IV SA/Wa 1557/17

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Anita Wielopolska, Sędziowie sędzia WSA Katarzyna Golat (spr.), sędzia WSA Przemysław Żmich, Protokolant st. ref. Agnieszka Jastrzębska, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 27 listopada 2017 r. sprawy ze skargi [...] Spółka z o.o. z siedzibą w [...] na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] kwietnia 2017 r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia braku potrzeby przeprowadzenia oceny oddziaływania na środowisko oddala skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] decyzją z dnia [...] kwietnia 2017 r. Nr [...], po rozpoznaniu odwołania [...] z siedzibą w [...], uchyliło decyzję Burmistrza [...] z dnia [...] lutego 2017 r. Nr [...], stwierdzającą brak potrzeby przeprowadzenia oceny oddziaływania na środowisko dla przedsięwzięcia pn. "Odzysk w instalacji zużytych opon (o kodzie 16 01 03)", realizowanego na działkach o numerach [...] i [...] położonych w miejscowości [...], oraz przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji. Decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] kwietnia 2017 r. została wydana w następującym stanie faktycznym oraz prawnym sprawy: "[...]" Sp. z o.o. w piśmie z dnia 25 stycznia 2016 r. zwróciła się do Burmistrza [...] z wnioskiem o wydanie decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach dla przedsięwzięcia pn. "Odzysk w instalacji zużytych opon (o kodzie 16 01 03)", realizowanego na działkach o numerach [...] i [...] położonych w miejscowości [...]. Burmistrz [...] w piśmie z dnia 9 lutego 2016 r. zwrócił się do Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego w [...] oraz Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska w [...] o wydanie stosownej opinii, co do potrzeby przeprowadzenia oceny oddziaływania na środowisko planowanego przedsięwzięcia. Państwowa Powiatowa Inspekcja Sanitarna w [...] w dniu 17 lutego 2016 r., a następnie Regionalny Dyrektor Ochrony Środowiska w [...] w dniu 14 kwietnia 2016 r., wydał opinię sanitarną o braku potrzeby przeprowadzenia oceny oddziaływania na środowisko planowanego przedsięwzięcia inwestycyjnego. Postanowieniem z dnia [...] czerwca 2016 r. Nr [...] Burmistrz [...] postanowił nie nakładać obowiązku przeprowadzenia oceny oddziaływania na środowisko dla przedsięwzięcia pn. "Odzysk w instalacji zużytych opon (o kodzie 16 01 03)", realizowanego na działkach o numerach [...] i [...] położonych w miejscowości [...]. Obwieszczeniem z dnia 24 czerwca 2016 r. organ I instancji poinformował strony o zakończeniu postępowania dowodowego oraz o możliwości zapoznania się i wypowiedzenia, co do zgromadzonych akt sprawy oraz zgłoszonych żądań. Decyzją z dnia [...] lutego 2017 r. Nr [...] Burmistrz [...] stwierdził brak potrzeby przeprowadzenia oceny oddziaływania na środowisko dla przedsięwzięcia pn. "Odzysk w instalacji zużytych opon (o kodzie 16 01 03)", realizowanego na działkach o numerach [...] i [...] położonych w miejscowości [...]. Odwołanie od powyższej decyzji w piśmie z dnia 7 marca 2017 r. wniosło [...]. Po ponownym rozpatrzeniu sprawy Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] decyzją z dnia [...] kwietnia 2017 r. Nr [...] uchyliło zaskarżoną decyzję Burmistrza [...] z dnia [...] lutego 2017 r. w całości i przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji. W uzasadnieniu Kolegium podniosło, że organ odwoławczy rozpoznając sprawę zobowiązany jest do dokonania nie tylko oceny podstaw prawnych i faktycznych decyzji zaskarżonej odwołaniem, ale również do wydania własnej decyzji według stanu prawnego i faktycznego istniejącego w dacie orzekania w sprawie. Jak wskazał organ II instancji, materialnoprawną podstawę decyzji Burmistrza [...] z dnia [...] lutego 2017 r. stanowiły przepisy ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz ocenach oddziaływania na środowisko (Dz.U. z 2016 r., poz. 353 ze zm.). Na mocy zaś ustawy z dnia 9 października 2015r. o zmianie ustawy o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko oraz niektórych innych ustaw (Dz.U. z 2015 r., poz. 1936) wprowadzono zmiany w ustawie o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie (...) z datą obowiązywania od dnia 1 stycznia 2017 r. Stosowanie do art. 6 ust. 2 ustawy zmieniającej do spraw wszczętych, dla których przed dniem wejścia w życie niniejszej ustawy przedłożono raport o oddziaływaniu przedsięwzięcia na środowisko lub wydano postanowienie określające zakres raportu oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko, stosuje się przepisy dotychczasowe. Mając na uwadze fakt, że w toku postępowania Burmistrz [...] postanowieniem z dnia [...] czerwca 2016 r. postanowił nie nakładać obowiązku przeprowadzenia oceny oddziaływania na środowisko dla przedsięwzięcia pn. "Odzysk w instalacji zużytych opon (o kodzie 16 01 03)", realizowanego na działkach o numerach [...] i [...] położonych w miejscowości [...], Kolegium uznało, że sprawie nie wydano postanowienia określającego zakres raportu o oddziaływaniu przedsięwzięcia na środowisko ani nie przedłożono raportu o oddziaływaniu przedsięwzięcia na środowisko. Analiza akt sprawy wykazała, w ocenie Kolegium, że organ I instancji nie zastosował się do regulacji wynikającej z art. 6 ust. 2 ustawy zmieniającej. W konsekwencji dołączona do wniosku o wydanie decyzji środowiskowych uwarunkowaniach karta przedsięwzięcia nie spełniała wymagań ustawy o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie (...) w brzemieniu obowiązującym od dnia 1 stycznia 2017 r. Karta przedsięwzięcia nie zawierała także danych dotyczących ryzyka wystąpienia poważnej awarii lub katastrofy naturalnej i budowlanej oraz danych dotyczących wpływu wytworzonych odpadów na środowisko. Ponadto karta informacyjna przedsięwzięcia nie została podpisana przez jej autora. Odnosząc się natomiast do treści karty informacyjnej odnośnie emisji hałasu Kolegium stwierdziło, że w dokumencie tym wskazano, że źródłem emisji hałasu w planowanym przedsięwzięciu będzie głównie proces technologiczny polegający na przetwarzaniu odpadów w postaci pracujących urządzeń i maszyn. Z karty nie wynikało jednak jak będzie hałas na zewnątrz budynku. W związku z tym Kolegium wskazało, że kartę informacyjną należy uzupełnić o dane ze wszystkich źródeł hałasu łącznie. W końcowej części uzasadnienia Kolegium podkreśliło, iż podstawą prawną wydawanych w sprawie rozstrzygnięć stanowić powinny przepisy ustawy o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie (...) w brzemieniu obowiązującym od dnia 1 stycznia 2017 r. Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wniosła "[...]" Sp. z o.o., reprezentowana przez profesjonalnego pełnomocnika, zarzucając przedmiotowej decyzji naruszenie przepisów art. 6 ust. 2 ustawy o zmianie ustawy o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz ocenach oddziaływania na środowisko oraz niektórych innych ustaw w związku z art. 63 ust. 2 i ust. 4 ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz ocenach oddziaływania na środowisko i wnosząc o uchylenie przedmiotowej decyzji i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia. W uzasadnieniu skargi wskazano, że zastosowana przez Kolegium wykładania wskazanych ustaw jest w całości błędna i prowadzi do zupełnie bezzasadnego i nielogicznego stanowiska, zgodnie z którym w stosunku do tych przedsięwzięć, co do których wydano postanowienie o braku potrzeby przeprowadzenia oceny oddziaływania na środowisko nie byłoby możliwe zastosowanie regulacji zawartej w przepisie art. 6 ust. 2 ustawy zmieniającej, natomiast wobec tych, co do których przeprowadzenie oceny oddziaływania zostało nałożone przepis ten znajdowałby zastosowanie. Argumentując swoje stanowisko strona skarżąca przytoczyła opinię Generalnego Dyrektora Ochrony Środowiska, wyrażoną w piśmie z dnia 3 stycznia 2017 r., zgodnie z którą, jeżeli wydano postanowienie w przedmiocie obowiązku przeprowadzenia oceny oddziaływania na środowisko, zarówno nakładające taki obowiązek, jak i stwierdzające brak takiego obowiązku, to stosuje się przepisy dotychczasowe (obowiązujące do 31 grudnia 2016 r.), natomiast jeżeli nie wydano postanowienia w tym przedmiocie, to będą miały zastosowanie nowe przepisy w brzmieniu od 1 stycznia 2017 r. Podniesiono ponadto, że Kolegium nie podjęło próby przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego zmierzającego od ustalenia wszystkich istotnych okoliczności sprawy, a wydanie decyzji w trybie art. 138 § 2 k.p.a. stanowiło przejaw asekuracyjnej postawy organu II instancji przed wydaniem decyzji merytorycznej. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] wniosło o oddalenie skargi jako bezzasadnej, podtrzymując w całości stanowisko wyrażone w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje. Sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej co oznacza, że Sąd w zakresie dokonywanej kontroli bada czy organ administracji orzekając w sprawie nie naruszył prawa w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy. Należy dodać, że zgodnie z art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2017 r., poz. 1369) Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Rozpoznając niniejszą sprawę w ramach wskazanych kryteriów skargę "[...]" Sp. z o.o. należało uznać za niezasadną. W przedmiotowej sprawie Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] decyzją z dnia [...] kwietnia 2017 r. Nr [...] uchyliło decyzję Burmistrza [...] z dnia [...] lutego 2017 r. Nr [...], stwierdzającą brak potrzeby przeprowadzenia oceny oddziaływania na środowisko dla przedsięwzięcia pn. "Odzysk w instalacji zużytych opon (o kodzie 16 01 03)", realizowanego na działkach o numerach [...] i [...] położonych w miejscowości [...], oraz przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji. Istota niniejszej sprawy sprowadza się zatem do interpretacji przepisu art. 138 § 2, zgodnie z którego treścią organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji, gdy decyzja ta została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie (zd. 1). Przekazując sprawę, organ ten powinien wskazać, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy (zd. 2). Podkreślić należy, że zasadniczy cele postępowania odwoławczego stanowi ponowne rozpatrzenie sprawy, a wydanie decyzji wskazanej w art. 138 § 2 k.p.a. dopuszczalne jest jedynie wyjątkowo. Inaczej mówiąc rozstrzygnięcie kasacyjne, powodujące przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji, nie może być podjęte w sytuacjach innych niż te, które zostały określone w powołanym przepisie, przy czym wykładnia rozszerzająca tego przepisu jest niedopuszczalna. Zastosowanie art. 138 § 2 k.p.a. wymaga ustalenia przez organ odwoławczy, że w postępowaniu przed organem I instancji doszło do naruszenia przepisów postępowania, wykazania wpływu takiego naruszenia na niewyjaśnienie istotnych okoliczności faktycznych oraz potwierdzenia, że konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy nie mieści się w graniach kompetencji organu odwoławczego wyznaczonych treścią art. 136 k.p.a., tj. że przeprowadzenie dodatkowego postępowania wyjaśniającego nie jest wystarczające do rozstrzygnięcia sprawy. Uwzględniając powyższe i przechodząc do oceny legalności rozstrzygnięcia zaskarżonej decyzji, podkreślić należy, że decyzja kasacyjna organu II instancji, jako procesowe orzeczenie niemerytoryczne, determinuje zakres kompetencji kontrolnych sądu administracyjnego. W konsekwencji możliwości oceny legalności rozstrzygnięcia przez sąd administracyjny podlegają istotnemu ograniczeniu, gdyż dokonuje on jedynie kontroli zgodności z prawem w kontekście ustawowych przesłanek określonych w art. 138 § 2 k.p.a. Ocena sądu administracyjnego sprowadza się zatem do analizy przyczyn, dla których organ II instancji uznał za zasadne zastosowanie wskazanej regulacji i prawidłowości zastosowania przepisu art. 138 § 2 k.p.a. Dokonując oceny legalności zaskarżonej decyzji Sąd uznał, że Kolegium prawidłowo przyjęło, że zaktualizowały się przesłanki do wydania rozstrzygnięcia kasacyjnego na podstawie art. 138 § 2 k.p.a i prawidłowo wyjaśniło motywy powziętego rozstrzygnięcia. W rozpoznawanej sprawie istotną okolicznością była bowiem kwestia zmiany stanu prawnego, jaka nastąpiła przed wydaniem decyzji przez organ I instancji. W niniejszej sprawie nie jest kwestią sporną, iż w toku postępowania administracyjnego w życie weszły przepisy ustawy z dnia 9 października 2015 r. o zmianie ustawy o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko oraz niektórych innych ustaw (Dz.U. z 2015 r., poz. 1936), powoływana dalej jako "ustawa zmieniająca", na mocy których wprowadzono zmiany w o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie (...) z datą obowiązywania od dnia 1 stycznia 2017 r. Z tego właśnie powodu organ II instancji, ponownie rozpoznając sprawę, wydał decyzję kasacyjną na podstawie art. 138 § 2 k.p.a. Uwzględnioną przez Kolegium bowiem przyczyną wydania decyzji kasacyjnej była zmiana przepisów prawa materialnego, jaka zaistniała przed wydaniem przez Burmistrza [...] decyzji z dnia [...] lutego 2017 r. Przypomnieć należy, że dla rozstrzygnięcia rozpatrywanej sprawy i wydania zaskarżonej decyzji istotne znaczenie miał art. 6 ust. 2 ustawy zmieniającej, zgodnie z którym do spraw wszczętych, dla których przed dniem wejścia w życie niniejszej ustawy przedłożono raport o oddziaływaniu przedsięwzięcia na środowisko lub wydano postanowienie określające zakres raportu oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko, stosuje się przepisy dotychczasowe. W toku postępowania odwoławczego Kolegium ustaliło, że zmiana stanu prawnego, jaka nastąpiła z dniem 1 stycznia 2017 r., wymagała przeprowadzenia w niniejszej sprawie ponownie postępowania przez organ I instancji w zakresie mającym istotny wpływ na podjęcie rozstrzygnięcia w przedmiocie oceny potrzeby ustalenia środowiskowych uwarunkowań przedsięwzięcia. Kolegium prawidłowo bowiem uznało, że w niniejszej sprawie zaistniał stan faktyczny nieobjęty hipotezą normy intertemporalnej ustalonej w art. 6 ust. 2 ustawy zmieniającej, obligującej organy administracji publicznej do stosowania w rozpoznawanej sprawie przepisów dotychczasowych ustawy o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie (...). Mając na względzie, że postanowieniem z dnia [...] czerwca 2016 r. organ I instancji postanowił nie nakładać obowiązku przeprowadzenia oceny oddziaływania na środowisko dla przedsięwzięcia, Kolegium uznało, że sprawie nie wydano postanowienia określającego zakres raportu o oddziaływaniu przedsięwzięcia na środowisko ani nie przedłożono raportu o oddziaływaniu przedsięwzięcia na środowisko. W konsekwencji czego, Kolegium stwierdziło, że w rozpoznawanej sprawie powinny mieć zastosowanie przepisy ustawy o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie (...) w brzmieniu obowiązującym od dnia 1 stycznia 2017 r. Sąd w pełni to stanowisko organu II instancji podziela. Zgodnie bowiem z art. 6 k.p.a. organ odwoławczy ma obowiązek orzekać na podstawie stanu prawnego obowiązującego w dniu wydawania ostatecznego rozstrzygnięcia. Oczywiście nie oznacza to, że w każdym przypadku organy orzekają na podstawie przepisów nowych czy znowelizowanych, bowiem odmienny sposób stosowania przepisów może wynikać z odpowiednich norm intertemporalnych. Jednakże uchylenie zaskarżonej decyzji i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji na podstawie art. 138 § 2 k.p.a. jest możliwe, gdy na skutek uchybień organu I instancji bądź na skutek zmiany stanu prawnego, konieczne jest wyjaśnienie sprawy w zakresie mającym istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie (por. wyrok NSA z dnia 15 kwietnia 2014 r., sygn. akt II OSK 2762/12). Uwzględniając art. 136 k.p.a., a także zasadę szybkości postępowania wynikającą z art. 12 k.p.a., przyjąć trzeba, że wydanie decyzji kasacyjnej z uwagi na zmianę stanu prawnego jest uzasadnione w razie stwierdzenia przez organ odwoławczy konieczność przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego, gdy konieczny do ustalenia zakres sprawy ze względu na zmieniony stan prawny nie mieści się w graniach kompetencji organu odwoławczego do przeprowadzenia dodatkowego postępowania wyjaśniającego, co do okoliczności uznanych za istotne, w nowym stanie prawnym. Zdaniem Sądu, Kolegium słusznie zauważyło, że decyzja organu I instancji została wydana z uchybienie przepisów ustawy zmieniającej, wobec czego przy wydaniu decyzji przez ten organ powinny znajdować zastosowania przepisy ustawy o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie (...) w brzmieniu po nowelizacji. Jednocześnie organ II instancji wskazał na okoliczności pozwalające na uznanie za zasadne, że postępowanie przed organem I instancji zostało przeprowadzone wadliwie z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Z zaskarżonej decyzji wynika, że Kolegium ustaliło, że zmiana stanu prawnego, jaka nastąpiła z dniem 1 stycznia 2017 r., wymagała przeprowadzenia ponownego postępowania przed organem I instancji w przedmiocie potrzeby oceny oddziaływania przedmiotowego przedsięwzięcia na środowisko zgodnie wymogami przewidzianymi przez znowelizowaną ustawę o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie (...). Ponadto Kolegium podało, że zmiana stanu prawnego, która zaszła na gruncie rozpoznawanej sprawy wymagała przedłożenie przez stronę karty informacyjnej przedsięwzięcia uwzględniającej te zmiany oraz uzupełnionej o dane ze wszystkich źródeł hałasu łącznie. Wydając zaskarżoną decyzję, Kolegium dochowało zatem obowiązków w zakresie ustalenia zaistnienia przesłanek wymienionych w art. 138 § 2 k.p.a., jak i wskazania okoliczności, które powinien wziąć pod uwagę organ I instancji przy ponownym rozpatrzeniu sprawy. Konkludując poczynione rozważania Sąd uznał, że organy II instancji, rozpatrując sprawę wydał rozstrzygnięcia zgodnie z prawem, nie naruszając reguł procesowych w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Mając na uwadze powyższe, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2017 r., poz. 1369), oddalił skargę jako bezzasadną.