IV SA/Wa 1556/16

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodnicząca sędzia WSA Teresa Zyglewska, Sędziowie sędzia WSA Piotr Korzeniowski (spr.), sędzia WSA Agnieszka Wójcik, Protokolant ref. Bartłomiej Grzybowski, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 28 marca 2017 r. sprawy ze skargi Gminy Miejskiej L. na decyzję Wojewody [...] z dnia [...] kwietnia 2016 r. nr [...] w przedmiocie ustalenia odszkodowania oddala skargę Przedmiotem zaskarżenia jest decyzja Wojewody [...] Nr [...] (dalej: Wojewoda, organ II instancji, organ odwoławczy) z [...] kwietnia 2016 r., znak: [...] wydana na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn.: Dz. U. z 2016 r., poz. 23 ze zm., dalej: k.p.a.) oraz art. 9a ustawy z 21 sierpnia 1997r. o gospodarce nieruchomościami (tekst jedn.: Dz. U. z 2015 r., poz. 1774 ze zm., dalej: u.g.n.) po rozpatrzeniu odwołania Gminy Miejskiej L. (dalej: skarżąca) reprezentowanej przez pełnomocnika r. pr. A. Z. od decyzji Starosty Powiatu L. (dalej: organ I instancji) Nr [...] z [...] listopada 2015 r. orzekającej o ustaleniu odszkodowania za nieruchomość położoną w L., oznaczoną jako działka ewidencyjna nr [...] z obrębu [...] o powierzchni [...] m², zajętą pod część publicznej drogi gminnej - ul. [...] w L. W decyzji z [...] kwietnia 2016 r. Wojewoda na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. Stan sprawy przestawiał się następująco: W decyzji Nr [...] z [...] listopada 2015 r. organ I instancji ustalił odszkodowanie w wysokości [...] zł (słownie: [...]) za ww. nieruchomość, zobowiązując do jego wypłaty na rzecz A. P. z domu P. - Prezydenta Miasta L. w terminie 14 dni od dnia, w którym decyzja stanie się ostateczna. Rozstrzygnięcie to organ I nstancji uzasadnił stwierdzeniem, że przedmiotowa nieruchomość spełnia przesłanki z art. 73 ustawy z 13 października 1998 r. Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną (Dz. U. z 1998 r. Nr 133, poz. 872 ze zm.), a decyzję oparto na podstawie operatu szacunkowego z [...] lipca 2015 r. sporządzonego przez uprawnionego rzeczoznawcę majątkowego W. K. Od powyższej decyzji odwołanie złożyła Gmina L. reprezentowana przez r. pr. A. Z. wnosząc o jej uchylenie i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia. W uzasadnieniu odwołania zaskarżonej decyzji zarzucono oparcie się na nieprawidłowej (zawyżonej) wycenie wartości rynkowej przedmiotowej nieruchomości sporządzonej przez uprawnionego rzeczoznawcę majątkowego W. K., a także uchybienia proceduralne mogące mieć wpływ na sposób rozstrzygnięcia sprawy, tj. naruszenie przepisów art. 7, art. 8, art. 11 i art. 77 k.p.a. poprzez niewyjaśnienie wszystkich okoliczności sprawy. Po rozpatrzeniu odwołania Wojewoda w decyzji z [...] kwietnia 2016 r. utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję organu I instancji. W uzasadnieniu decyzji z [...] kwietnia 2016 r. organ odwoławczy stwierdził, że materiał dowodowy nie uzasadnia uwzględnienia odwołania, a dokonana przez organ I instancji ocena stanu prawnego i faktycznego nie budzi zastrzeżeń organu odwoławczego. Wojewoda wyjaśnił, że ze zgromadzonego w niniejszej sprawie materiału dowodowego wynika, że Minister Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej w decyzji z [...] czerwca 2013 r., znak: [...] utrzymał w mocy decyzję Wojewody [...] Nr [...] z [...] listopada 2012 r. stwierdzającą nabycie przez Gminę L. z mocy prawa z dniem 1 stycznia 1999 r. prawa własności nieruchomości położonej w L. zajętej pod część ulicy [...], oznaczonej w ewidencji gruntów jako działka ewidencyjna nr [...] o powierzchni [...] m² w obrębie [...]. Według organu odwoławczego, w kontrolowanym postępowaniu jest bezsporne, że A. P. (z domu P.) była uprawniona do złożenia wniosku o odszkodowanie w trybie art. 73 ustawy z 13 października 1998 r. Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną oraz wniosek ten złożyła w terminie ustawowym. W ocenie organu II instancji, zasadnicza kwestia sporna sprowadza się jedynie do prawidłowości ustalenia przez orzekający w sprawie organ wysokości należnego odszkodowania za utratę prawa własności. Organ II instancji powołał się na treść przepisów, które miały zastosowanie w niniejszej sprawie, a następnie wyjaśnił ich treść oraz przypomniał, że w prowadzonym przed Starostą Powiatu L. postępowaniu został sporządzony operat szacunkowy z [...] lipca 2015 r. przez uprawnionego rzeczoznawcę majątkowego – W. K., po analizie którego organ I instancji uznał, że został on wykonany zgodnie z obowiązującymi w tym zakresie przepisami prawa i przyjął go jako właściwy do określenia wysokości odszkodowania za nieruchomość zajętą pod drogę publiczną gminną w L. Zdaniem organu II instancji, rzeczoznawca majątkowy dokonując analizy danych w operacie szacunkowym z [...] lipca 2015 r. zastosowała się do dyspozycji § 36 ust. 4 znowelizowanego rozporządzenia z 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzenia operatu szacunkowego (Dz. U. Nr 207, poz. 2109 ze zm., dalej: rozporządzenie), przyjmując podejście porównawcze - metodę korygowania ceny średniej biorąc do porównań rynek nieruchomości gruntowych niezabudowanych położonych na terenie miast powiatowych aglomeracji [...], przeznaczonych pod drogi publiczne objętych transakcjami sprzedaży w latach 2013 r. - 2015 r. Celem stworzenia stronom postępowania najpełniejszej możliwości zajęcia stanowiska, co do wyników postępowania dowodowego i zapoznania się ze zgromadzonym materiałem dowodowym organ I instancji przeprowadził w dniu [...] sierpnia 2015 r. rozprawę administracyjną, na której pełnomocnik A. P. nie wniósł zastrzeżeń do operatu szacunkowego, zaś przedstawiciel Prezydenta Miasta L. oświadczył, że czynniki takie jak uzbrojenie i jakość drogi nie powinny mieć tak znaczącego wpływu na wartość wyceny z uwagi na to że wykonane były w większości na koszt Urzędu Miasta L. oraz stwierdził, że wypowie się ostatecznie w sprawie wysokości odszkodowania po otrzymaniu wezwania w trybie art. 10 k.p.a. Natomiast obecny na rozprawie rzeczoznawca majątkowy - W. K. podtrzymała swoją opinię i stwierdziła, że została ona wykonana zgodnie z obowiązującymi w tym zakresie przepisami prawa, na podstawie zawartych transakcji na działki przeznaczone pod drogi na określonym przez rzeczoznawcę rynku nieruchomości uwzględniając w wycenie wszystkie cechy wycenianej nieruchomości. W piśmie z 18 września 2015 r. Prezydent Miasta L. poinformował organ I instancji, że Gmina L. jest skłonna zapłacić odszkodowanie za przedmiotowy grunt zajęty pod drogę publiczną w wysokości [...] zł/m², nie zakwestionował jednakże sporządzonego w przedmiotowej sprawie operatu szacunkowego. Według organu II instancji, podniesiony w odwołaniu zarzut Prezydenta Miasta L., że cechy rynkowe "sąsiedztwo" i "położenie" różnią się od siebie jedynie pozornie jest bezzasadny. Wojewoda wyjaśnił, że cecha "sąsiedztwo" dotyczy bowiem otoczenia nieruchomości, a nie jej samej, zaś "położenie" (w ramach przyjętego rynku lokalnego) odnosi się bezpośrednio do działki wycenianej. Organ odwoławczy zauważył jednocześnie, że o doborze atrybutów rynkowych decyduje rzeczoznawca majątkowy. W uzasadnieniu decyzji z [...] kwietnia 2016 r. Wojewoda odniósł się także do zarzutów odwołania. W skardze Gmina Miejska L. zaskarżyła w całości decyzję Wojewody [...] z [...] kwietnia 2016 r. zarzucając: 1) naruszenie art. 153 u.g.n. w zw. z § 4 ust. 2 i ust. 3 w zw. z § 36 ust. 1, ust. 4 w zw. z § 36 ust. 6 rozporządzenia Rady Ministrów z 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego (Dz. U. Nr 207 poz. 2109 ze zm.) poprzez oparcie się na nieprawidłowej (zawyżonej) wycenie rynkowej nieruchomości, stanowiącej działkę ewidencyjną nr [...] z obrębu ewid. [...] o powierzchni [...] m² położonej pod drogą publiczną ul. [...] w L., co miało wpływ na ustalenie wysokości należnego odszkodowania, a tym samym na rozstrzygnięcie sprawy, 2) naruszenie art. 7, art. 8, art. 11 i art. 77 w zw. z art. 107 § 1 ustawy z 14 czerwca 1960r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn.: Dz. U. z 2016 r. poz. 23, dalej: k.p.a.) poprzez nie wyjaśnienie stanu faktycznego sprawy oraz zasadności przesłanek , którymi kierował się organ przy podejmowaniu decyzji. W skardze wniesiono o uchylenie decyzji w całości oraz poprzedzającej ją decyzji Starosty L. W uzasadnieniu skargi skarżąca wskazała, że błędy w operacie spowodowały znaczne zawyżenie wartości rynkowej przedmiotowej nieruchomości, a tym samym zawyżyły wysokość określonego w decyzji Starosty L. należnego odszkodowania. W przedmiotowym operacie szacunkowym, uzasadnienie doboru nieruchomości przeznaczonych do celów porównawczych jest niewystarczające dla uznania, że dobór ten był prawidłowy. Skarżąca zwróciła również uwagę na rodzaje cech, które rzeczoznawca wziął pod uwagę dokonując wyceny. Oczywistym w ocenie skarżącej, jest, że nieruchomość, która jest zajęta pod drogę publiczną ma dobry dostęp do drogi oraz ciągów komunikacyjnych, a pełne uzbrojenie w media oraz jakość drogi dojazdowej nie mają znaczenia w przypadku nieruchomości, która jest drogą publiczną. Według skarżącej, uwzględnienie tych cech sztucznie zawyża cenę nieruchomości. Zdaniem skarżącej, kolejny błąd operatu polega na uwzględnieniu w operacie cechy "lokalizacja szczegółowa" przez co rozumie się m. in. dobry dostęp do infrastruktury społecznej komunikacji publicznej, a co absolutnie nie ma znaczenia przy dokonywaniu wyceny nieruchomości drogowej. Oznacza to, że sztucznie zawyżono cenę przedmiotowej nieruchomości, a co za tym idzie i wysokość naliczonego odszkodowania. Zdaniem Gminy Miejskiej L., podniesione liczne błędy operatu miały wpływ na zawyżenie wysokości wartości nieruchomości, a tym samym i należnego odszkodowania naliczonego w decyzji Starosty L. W podsumowaniu skargi skarżąca stwierdziła, że Wojewoda [...], podobnie jak Starosta L., nie wyjaśnił w sposób wyczerpujący i usuwający wątpliwości okoliczności faktycznych istotnych dla prawidłowego rozstrzygnięcia sprawy w zakresie ustalenia wysokości odszkodowania, do wypłaty którego zobowiązana będzie Gmina Miejska L. Ponadto w ocenie skarżącej, decyzja Wojewody [...], jak i Starosty L. naruszyła przepisy ustawy k.p.a., tj. art. 7, art. 8. art. 11 i art. 77 poprzez niewyjaśnienie stanu faktycznego sprawy i zasadności przesłanek, którymi kierował się organ wydając decyzję. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując swoje dotychczasowe stanowisko w sprawie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje. Skarga nie zawiera usprawiedliwionych podstaw. Kontrola sądu administracyjnego, zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jedn.: Dz. U. z 2016 r. poz. 1066) i art. 3 § 1 i § 2 pkt 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn.: Dz. U. z 2016 r. poz. 718, dalej: p.p.s.a.), polega na badaniu zgodności z prawem zaskarżonych aktów administracyjnych. Kontrola ta sprowadza się do zbadania, czy w toku rozpatrywania sprawy organy administracji publicznej nie naruszyły prawa materialnego i procesowego w stopniu istotnie wpływającym na wynik sprawy. Przy czym ocena ta jest dokonywana według stanu i na podstawie akt sprawy istniejących w dniu wydania zaskarżonego aktu. Na podstawie art. 134 § 1 p.p.s.a., w postępowaniu sądowoadministracyjnym obowiązuje zasada oficjalności. Zgodnie z jej treścią, sąd nie jest związany zarzutami i wnioskami oraz powołaną podstawą prawną. Aby wyeliminować z obrotu prawnego akt wydany przez organ administracyjny konieczne jest stwierdzenie, że doszło w nim do naruszenia bądź przepisu prawa materialnego w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy, bądź przepisu postępowania w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na rozstrzygnięcie, albo też przepisu prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania (art. 145 § 1 pkt 1 lit. a-c, p.p.s.a.) lub stwierdzenia nieważności (art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a.). Przeprowadzona na płaszczyźnie zgodności z prawem kontrola zaskarżonej decyzji, w ramach wskazanych kryteriów, prowadzi do konstatacji, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie, ponieważ zaskarżona decyzja nie narusza prawa. W rozpoznawanej sprawie wyróżniono zarzuty proceduralne oraz dotyczące prawa materialnego. W orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego przyjmuje się, że zarzuty procesowe, podnoszące naruszenie przepisów postępowania, powinny być zbadane przed zarzutami niewłaściwej wykładni lub błędnego zastosowania przepisów prawa materialnego. Dopiero wszak po przesądzeniu, że stan faktyczny przyjęty przez sąd w zaskarżonym wyroku jest prawidłowy, albo nie został skutecznie podważony, co stanowi kwestię o charakterze procesowym, można przejść do skontrolowania procesu subsumcji tego stanu faktycznego pod zastosowany przez sąd przepis materialnoprawny (tak np. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z 23 maja 2012 r., sygn. I OSK 848/11, LEX nr 1218904 i z 9 maja 2013 r., sygn. I OSK 2355/11, LEX nr 1328094). W pierwszej kolejności przechodząc do oceny zarzutów dotyczących prawa procesowego wskazać należy, że w ocenie Sądu, Wojewoda w sposób wyczerpujący i rzetelny zebrał materiał dowodowy, a następnie dokonał prawidłowej jego oceny pod względem zastosowania przepisów k.p.a., u.g.n i rozporządzenia Rady Ministrów z 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego (Dz. U. Nr 207 poz. 2109 ze zm.). Działania organów obu instancji nie naruszały zasady wyrażonej w art. 8 k.p.a. Z art. 8 k.p.a. wynika przede wszystkim wymóg praworządnego i sprawiedliwego prowadzenia postępowania i rozstrzygnięcia sprawy przez organ administracji publicznej, co jest zasadniczą treścią zasady praworządności. Tylko postępowanie odpowiadające takim wymogom i decyzje wydane w wyniku postępowania tak ukształtowanego mogą wzbudzać zaufanie obywateli do organów administracji publicznej, nawet wtedy, gdy decyzje administracyjne nie uwzględniają ich żądań. Sąd nie stwierdził naruszenia art. 8 k.p.a. W niniejszej sprawie stosownie do regulacji art. 11 k.p.a. organy administracji wyjaśniły skarżącej zasadność przesłanek, którymi kierowały się przy załatwieniu sprawy dotyczącej odszkodowania za nieruchomość. Zasada przekonywania nie zostanie zrealizowana, gdy organ pominie milczeniem niektóre twierdzenia lub nie odniesie się do okoliczności istotnych dla danej sprawy. W niniejszej sprawie Sąd nie stwierdził naruszenia zasady wynikającej z art. 11 k.p.a. W ocenie Sądu, uzasadnienia decyzji organu I i II instancji są skonstruowane w sposób umożliwiający realizację zasady ogólnej przekonywania (art. 11 k.p.a.), a także objaśniają tok myślenia prowadzący do zastosowania powołanych w decyzjach organu I i II instancji przepisów, które doprowadziły do wydania orzeczenia na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a., w którym utrzymano w mocy decyzję organu I instancji. Według Sądu, organy obu instancji dokonały niewadliwej analizy zebranego materiału dowodowego, który w ocenie Sądu, jest prawidłowo zebrany i kompletny a wnioski jakie z niego wysnute były logicznie uzasadnione i nie noszą cech dowolności. Materiał dowodowy oraz postępowanie wyjaśniające przeprowadzone przez organ I i II instancji są zgodne z wymogami określonymi w art. 7 i art. 77 k.p.a. Organy administracji orzekające w niniejszej sprawie podjęły czynności niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy mając na względzie interes społeczny i słuszny interes strony. Organy orzekające w niniejszej sprawie w sposób wyczerpujący zebrały i rozpatrzyły cały materiał dowodowy, a także oceniły na podstawie całokształtu materiału dowodowego udowodnienie danych okoliczności. W ocenie Sądu, uzasadnienia kontrolowanych decyzji stanowią uzewnętrznioną motywację podjętych w nich rozstrzygnięć. W uzasadnieniach tych decyzji znalazło się bowiem ustalenie, jakie normy obowiązują w związku z wydaniem przez organ odwoławczy decyzji na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. W przedmiotowej sprawie Wojewoda w decyzji z [...] kwietnia 2016 r. ustosunkował się także do twierdzeń skarżącej zawartych w odwołaniu, a także przeprowadziło kontrolę instancyjną działania, które podjął organ I instancji wydając decyzję z [...] listopada 2015 r. Ustalenia te znajdują bowiem swój wyraz w decyzji odwoławczej Wojewody [...] z [...] kwietnia 2016 r. Organ II instancji odniósł się do zarzutów odwołania. Odnosząc się do zarzutów skargi dotyczących naruszenia prawa materialnego wskazać należy, że w prowadzonym przed Starostą Powiatu L. postępowaniu został sporządzony operat szacunkowy z [...] lipca 2015 r. przez uprawnionego rzeczoznawcę majątkowego – W. K., po analizie którego organy obu instancji prawidłowo uznały, że został on wykonany zgodnie z obowiązującymi w tym zakresie przepisami prawa i miały podstawy, aby przyjąć go jako właściwy do określenia wysokości odszkodowania za nieruchomość zajętą pod drogę publiczną gminną w L. Wskazać jednocześnie należy, że w niniejszej sprawie rzeczoznawca majątkowy dokonując analizy danych w operacie szacunkowym z [...] lipca 2015 r. zastosowała się do dyspozycji § 36 ust. 4 znowelizowanego rozporządzenia z 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzenia operatu szacunkowego, przyjmując podejście porównawcze - metodę korygowania ceny średniej biorąc do porównań rynek nieruchomości gruntowych niezabudowanych położonych na terenie miast powiatowych aglomeracji [...], przeznaczonych pod drogi publiczne objętych transakcjami sprzedaży w latach 2013r. - 2015 r. Jak wynika z operatu szacunkowego (str. 10) do określenia wartości nieruchomości rzeczoznawca majątkowy przyjął transakcje przeznaczone pod drogi publiczne. Odrzucone zostały ceny skrajne. Autorka operatu wyjaśniła, że wszystkie przyjęte do porównania nieruchomości są położone w sąsiedztwie gruntów przeznaczonych pod zabudowę mieszkaniową. Wszystkie cechy różniące (przyjęte nieruchomości do oszacowania wartości rynkowej) zostały wyspecyfikowane i oceniono ich wpływ procentowy na cenę. Rzeczoznawca stwierdziła, że ze względu na stabilne ceny nieruchomości w badanym okresie założono, że ceny transakcyjne zastosowane w procesie wyceny są aktualne. Informacje o cenach podlegały ocenie przydatności z punktu widzenia możliwości ich wykorzystania jako podstawy wyceny, uwzględniając art. 151 ust. 1 u.g.n. oraz § 5 rozporządzenia Rady Ministrów w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego. Autorka operatu wskazała, że odrzuciła ceny gruntów mające znamiona nietypowego sposobu rozliczenia kupującego i sprzedającego, niezgodnego ze standardowymi zachowaniami na rynku nieruchomości w warunkach przymusowych, zamiany nieruchomości, darowizny, rozliczeń w ratach lub w postępowaniu spadkowym. Na str. 11 operatu stwierdzono, że do określenia wartości nieruchomości przyjęto nieruchomości podobne do wycenianej, które były przedmiotem transakcji sprzedaży. Wszystkie transakcje dotyczą nieruchomości przeznaczonych pod drogi publiczne. W analizowanym postępowaniu administracyjnym podstawę materialno - prawną kwestionowanej decyzji Starosty L. z [...] listopada 2015 r. stanowi art. 73 ustawy z 13 października 1998 r. Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną, zgodnie z którym nieruchomości pozostające w dniu 31 grudnia 1998 r. we władaniu Skarbu Państwa lub jednostek samorządu terytorialnego, nie stanowiące ich własności, a zajęte pod drogi publiczne, z dniem 1 stycznia 1999 r. stają się z mocy prawa własnością Skarbu Państwa lub właściwych jednostek samorządu terytorialnego za odszkodowaniem. Zgodnie z art. 73 ust. 4 cyt. ustawy odszkodowanie, o którym mowa w ust. 1 będzie ustalane i wypłacane według zasad i trybu określonych w przepisach o odszkodowaniach za wywłaszczone nieruchomości, na wniosek właściciela nieruchomości złożony w okresie od dnia 1 stycznia 2001 r. do dnia 31 grudnia 2005 r. Po upływie tego okresu roszczenie wygasa. W przedmiotowej sprawie do organu I instancji wpłynął w terminie ustawowym wniosek A. P. o wypłatę odszkodowania za utracone prawo własności do przedmiotowej działki drogowej. W myśl art. 128 u.g.n. wywłaszczenie własności nieruchomości, użytkowania wieczystego lub innego prawa rzeczowego następuje za odszkodowaniem na rzecz osoby wywłaszczonej odpowiadającym wartości tych praw. Wysokość odszkodowania ustala się według stanu i wartości wywłaszczonej nieruchomości w dniu wydania decyzji o wywłaszczaniu. W przypadku, gdy starosta, wykonujący zadanie z zakresu administracji rządowej, wydaje odrębną decyzję o odszkodowaniu, wysokość odszkodowania ustala się według stanu nieruchomości w dniu pozbawienia lub ograniczenia praw. Ustalenie wysokości odszkodowania następuje po uzyskaniu opinii rzeczoznawcy majątkowego, określającej wartość nieruchomości (art. 130 ust. 1 i 2). Jak stanowi art. 134 u.g.n., podstawę ustalenia wysokości odszkodowania stanowi wartość rynkowa nieruchomości, przy czym podczas jej określania uwzględnia się w szczególności rodzaj nieruchomości, jej położenie, sposób użytkowania, przeznaczenie, stopień wyposażenia w urządzenia infrastruktury technicznej, stan nieruchomości oraz aktualnie kształtujące się ceny w obrocie nieruchomościami. Określenie wartości nieruchomości stanowiące podstawę ustalenia odszkodowania, następuje zgodnie z wymogami znowelizowanego rozporządzenia Rady Ministrów z 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzenia operatu szacunkowego (Dz. U. Nr 207, poz. 2109 ze zm.), wydanego w oparciu o delegację ustawową z art. 159 u.g.n. oraz standardami zawodowymi - art. 175 ust. 1 u.g.n. Rozpoznając wniesiona skargę należy wskazać, że zgodnie z § 36 ust. 4 zmienionego rozporządzenia z 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego w przypadku, gdy na realizację inwestycji drogowej została wywłaszczona lub przejęta z mocy prawa nieruchomość, która na dzień wydania decyzji była przeznaczona pod inwestycję drogową, wartość rynkową określa się, przyjmując przeznaczenie nieruchomości przeważające wśród gruntów przyległych, chyba że określenie wartości jest możliwe przy uwzględnieniu cen transakcyjnych nieruchomości drogowych. Przepisy ust. 1-3 stosuje się odpowiednio. Stosownie natomiast do § 36 ust. 6 pkt 2 tego rozporządzenia przepisy ust. 1-4 stosuje się odpowiednio przy określaniu wartości nieruchomości przeznaczonych, wydzielonych, nabywanych, zajętych lub przejętych pod drogi. Rzeczoznawca majątkowy na podstawie art. 154 ust. 1 u.g.n. dokonuje wyboru właściwego podejścia oraz metody i techniki szacowania nieruchomości, uwzględniając w szczególności cel wyceny, rodzaj i położenie nieruchomości, przeznaczenie w planie miejscowym, stopień wyposażenia w urządzenia infrastruktury technicznej, stan jej zagospodarowania oraz dostępne dane o cenach, dochodach i cechach nieruchomości podobnych. Stosownie natomiast do art. 75 k.p.a. opinia biegłego jest jednym z dowodów w sprawie i jako dowód podlega swobodnej ocenie organu prowadzącego postępowanie. W szczególności ocena ta musi dotyczyć prawidłowości ustalonej przez biegłego wysokości odszkodowania w powiązaniu z przepisami cyt. rozporządzenia Rady Ministrów z 21 września 2004 r. Obowiązek i prawo organu do weryfikacji operatu szacunkowego, jako kluczowego dowodu w sprawie o odszkodowanie, potwierdza wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 28 listopada 2011 r. (sygn. I SA/Wa 1303/1 1), zgodnie z którym "organ prowadzący postępowanie nie może wkraczać w merytoryczną zasadność opinii rzeczoznawcy majątkowego, ponieważ nie dysponuje wiadomościami specjalnymi, ma jednak obowiązek dokonać oceny operatu szacunkowego pod względem formalnym. Operat szacunkowy, poza danymi niezbędnymi dla oceny jego rzetelności, powinien jednocześnie podawać okoliczności konieczne dla oceny adekwatności operatu do okoliczności danej sprawy. Jeżeli operat szacunkowy budzi wątpliwości, co do zgodności z przepisami albo jest niezrozumiały, wówczas organ winien podjąć czynności zmierzające do uzupełnienia opinii, a w tym celu może wyznaczyć rozprawę, albo zlecić opracowanie operatu innemu rzeczoznawcy. Fakt sporządzenia opinii przez rzeczoznawcę majątkowego, a więc osobę spełniającą określone wymagania fachowe, sam w sobie nie jest wystarczający do uznania jego mocy dowodowej". Oceniając sporządzony w przedmiotowej sprawie operat szacunkowy z dnia [...] lipca 2015 r. zdaniem Sądu, rzeczoznawca majątkowy prawidłowo przeprowadziła analizę rynku transakcji drogowych. Autorka operatu szacunkowego z [...] lipca 2015 r. – W. K. ze zbioru dostępnych transakcji wybrała próbkę 17 transakcji (strona 11 operatu) umów kupna-sprzedaży reprezentatywnych nieruchomości gruntowych niezabudowanych przeznaczonych pod drogi publiczne o cenach jednostkowych od [...] zł/m2 do [...] zł/m2. Ostatecznie po określeniu zakresu współczynników korygujących, ustaleniu cech wpływających na wartość działki wycenianej na lokalnym rynku (położenie-strefa, lokalizacja szczegółowa, sąsiedztwo, jakość drogi dojazdowej i uzbrojenie) oraz po określeniu procentowym wagi poszczególnych cech i określeniu wartości współczynników korygujących wartość 1 m2 wycenianej nieruchomości oznaczonej w ewidencji gruntów jako działka ewidencyjna nr [...] o powierzcni [...] m2 w obrębie ewidencyjnym [...] została określona w wysokości [...] zł, co po uwzględnieniu jej łącznej powierzchni określiło wartość prawa własności nieruchomości zajętej pod drogę publiczną gminną na poziomie [...] zł według stanu na dzień [...] października 1998 r. i poziomu cen na dzień sporządzenia operatu. Wskazać należy, że w celu stworzenia stronom postępowania najpełniejszej możliwości zajęcia stanowiska, co do wyników postępowania dowodowego i zapoznania się ze zgromadzonym materiałem dowodowym organ I instancji przeprowadził w dniu [...] sierpnia 2015 r. rozprawę administracyjną, na której pełnomocnik A. P. nie wniósł zastrzeżeń do operatu szacunkowego, zaś przedstawiciel Prezydenta Miasta L. oświadczył, że czynniki takie jak uzbrojenie i jakość drogi nie powinny mieć tak znaczącego wpływu na wartość wyceny z uwagi na to że wykonane były w większości na koszt Urzędu Miasta L. oraz stwierdził że wypowie się ostatecznie w sprawie wysokości odszkodowania po otrzymaniu wezwania w trybie art. 10 k.p.a. Obecny na rozprawie rzeczoznawca majątkowy –W. K. podtrzymała swoją opinię, stwierdziła że została ona wykonana zgodnie z obowiązującymi w tym zakresie przepisami prawa, na podstawie zawartych transakcji na działki przeznaczone pod drogi na określonym przez rzeczoznawcę rynku nieruchomości uwzględniając w wycenie wszystkie cechy wycenianej nieruchomości. Należy podkreślić, że w piśmie z 18 września 2015 r. Prezydent Miasta L. poinformował organ I instancji, że Gmina L. jest skłonna zapłacić odszkodowanie za przedmiotowy grunt zajęty pod drogę publiczną w wysokości [...] zł/m2, nie zakwestionował jednakże sporządzonego w przedmiotowej sprawie operatu szacunkowego. Odnosząc się natomiast do zarzutów skargi, co do wadliwego, zdaniem skarżącej, doboru w kwestionowanym operacie szacunkowym transakcji nieruchomościami podobnymi wskazać należy na przepis § 4 ust. 4 rozporządzenia z 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzenia operatu szacunkowego. Przy zastosowaniu podejścia porównawczego i metody korygowania ceny średniej, które użyte zostały w analizowanym operacie, do porównań przyjmuje się z rynku właściwego ze względu na położenie wycenianej nieruchomości co najmniej kilkanaście nieruchomości podobnych, które były przedmiotem obrotu rynkowego i dla których znane są ceny transakcyjne, warunki zawarcia transakcji oraz cechy tych nieruchomości. Wartość nieruchomości będącej przedmiotem wyceny określa się w drodze korekty średniej ceny nieruchomości podobnych współczynnikami korygującymi, uwzględniającymi różnicę w poszczególnych cechach tych nieruchomości. Wskazać należy, że wielkość nie stanowi cechy wpływającej na jej wartość, a tylko inne cechy wpływające na wartość nieruchomości i mieszczą się w zakresie pojęcia porównywalności o jakim mowa w definicji nieruchomości podobnej. Nie zasługuje zatem na uwzględnienie zarzut wzięcia do porównań wybiórczo nieruchomości o zawyżonych wartościach i pominięcia innych nieruchomości, które odzwierciedlałyby rzeczywisty rynek nieruchomości. Sąd podziela stanowisko orzekających w niniejszej sprawie organów, według których operat szacunkowy z [...] lipca 2015 r. zawiera konsekwencję w przyjęciu metodologii ustalania wysokości odszkodowania szacowanego gruntu oraz, że zastosowano w nim właściwe podejście do wyceny nieruchomości, prawidłową metodę i technikę wyceny. Należy jednocześnie stwierdzić, że przedmiotowy operat jest spójny, właściwie uzasadniony, a przyjęte w nim daty, założenia, ilość i rodzaj nieruchomości podobnych są prawidłowe. Przedstawiona w nim analiza i charakterystyka rynku nieruchomości podobnych odzwierciedla istniejące na nim ceny rynkowe, w związku z czym określona w tym dokumencie wartość wycenianej nieruchomości mogła być podstawą do ustalenia odszkodowania w przedmiotowej sprawie. Odnosząc się do zastrzeżeń podnoszonych przez skarżącą w odwołaniu od decyzji organu I instancji jak również w skardze w stosunku do operatu szacunkowego wskazać należy, że mogła ona skorzystać z możliwości wynikającej z art. 157 ust. 1 u.g.n. Przepis ten daje możliwość zwrócenia się do organizacji zawodowej rzeczoznawców majątkowych o dokonanie oceny prawidłowości sporządzenia operatu szacunkowego. Odnosząc się do zarzutów skargi wskazać należy również, że o doborze atrybutów rynkowych decyduje rzeczoznawca majątkowy. Zgodnie z obowiązującymi w tej materii przepisami prawa, to rzeczoznawcy majątkowi dokonują oceny wartości rynkowej nieruchomości, to oni mają prawo wstępu na nieruchomość (art. 155 ust. 4 u.g.n.) i to oni dokonują analizy danych o nieruchomościach. Rzeczoznawca szacując nieruchomość dokonuje wyboru właściwego podejścia oraz metody i techniki szacowania nieruchomości uwzględniając w szczególności cel wyceny, rodzaj i położenie nieruchomości, przeznaczenie w planie miejscowym stan nieruchomości oraz dostępne dane o cenach, dochodach i cechach nieruchomości (art. 154 ust. 1 u.g.n.). Rzeczoznawca majątkowy przeprowadza również czynności związane z określeniem wartości nieruchomości (art. 4 pkt 8 u.g.n.) i wycenia nieruchomość kierując się nie tylko zasadami wynikającymi z przepisów prawa (tak jak organ), ale i standardami zawodowymi ustalanymi przez organizacje zawodowe rzeczoznawców majątkowych (art. 175 ust. 1 u.g.n.). Podnieść należy, że ocena operatu szacunkowego przez organ administracji jak i przez Sąd nie jest możliwa w takim zakresie, w jakim miałaby dotyczyć wiadomości specjalnych. Organ może jedynie dokonać oceny operatu szacunkowego pod względem formalnym. Główny zarzut skargi dotyczący zawyżenia wartości rynkowej badanej nieruchomości nie znajduje oparcia w zgromadzonym materiale dowodowym, zaś skarżąca nie przedstawiła dowodów świadczących o niższych cenach transakcyjnych nieruchomości drogowych. Wskazać w tym miejscu należy, że subiektywne przekonanie skarżącej o zawyżonej wartości nieruchomości nie może świadczyć o wadliwości sporządzonego operatu szacunkowego. Tym bardziej, że skarżąca w toku całego postępowania nie powołała żadnych wiarygodnych dowodów, które mogłyby podważyć ustalenia biegłego. Nie przedstawiła alternatywnej opinii o wartości nieruchomości, ani nie skorzystała z możliwości oceny kwestionowanego operatu przez organizację zawodową rzeczoznawców majątkowych (art. 157 u.g.n.). Wskazać należy, że aktualne brzmienie art. 7 k.p.a. przełamuje dotychczas obowiązującą zasadę wyjaśniania z urzędu przez organ wszystkich okoliczności stanu faktycznego sprawy. Obecnie obowiązujący art. 7 k.p.a. wskazuje, że istotną rolę w wyjaśnianiu prawdy obiektywnej ma strona. Samo niezadowolenie z opinii biegłego z tego powodu, nie poparte żadnym dowodem świadczącym o wadliwości merytorycznej operatu szacunkowego (negatywnej opinii korporacji rzeczoznawców), czy dowodem świadczącym o niewiarygodności wyceny sporządzonej na zlecenie organu (kontroperatu), jest - zdaniem Sądu - niewystarczające do zanegowania wyceny sporządzonej przez rzeczoznawcę w niniejszej sprawie. Skarżąca kwestionując stanowisko biegłego nie uprawdopodobniła, że stanowisko to jest błędne. Jeśli skarżąca uważała w trakcie postępowania przed organami orzekającymi w niniejszej sprawie, że wycena biegłego budzi wątpliwości, to nic nie stało na przeszkodzie w przedstawieniu własnej opinii sporządzonej przez osobą posiadającą wiedzę w zakresie wyceny nieruchomości sporządzoną w oparciu o zgromadzony w sprawie materiał dowodowy i zawierającą postulowane przez skarżącą stanowisko. Wówczas organ administracji mógłby odnieść się do tego rodzaju dokumentu i ewentualnie zażądać od biegłego uzupełnienia opinii lub dopuścić dowód z kolejnej opinii. Reasumując, w ocenie Sądu, operat szacunkowy, sporządzony przez mgr inż. W. K. z [...] lipca 2015 r. jest zgodny z przepisami ustawy o gospodarce nieruchomościami oraz rozporządzenia Rady Ministrów z 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego i jako taki może stanowić dowód w zakresie określenia wysokości odszkodowania za przedmiotową nieruchomość w myśl art. 80 k.p.a. Dlatego też, stanowisko Wojewody [...] w powyższym zakresie wyrażone w zaskarżonej decyzji należy uznać za całkowicie uzasadnione. Sąd również nie dopatrzył się naruszenia przez organ odwoławczy przepisów art. 7, art. 8, art. 11 jak i art. 77 i art. 107 k.p.a. podnoszonych w skardze. Do zarzutów tych Sąd odniósł się na początku uzasadnienia. W ocenie Sądu, organ odwoławczy podjął wszelkie niezbędne czynności do rozpoznania zarzutów wniesionego odwołania, uzasadnił wyczerpująco swoje stanowisko szczegółowo wskazując na ustalenia stanu faktycznego jak i prawnego. Mając na uwadze, że zaskarżona decyzja podjęta została z uwzględnieniem obowiązujących przepisów prawa, a przyczyny, dla których organ odwoławczy uznał za konieczne utrzymanie w mocy zaskarżonej decyzji organu I instancji znalazły jednoznaczny wyraz w jej uzasadnieniu, co pozostaje w zgodzie z obowiązkami organu wymienionymi w art. 107 § 1 i 3 k.p.a., skarga nie mogła zostać uwzględniona, a Sąd orzekł na mocy art. 151 p.p.s.a. jak w sentencji.