IV SA/Wa 1559/08

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Łukasz Krzycki (spr.), Sędziowie Sędzia WSA Grzegorz Czerwiński, Sędzia WSA Marian Wolanin, Protokolant Artur Dral, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 8 grudnia 2008 r. sprawy ze skargi E. O. i A. O. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w P. z dnia (...) lipca 2008 r. nr (...) w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy I. uchyla zaskarżoną decyzję; II. orzeka, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu do czasu uprawomocnienia się niniejszego wyroku III. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w P. na rzecz skarżących E. O. i A. O. kwotę 500 (pięćset) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Zaskarżoną decyzją z dnia [...] lipca 2008 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w P., na zasadzie art. 138 § 2 K.p.a., uchyliło decyzję Burmistrza Miasta G. z dnia [...] maja 2008 r., o ustaleniu warunków zabudowy dla rozbudowy budynku mieszkalnego o część mieszkalną i gospodarczą przy ul. [...] w G. i przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia. W uzasadnieniu zaskarżonej decyzji Samorządowe Kolegium Odwoławcze wskazało, iż uprzednie decyzje organu I. instancji w tym samym przedmiocie były już uchylane przez organ odwoławczy. Uzasadniając ponowne uchylenie decyzji podniesiono następujące okoliczności: - brak określenia planowanego sposobu zagospodarowania terenu oraz charakterystyki zabudowy w rozumieniu art. 52 ust. 2 pkt b ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. Nr 80, poz. 717zezm.), - nie wyjaśniono kwestii ewentualnego utrudnienia dostępu światła do posesji i pomieszczeń mieszkalnych na działce sąsiedniej (p. K.) - nie przeprowadzono w tym zakresie wymaganego postępowania wyjaśniającego, - nie wyjaśniono, czy proponowana przez inwestora lokalizacja inwestycji jest jedyną możliwą, biorąc pod uwagę potrzeby inwestora i możliwość minimalizowania uciążliwości dla użytkownika sąsiedniej działki (kwestia ochrony uzasadnionego interesu osób trzecich). W skardze na tą decyzję podniesiono, iż uchylenie decyzji ma charakter "pozamerytoryczny". Wymagania wynikające z prawa materialnego zostały spełnione. Określone uchybienia, o ile istnieją, są bez znaczenia dla rozstrzygnięcia niniejszej sprawy. Na rozprawie Skarżący wnieśli o zwrot kosztów postępowania sądowego. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze wniosło o jej oddalenie podtrzymując stanowisko zawarte w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: IV SA/Wa 1559/08 Skarga zasługuje na uwzględnienie, gdyż zaskarżona decyzja została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, brak było bowiem przesłanek do wydania w sprawie decyzji kasatoryjnej. W świetle utrwalonych poglądów doktryny i judykatury, możliwość przekazania sprawy do ponownego rozpatrzenia organowi I. instancji stanowi wyjątek od zasady rozpatrywania i rozstrzygania sprawy co do meritum przez organ odwoławczy, w myśl art. 138 § 1 K.p.a. Przekazanie sprawy jest dopuszczalne wyłącznie, gdy jej rozstrzygnięcie wymaga uprzedniego przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w całości lub znacznej części. Postępowanie to musi dotyczyć naturalnie kwestii istotnych z punktu widzenia orzekania w sprawie. W rozpoznawanie sprawie kwestie wskazywane przez organ nie mogły stanowić przesłanki uchylenia decyzji. Ustosunkowując się do okoliczności przywoływanych przez organ odwoławczy, jako przesłanki uchylenia decyzji organu I. instancji, należy stwierdzić co następuje. Generalnie przesłanki możliwości wydania decyzji o warunkach zabudowy określa art. 61 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Odnośnie kwestii nasłonecznienia pomieszczeń mieszkalnych zagadnienia te regulują przepisy dotyczące warunków technicznych, jakim mają odpowiadać budynku. Nie zasadna jest ocena zgodności z tymi przepisami na etapie ustalania warunków zabudowy (pomimo treści art. 61 ust. 1 pkt 5 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym) z uwagi na potencjalną możliwość uzyskania przez inwestora odstępstw od tych warunków na etapie ubiegania się o pozwolenie na budowę, co wynika z art. 9 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (Dz.U. z 2006 r., Nr 156, poz. 1118 ze zm.). W tej sytuacji zarzut organu odwoławczego nie przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w tym zakresie był niezasadny. Kwestia nasłonecznienia terenu sąsiedniej posesji może być z kolei rozważana wyłącznie w kontekście ochrony uzasadnionych interesów właścicieli działek sąsiednich, w granicach określonych poniżej. Niezasadny jest zarzut organu odwoławczego o braku wystarczającego wyjaśnienia, czy zapewniono właściwą ochronę uzasadnionego interesu właścicieli działek sąsiednich, pod katem poszukiwania warunków realizacji inwestycji najmniej uciążliwych dla tych właścicieli (np. pod katem lokalizacji na działce w zw. z art. 144 IV SA/Wa 1559/08 K.c. i art. 61 ust. 1 pkt 5 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym). Konieczność rozważenia tego typu kwestii dotyczyć może w praktyce wyłącznie sytuacji, gdy w toku postępowania formułowane są przez jego strony racjonalne, alternatywne propozycje. W rozpoznawanej sprawie propozycje takie (poza postulatem właścicieli działki sąsiedniej - odstąpienia od realizacji przedsięwzięcia) nie były formułowane. Z kolei z obowiązujących przepisów nie wynika aby na organie administracji ciążył obowiązek przeprowadzania z urzędu analizy w tym zakresie. Stąd również zarzut organu odwoławczego, nie przeanalizowania kwestii istnienia rozwiązań alternatywnych, stawiany organowi I. instancji, nie był zasadny. Nie mógł również doprowadzić do uchylenia decyzji pierwszoistacyjnej, w rozpoznawanej sprawie, zarzut uchybienia wymaganiom art. 52 ust. 2 pkt b ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. W pierwszym rzędzie należy wskazać, iż przepis ten stosuje się, w przypadku ustalania warunków zabudowy, jedynie "odpowiednio" (art. 64 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym). W ocenie Sądu przedłożone przez inwestora informacje pisemne, zawarte we wniosku (kwestia zamierzonego sposobu przeznaczenia, opis parametrów planowanej rozbudowy) jak i załączone rysunki (naniesiono na nich planowane gabaryty podstawy dobudowywanej części budynku - długości jego elewacji frontowej i elewacji bocznej) mogą być wystarczające dla orzeczenia w sprawie, np. w kontekście oceny spełnienia wymagań tzw. "dobrego sąsiedztwa". O ile jednak dla wyjaśnienia istotnej okoliczności, organ administracji uznałby, iż jest niezbędne przedłożenie także rysunków odzwierciedlających gabaryty budynku od strony jego elewacji, organ odwoławczy może zwrócić się o uzupełnienie wniosku do inwestora, w myśl art. 136 K.p.a., a następnie orzec w sprawie w granicach art. 138 §. 1 pkt 1 lub 2 K.p.a. W tym świetle brak było przesłanek dla przekazania sprawy do ponownego rozpoznania przez organ I. instancji w myśl art. 138 § 2 K.p.a. Jednocześnie Sąd wskazuje, iż organ odwoławczy, uchylając kilkakrotnie orzeczenia w sprawie, nie zwrócił uwagi na inne uchybienia w zgromadzonym materiale dowodowym. Załączona do decyzji organu I. instancji analiza funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu, która jest wymagana, skoro przebudowa łączy się ze zmianą parametrów zabudowy na terenie (wymagania dotyczące tzw. "nowej zabudowy" w rozumieniu art. 61 ust. 6 ustawy o planowaniu i IV SA/Wa 1559/08 zagospodarowaniu przestrzennym), zawiera wprawdzie konkluzje, iż rozbudowa i nadbudowa budynku do określonych parametrów jest dopuszczalna, z punktu widzenia wymagania tzw. "dobrego sąsiedztwa". Określono konkretne parametry odnośnie kształtowania nowej zabudowy. Analiza ta nie zawiera jednak w części opisowej informacji, co do stwierdzonego stanu zagospodarowania działek na terenie analizowanym (funkcje i cechy zabudowy). Dotyczy to, w związku z art. 53 ust. 3 pkt 2 i 64 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, następujących kwestii wskazanych w rozporządzeniu Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz.U. Nr 164, poz. 1588): stwierdzonego średniego wskaźnika powierzchni zabudowy do powierzchni działki na terenie analizowanym (§ 5 ust. 1), średniej szerokości elewacji frontowych na sąsiednich działkach (§ 6 ust. 1), wysokości górnej krawędzi elewacji frontowej, jej gzymsu lub attyki w budynkach na działkach sąsiednich (§. 7 ust. 1) oraz informacji o geometrii dachów na obszarze analizowanym stanowiących podstawę ustalenie wymagań dla przedmiotowego przedsięwzięcia (§ 8). O ile określone dla przedsięwzięcia w przedmiotowej sprawie parametry zabudowy zostały określone w oparciu o inne kryteria niż wskazane wyżej, brak jest także opisu, które ustalenia odnośnie aktualnego stanu zagospodarowania terenu przesądziły o ustaleniu parametrów o wielkościach wskazanych w analizie (w myśl §. 5 ust. 2, § 6 ust. 2 i § 7 ust. 2-4 rozporządzenia). Ze względu na planowane umiejscowienie części dobudowanej wzdłuż elewacji frontowej wymaga także wyjaśnienia kwestia ustalenia linii zabudowy dla elewacji części dobudowanej w myśl §. 4 wskazanego rozporządzenia. Konieczność sporządzenia części opisowej wyniku analizy określa § 9 ust. 2 tego aktu. Z przytoczonych wyżej przyczyn Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. -Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), orzekł jak w sentencji. O kosztach orzeczono na podstawie art. 200 ustawy. IV SA/Wa 1559/08 Rozpatrując ponownie sprawę Samorządowe Kolegium Odwoławcze, w związku z potrzebą uzupełnienia materiału dowodowego, rozważy możliwość zwrócenia się do organu I. instancji na zasadzie art. 136 in fine K.p.a.