I jak i II instancji ustalenia wynikają z zebranego w sprawie materiału dowodowego, zaś dokonana przez ten organ ocena tego materiału w kontekście zastosowanych przepisów ustawy nie budzi zastrzeżeń. Zdaniem Sądu organy obu instancji wyczerpująco zbadały wszystkie okoliczności faktyczne związane z niniejszą sprawą, zgodnie z zasadą prawdy obiektywnej (art. 7 k.p.a. i art. 77 k.p.a.). Nie doszło również do naruszenia praw skarżących jako strony toczącego się postępowania. Przedmiotem skargi jest decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego w S. utrzymująca w mocy decyzję Prezydenta Miasta [...] ustalającą warunki zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie zespołu pięciu budynków mieszkalnych wielorodzinnych połączonych garażem podziemnym na działce nr geod.: [...] obręb [...] przy ul. [...] w S.. Wydanie decyzji o warunkach zabudowy - według normy art. 61 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym -jest możliwe jedynie w przypadku łącznego spełnienia warunków w nim wymienionych, a jednym z nich jest tzw. zasada dobrego sąsiedztwa uzależniająca Sygn. akt IV SA/Wa 1550/09 zmianę w zagospodarowaniu terenu od dostosowania się do określonych cech zagospodarowania terenu sąsiedniego. Celem jest jej zagwarantowanie ładu przestrzennego, określonego w art. 2 pkt 1, jako takie ukształtowanie przestrzeni, które tworzy harmonijną całość oraz uwzględnia w przyporządkowanych relacjach wszelkie uwarunkowania i wymagania funkcjonalne, gospodarczo-społeczne, środowiskowe, kulturowe oraz kompozycyjno-estetyczne. Powstająca w sąsiedztwie zabudowanej już działki nowa zabudowa powinna odpowiadać charakterystyce urbanistycznej (kontynuacja funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, linii zabudowy i intensywności wykorzystania terenu) i architektonicznej (gabarytów i formy architektonicznej, obiektów budowlanych) zabudowy już istniejącej. Określenie powyższej charakterystyki jest obowiązkiem organu prowadzącego postępowanie w sprawie warunków zabudowy, a także jest jednym z elementów rozstrzygnięcia znajdującego się w treści decyzji (Z. Niewiadomski, Ustawa o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, Komentarz, Wydawnictwo C.H. Beck, Warszawa 2004, str. 500). Szczegółowe warunki określania cech nowej zabudowy reguluje rozporządzenie Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Zgodnie z § 3 ust. 1 i 2 powołanego rozporządzenia w celu ustalenia wymagań dla nowej zabudowy i zagospodarowania terenu organ wyznacza wokół działki budowlanej, której dotyczy wniosek o ustalenie warunków zabudowy, obszar analizowany i przeprowadza na nim analizę funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu w zakresie warunków, o których mowa w art. 61 ust. 1 ustawy o p.z.p., jak i granice obszaru analizowanego (czyli tego na który inwestycja będzie oddziaływać) na kopii mapy w skali 1:500 lub 1:1000, w odległości nie mniejszej niż trzykrotna szerokość frontu działki objętej wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy, nie mniejszej jednak niż 50 metrów. Następnie warunki i wymagania dotyczące nowej zabudowy i zagospodarowania terenu ustala się w decyzji o warunkach zabudowy, zawierającej część tekstową i graficzną (§ 9 ust. 1 rozporządzenia). Warunki analizy, o które mowa w § 3 ust. 1, zawierające część tekstową i graficzną, stanowią załącznik do wymienianej decyzji (§ 9 ust. 2 rozporządzenia). Część graficzną decyzji oraz część graficzną analizy sporządza się na kopiach map, wyżej wymienionych (§ 9 ust. 3 rozporządzenia). Sygn. akt IV SA/Wa 1550/09 W ocenie Sądu w przedmiotowej sprawie organ I instancji prawidłowo - tzn. zgodnie z § 3 ww, rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. -wyznaczył obszar analizowany i biorąc pod uwagę funkcję zabudowy znajdującej się na "działkach sąsiednich" (w ogólnie przyjętym w orzecznictwie sądów administracyjnych szerokim znaczeniu tego pojęcia) prawidłowo ustalił, iż planowana zabudowa nie godzi w zastany stan rzeczy, a stanowisko swoje szczegółowo uzasadnił w treści zaskarżonej decyzji. Zgodzić należy się ze stanowiskiem wyrażonym w zaskarżonej decyzji, iż nie można zaakceptować poglądu wyrażonego w odwołaniach, iż organ załatwiający wniosek punktem odniesienia dla ustalenia warunków zabudowy w przedmiotowej sprawie winien w pierwszej kolejności uczynić działki bezpośrednio graniczące z terenem inwestycji, objęte obowiązującym planem zagospodarowania przestrzennego, dostępne jednakże z innej drogi publicznej tj. ul. Skrzyneckiego. Wskazana kolejność nie tylko nie wynika z żadnego przepisu prawa, ale i kłóciłoby się z ogólną zasadą wyrażoną w art. 6 ust. 2 pkt 1 ustawy, zgodnie z którym; "każdy ma prawo, w granicach określonych ustawą do zagospodarowania terenu, do którego ma tytuł prawny, zgodnie z warunkami ustalonymi w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego albo decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, jeżeli nie narusza to chronionego prawem interesu publicznego oraz osób trzecich". Brak również zastrzeżeń co do poczynionych przez orzekające w sprawie organy dotyczące parametrów planowanej inwestycji. Czyniąc odstępstwa od ustalonych w analizowanych obszarze uśrednionych wartości parametrów, organ pierwszej instancji szczegółowo uzasadnił swoje stanowisko, odwołując się do sporządzonej analizy. Ze sporządzonej w niniejszej sprawie analizy zagospodarowania obszaru, natomiast wynika iż realizacja planowanej inwestycji jest możliwa przy zachowaniu określonych wymogów i warunków, które pozwolą na zachowanie harmonijnych relacji przestrzennych obowiązujących w analizowanym terenie. Sąd nie podzielił również zarzutu skargi naruszenia przez organ odwoławczy art. 15 k.p.a., albowiem, a jak wynika z treści zaskarżonej decyzji Samorządowe Kolegium Odwoławcze przeprowadziło merytoryczne postępowanie, oceniając zgromadzone w aktach dowody, w sposób rzeczowy i poważny przeanalizowało wszelkie argumenty i opinie zgłoszone w odwołaniach i w konsekwencji doprowadziło do wydania zaskarżonego rozstrzygnięcia. Sygn. akt IV SA/Wa 1550/09 Mając na uwadze powyższe orzekający w niniejszej sprawie Sąd doszedł do przekonania, iż organy ustalając warunki zabudowy nie naruszyły prawa, uzasadniając stosownie do treści art. 107 § 3 k.p.a. podstawy i przyczyny takiej decyzji. Dlatego też działając na podstawie art. 151 p.p.s.a Sąd oddalił skargę.