IV SA/Wa 1556/08

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Marta Laskowska-Pietrzak (spr.), Sędziowie Sędzia WSA Aneta Dąbrowska, Asesor WSA Agnieszka Wójcik, Protokolant Joanna Kurek, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 27 listopada 2008 r. sprawy ze skargi M. P. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w S. z dnia (...) lipca 2008 r. nr (...) w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy 1. uchyla zaskarżoną decyzję; 2. uchyla decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w S. z dnia (...) maja 2008 r. nr (...) i poprzedzającą ją decyzję Burmistrza Miasta S. z dnia (...) lutego 2008 r. nr (...); 3. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w S. na rzecz skarżącej M. P. kwotę 500 (pięćset) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Decyzją z dnia (...) lipca 2008 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w S. po zapoznaniu się ze skargą wniesioną do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie przez A. B. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w S. z dnia (...) maja 2008 r. uchylającą decyzję Burmistrza Miasta S. z (...) lutego 2008 r. o ustalającą warunki zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie dwóch budynków mieszkalnych, jednorodzinnych, dwusegmentowych (w układzie bliźniaczym) na terenie położonym w S. przy ul. (...), działka ew. nr (...) w obrębie (...) na podstawie art. 54 § 3 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi uchyliło zaskarżoną decyzję własną z dnia (...) maja 2008 r. oraz utrzymało w mocy powyżej opisaną decyzję Burmistrza Miasta S. z dnia (...) lutego 2008 r. Powyższe rozstrzygnięcie zapadło w następującym stanie faktycznym i prawnym: Po rozpatrzeniu wniosku inwestora A. B. decyzją z dnia (...) marca 2007 r. Nr (...) Burmistrz Miasta S. ustalił warunki zabudowy dla powyżej opisanej inwestycji. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w S. wskutek odwołania wniesionego przez M. P., decyzją z dnia (...) czerwca 2007 r. uchyliło zaskarżoną decyzją i przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji. W uzasadnieniu decyzji wskazując m.in., że odwołująca została pozbawiona możliwości zgłoszenia uwag i zastrzeżeń do analizy funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu, załącznik do decyzji (analiza w formie tekstowej i graficznej) nie spełnia wymagań określonych dla załącznika m.in. w zakresie prawidłowości ustalenia średniego wskaźnika zabudowy w stosunku do powierzchni działki. Rozpatrując sprawę po uchyleniu Burmistrz Miasta S. decyzją z dnia (...) października 2007 r. Nr (...) ponownie przeprowadził analizę i ustalił warunki zabudowy dla powyżej opisanej inwestycji. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w S. wskutek ponownego odwołania wniesionego przez M. P., decyzją z dnia (...) grudnia 2007 r. uchyliło zaskarżoną decyzją i przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji. W uzasadnieniu decyzji wskazując, że odwołująca została pozbawiona możliwości zgłoszenia uwag i zastrzeżeń wbrew art. 10 kpa. Ponadto wskazano, że załączniki do decyzji tj. analiza urbanistyczna w formie tekstowej i graficznej podpisane zostały przez mgr inż. P. S., a nie przez Burmistrza Miasta S. lub przez osobę przez niego upoważnioną. Zdaniem organu drugiej instancji osoba przygotowująca projekt decyzji, w tym analizę urbanistyczną w formie tekstowej i graficznej pełni funkcję quasi biegłego i na podstawie art. 24 § 1 pkt 4 kpa powinna być wyłączona od udziału w sprawie. Rozpatrując sprawę po uchyleniu Burmistrz Miasta S., kolejną, trzecią decyzją z dnia (...) lutego 2008 r. Nr (...) ponownie ustalił warunki zabudowy dla powyżej opisanej inwestycji. W uzasadnieniu decyzji wskazał, że w wyniku przeprowadzonego postępowania organ pierwszej instancji uwzględnił uwagi Kolegium dotyczące podpisania wszystkich składowych części decyzji przez osobę upoważnioną przez Burmistrza Miasta S. do wydawania decyzji, wymogu wynikającego z art. 10 kpa poprzez umożliwienie stronom zapoznania się z aktami. Dołączono również kopię pełnomocnictwa Burmistrza Miasta S. dla mgr inż. P. S. do wydawania i podpisywania decyzji oraz aktualne zaświadczenie z Okręgowej Izby Urbanistów z siedzibą w W. Organ pierwszej instancji nie podzielił natomiast poglądu Samorządowego Kolegium Odwoławczego w S. dotyczącego konieczności wyłączenia P. S. z tego powodu, że jako uprawniony urbanista sporządzający analizę urbanistyczną nie może jednocześnie wydawać decyzji o warunkach zabudowy. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w S. wskutek ponownego odwołania wniesionego przez M. P., decyzją z dnia (...) maja 2008 r. uchyliło zaskarżoną decyzją i przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji. W uzasadnieniu decyzji wskazując, że projekt decyzji o warunkach zabudowy należy utożsamiać z opinią quasi biegłego i do autora projektu stosować przepisy o biegłych (art. 84 kpa). Ponadto oznaczenie osób fizycznych powinno zawierać wskazanie imienia, nazwiska o adresu zamieszkania, wyłączenie z decyzji oznaczenia stron nie jest uzasadnione. Skargę na powyższą decyzję organu drugiej instancji złożyła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie A. B. Wnosząc o uchylenie zaskarżonej decyzji, zarzuciła: rażące naruszenie art. 77 kpa oraz art. 107 § 1 i 3 kpa poprzez ich błędne zastosowanie, obrazę naczelnych zasad postępowania administracyjnego wynikających z art. 6, art. 7, art. 8, art. 9, i art. 10 kpa, naruszenie art. 84 kpa poprzez jego błędne zastosowanie. Wskazała również na naruszenie prawa materialnego art. 52 ust. 1 w związku z art. 64 ust. 1, art. 60 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. W uzasadnieniu skargi skarżąca opisała szczegółowo postępowanie przed organem pierwszej i drugiej instancji oraz stan faktyczny i prawny niniejszej sprawy, szczegółowo rozwijając wskazane zarzuty. Podkreśliła w szczególności, że niedopuszczalne jest czterokrotne weryfikowanie tej samej decyzji bez wskazania przez organ odwoławczy wszystkich uchybień decyzji, które powinny być poprawione w postępowaniu przed organem pierwszej instancji. Po zapoznaniu się ze skargą A. B. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w S. stwierdziło, że przedmiotowa skarga zasługuje na uwzględnienie i wydało na podstawie art. 54 § 3 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi w dniu (...) lipca 2008 r. decyzję, którą uchyliło zaskarżoną decyzję własną z dnia (...) maja 2008 r. oraz utrzymało w mocy decyzję Burmistrza S. z dnia (...) lutego 2008 r. ustalającą warunki zabudowy dla powyżej opisanej inwestycji . Uzasadniając swoje stanowisko Samorządowe Kolegium Odwoławcze w S. zacytowało art. 59 i art. 61 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym oraz § 3 ust. 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalenia wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Skargę na powyższą decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w S. wydaną w trybie autokontroli złożyła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie M. P., wnosząc o uchylenie decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w S. z dnia (...) lipca 2008 r. Zaskarżonej decyzji zarzuciła: nieuwzględnienie art. 61 ust. 1 pkt 3 i 5 oraz art. 42 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, jak również nieuwzględnienie § 5 ust.1 w/w rozporządzenia Ministra Infrastruktury. W uzasadnieniu skargi szczegółowo rozwinęła wskazane zarzuty. W odpowiedzi na skargę samorządowe Kolegium Odwoławcze w S. wniosło o oddalenie skargi oraz podtrzymało argumentację zawartą w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, zważył co następuje: Skarga jest zasadna. Stosownie do dyspozycji art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269) sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej jedynie pod względem zgodności z prawem, a więc trafności ich wykładni. Uwzględnienie skargi następuje tylko w przypadku stwierdzenia naruszenia prawa materialnego lub istotnych wad w przeprowadzonym postępowaniu. W rozpoznawanej sprawie tego rodzaju wady i uchybienia wystąpiły, wobec czego skarga została uwzględniona. Podstawę rozstrzygnięcia organu administracji w rozpatrywanej sprawie stanowi art. 54 § 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), zgodnie z jego brzmieniem organ, którego działanie lub bezczynności zaskarżono, może w zakresie swojej właściwości uwzględnić skargę w całości do dnia rozpoczęcia rozprawy. Unormowanie to ma umożliwić organowi weryfikację własnego działania bez potrzeby rozpatrywania sprawy przez sąd. Stanowi ono dla organu wyjątkowe upoważnienie do autokontroli własnej, ostatecznej i zaskarżonej do sądu decyzji. Efektem uruchomienia takiej kompetencji organu musi być uwzględnienie skargi w całości. Podkreślić należy, iż zadośćuczynienie skardze w całości w rozumieniu omawianego przepisu to doprowadzenie do stanu, w którym istota sprawy zostaje rozstrzygnięta ostatecznie zgodnie z oczekiwaniem strony wynikającym z jej skargi. Jeżeli inna strona postępowania zaskarży wydaną w omawianym trybie prawnym decyzję, Sąd bada ten akt oraz całokształt prawnych i faktycznych okoliczności sprawy. W niniejszej sprawie Samorządowe Kolegium Odwoławcze w S. działając w trybie autokontroli uchyliło zaskarżoną własną decyzję uchylającą decyzję Burmistrza S. z dnia (...) lutego 2008 r. ustalającą warunki zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie dwóch budynków mieszkalnych, jednorodzinnych, dwusegmentowych (w układzie bliźniaczym) na terenie położonym w S. przy ul. (...) działka ew. nr (...) w obrębie (...) i utrzymało w mocy w/w Burmistrza Miasta S. Uwzględniając w ramach autokontroli w całości skargę A. B. i zajmując krańcowo odmienne zdanie w sprawie Samorządowe Kolegium Odwoławcze w S. nie wskazało jednak przyczyn i przesłanek zmiany prezentowanego dotychczas stanowiska w sprawie. Tymczasem w ocenie sądu w sprawie nie zmieniły się żadne okoliczności, nie pojawiły się nowe dowody, które mogłyby uzasadniać tak diametralną zmianę stanowiska w sprawie. Szczególnego podkreślenia wymaga fakt, że uzasadnienie decyzji wydanej przez ten organ w trybie autokontroli, ograniczające się do zacytowania powszechnie znanych przepisów, nie spełnia także elementarnych wymogów wskazanych w art. 107 § 3 kpa. Prawidłowe zredagowanie pod względem merytorycznym i prawnym uzasadnienia decyzji administracyjnej ma znaczenie dla stosowania zasady przekonywania wyrażonej w art. 11 kpa, a realizowanej na mocy art. 107 § 3 tego aktu prawnego. Organ administracyjny jest zobowiązany tą zasadą do wyjaśnienia stronom zasadności przesłanek, którymi kierował się przy załatwieniu sprawy. Nie kwestionując uprawnień organu wynikających z treści art. 54 § 3 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi do uwzględnienia skargi w ramach autokontroli, wskazać należy, że powody weryfikacji własnej decyzji przy takim samym stanie dowodowym wymagają szczegółowego uzasadnienia. Art. 54 § 3 w/w ustawy nie może być interpretowany bez uwzględnienia zasad przyjętych w kpa, a w szczególności art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 kpa oraz art. 107 § 3 kpa. Wydanie przez organ administracji publicznej na podstawie powołanego art. 54 § 3 - w wyniku uwzględnienia skargi w całości - decyzji, która wzrusza decyzję stanowiącą przedmiot skargi sądowoadministracyjnej, powoduje, że skarga ta traci swój byt. Uchylenie przez sąd administracyjny decyzji wydanej w omawianym trybie powoduje, że odżywa zarówno decyzja organu, jak i skarga złożona na nią do sądu administracyjnego. W niniejszej sprawie jest to skarga A. B. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w S. z dnia 1(...) maja 2008 r. uchylającą decyzję Burmistrza Miasta S. z (...) lutego 2008 r. ustalającą warunki zabudowy dla przedmiotowej inwestycji. W tym miejscu podkreślić należy, że sąd administracyjny ma możliwość zastosowania, pod pewnymi warunkami, art. 135 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Zgodnie z jego treścią sąd stosuje przewidziane ustawą środki w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne dla końcowego jej załatwienia. Przedmiotowy przepis nakłada na sąd administracyjny obowiązek wyjścia poza granicę skargi i zajęcie się wszystkimi postępowaniami prowadzonymi w granicach danej sprawy. Obowiązek ten powstaje w odniesieniu do aktów lub czynności wydanych lub podjętych w granicach danej sprawy i jeżeli jest to niezbędne do końcowego jej załatwienia. Nadrzędnym obowiązkiem sądu administracyjnego jest bowiem, przez wydanie orzeczenia, stworzenie takiego stanu, że w obrocie prawnym nie będzie istniał i funkcjonował żaden akt lub czynność organu administracji publicznej niezgodny z prawem. Sąd administracyjny powinien więc z urzędu rozpatrzyć, czy nie zachodzą przesłanki uzasadniające zastosowanie przedmiotowego przepisu. Odnosząc powyższe rozważania na grunt niniejszej sprawy wskazać należy, że w ocenie sądu wadliwa jest decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego w S. z dnia (...) maja 2008 r. uchylająca decyzją Burmistrza Miasta S. z dnia (...) lutego 2008 r. Zgodnie z art. 138 § 2 kpa organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ pierwszej instancji, gdy rozstrzygnięcie sprawy wymaga uprzedniego przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w całości lub w znacznej części. Przekazując sprawę organ winien wskazać, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy. Tymczasem decyzja organu drugiej instancji jest enigmatyczna i sprowadza się po raz kolejny do błędnych rozważań dotyczących wyłączenia mgr inż. P. S. w trybie art. 84 § 2 kpa od orzekania w sprawie. Należy wskazać, że zgodnie z naczelnymi zasadami kpa, szczególnie art. 7 kpa, w toku postępowania organy administracji publicznej stoją na straży praworządności i podejmują wszelkie kroki niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli. Sprawa powinna być przy tym rozstrzygnięta definitywnie, w sposób rozwiązujący spór. Pozostawienie poza zasięgiem rozważań Samorządowego Kolegium Odwoławczego w S. merytorycznych kwestii związanych z ustaleniem warunków zabudowy, odnoszeniem się do zarzutów i wskazaniem dla organu pierwszej instancji co do dalszego postępowania uzasadnia pogląd o nieefektywności działania organu odwoławczego. Zauważyć należy również, że uzasadnienia decyzji nie spełniają wymogów wynikających z art. 107 § 3 kpa. Mając na względzie treść art. 135 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi oraz zasady ekonomiki procesowej sąd korzystając z tych uprawnień uchylił również decyzję Burmistrza Miasta S. z dnia z (...) lutego 2008 r. o ustalającą warunki zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie dwóch budynków mieszkalnych, jednorodzinnych, dwusegmentowych (w układzie bliźniaczym) na terenie położonym w S. przy ul. (...), działka ew. nr (...) w obrębie (...). Dla porządku, w pierwszej kolejności wskazać należy, że prawidłowe jest stanowisko i uzasadnienie organu pierwszej instancji w zakresie możliwości wydawania decyzji o warunkach zabudowy przez upoważnionego przez Burmistrza Miasta S. uprawnionego urbanistę, członka Okręgowej Izby Urbanistów w W. Wydanie decyzji o warunkach zabudowy - według normy art. 61 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. Nr 80, poz. 717 ze zm.) - jest możliwe jedynie w przypadku łącznego spełnienia warunków w nim wymienionych. Do tych warunków należy m.in. tzw. zasada dobrego sąsiedztwa, uzależniająca zmianę w zagospodarowaniu terenu od dostosowania się do określonych cech zagospodarowania terenu sąsiedniego, jak również ustalenie, że istniejące lub projektowane uzbrojenie terenu jest wystarczające dla zamierzenia budowlanego. Celem zasady dobrego sąsiedztwa jest zagwarantowanie ładu przestrzennego - określonego w art. 2 pkt 1 w/w ustawy jako takie ukształtowanie przestrzeni, które tworzy harmonijną całość oraz uwzględnia w przyporządkowanych relacjach wszelkie uwarunkowania i wymagania funkcjonalne, gospodarczo-społeczne, środowiskowe, kulturowe oraz kompozycyjno-estetyczne. Powstająca w sąsiedztwie zabudowanej już działki nowa zabudowa powinna odpowiadać charakterystyce urbanistycznej (kontynuacja funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, linii zabudowy i intensywności wykorzystania terenu) i architektonicznej (gabarytów i formy architektonicznej, obiektów budowlanych) zabudowy już istniejącej. Określenie powyższej charakterystyki jest obowiązkiem organu prowadzącego postępowanie w sprawie warunków zabudowy, a także jest jednym z elementów rozstrzygnięcia znajdującego się w treści decyzji (Ustawa o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Komentarz, pod red. prof. Z. Niewiadomskiego, Wydawnictwo C.H. Beck, Warszawa 2004, str. 500). Szczegółowe warunki określania cech nowej zabudowy reguluje rozporządzenie Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. Nr 164, poz. 1588). Z brzmienia § 3 w/w rozporządzenia Ministra Infrastruktury, express verbis wynika, że w celu ustalenia wymagań dla nowej zabudowy i zagospodarowania terenu właściwy organ wyznacza wokół działki budowlanej , której dotyczy wniosek o ustalenie warunków zabudowy, obszar analizowany i przeprowadza na nim analizę funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu w zakresie warunków, o jakich mowa w art. 61 ust. 1-5 ustawy. Granice obszaru analizowanego wyznacza się na kopii mapy, o której mowa w art. 52 ust. 2 pkt 1 ustawy, w odległości nie mniejszej niż trzykrotna szerokość frontu działki objętej wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy, nie mniejszej jednak niż 50 metrów. W niniejszej sprawie granice obszaru analizy urbanistycznej zostały wadliwie zakreślone. W tym świetle uznać należy, iż sposób wyznaczenia obszaru analizowanego, uwidoczniony w załączniku graficznym do decyzji organu pierwszej instancji nie spełnia wymagań wskazanych w rozporządzeniu. Rozpoznając ponownie sprawę organ pierwszej instancji, po prawidłowym przeprowadzeniu analizy funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu, uwzględniając przy tym wymogi wynikające z cytowanego wyżej rozporządzenia Ministra Infrastruktury, wyda stosowną decyzję, przedstawiając w jej uzasadnieniu motywy podjętego rozstrzygnięcia. Mając jednakże na uwadze obowiązek załatwienia sprawy bez zbędnej zwłoki wynikający z treści art. 35 § 1 kpa. Kontrolując postępowanie w niniejszej sprawie sąd dostrzega nieefektywność kontroli dokonywanych przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze w S. A zmienność poglądów prawnych wyrażonych w decyzjach odwoławczych, na tle tego samego stanu faktycznego w tej samej sprawie, bez bliższego uzasadnienia takiej zmiany powoduje, że może nastąpić uzasadnione podważenie zaufania obywateli do organów Państwa oraz wpływa na świadomość i kulturę prawną obywatela. Z tych też względów Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie na mocy art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i c) w związku z art. 135 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) orzekł jak w sentencji. O kosztach postępowania orzeczono na podstawie art. 200 ustawy.