IV SA/Wa 1560/14

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Piotr Korzeniowski (spr.), Sędziowie sędzia WSA Łukasz Krzycki, sędzia WSA Jakub Linkowski, Protokolant st. sekr. sąd. Katarzyna Tomiło-Nawrocka, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 28 października 2014 r. sprawy ze skargi Wojewody [...] na uchwałę Rady Gminy S. z dnia [...] marca 2014 r. nr [...] w przedmiocie zawieszenia postępowań administracyjnych - stwierdza nieważność zaskarżonej uchwały - Stan sprawy przestawiał się następująco. Rada Gminy S. (dalej: Rada Gminy) w dniu [...] marca 2014 r. podjęła na podstawie art. 7 ust. 1, art. 18 ust. 2 pkt 2 ustawy z 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (tekst jedn.: Dz. U z 2013 r., poz. 594 ze zm., dalej: u.s.g.), art. 62 ustawy z 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (tekst jedn.: Dz.U. z 2012 r., poz. 647 ze zm., dalej u.p.z.p.), art. 6 ust. 2 ustawy z 27 kwietnia 2001 r. Prawo ochrony środowiska (tekst jedn.: Dz.U. z 2013 r., poz. 1232 ze zm., dalej: p.o.ś.) oraz art. 68 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej z 2 kwietnia 1997 r. (Dz. U. nr 78, poz. 483 ze zm., dalej: Konstytucja RP), uchwałę nr [...] w sprawie zawieszania wszystkich postępowań administracyjnych związanych w jakikolwiek sposób z umożliwieniem lokalizowania elektrowni wiatrowych na terenie Gminy S. do czasu uchwalenia zmiany Studium Uwarunkowań i Kierunków Zagospodarowania Przestrzennego Gminy S. oraz sporządzenia Miejscowego Planu Zagospodarowania Przestrzennego dotyczącego rozmieszczenia elektrowni wiatrowych na terenie Gminy S. (dalej: uchwała). W uzasadnieniu Rada Gminy wskazała, że podjęła ww. uchwałę w związku z dużymi protestami mieszkańców przeciwko budowie wiatraków w tych miejscowościach, gdzie złożono wnioski, we wsi S., A., G., S., S. Odbyły się dwie debaty podczas sesji Rady Gminy oraz jedna debata ogólnogminna, gdzie zaprotestowali mieszkańcy przeciwko budowie elektrowni wiatrowych. Z uzasadnienia uchwały wynika także, że na posiedzeniu Rady Gminy podjęto ww. uchwałę na podstawie debat i złożonych protestów mieszkańców: w S. zebrano 173 podpisy protestujących mieszkańców, w S. zebrano 54 podpisy protestujących mieszkańców, w S. zebrano 37 podpisów protestujących mieszkańców, w G. zebrano 24 podpisów protestujących mieszkańców oraz w A. zebrano 60 podpisów protestujących mieszkańców. Wojewoda [...] (dalej: Wojewoda) na podstawie art. 93 ust. 1 w zw. z art. 94 u.s.g. oraz art. 3 § 2 pkt 5 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn.: Dz.U. z 2012 r. poz. 270 ze zm., dalej: ustawa p.p.s.a.), zaskarżył ww. uchwałę w całości. Zarzucił jej naruszenie w sposób istotny przepisów art. 7 ust. 1 i art. 18 ust. 2 pkt 2 u.s.g. oraz art. 61 i 87 ustawy z 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn.: Dz. U. z 2013 r., poz. 267 ze zm., dalej: k.p.a.) oraz wniósł o stwierdzenie jej nieważności w całości. W uzasadnieniu skargi Wojewoda odnosząc się do poszczególnych regulacji wymienionych jako podstawa prawna uchwały nr [...] podniósł, że żaden z wymienionych powyżej przepisów nie daje Radzie Gminy kompetencji do podjęcia uchwały o zawieszeniu wszelkich postępowań administracyjnych w przedmiotowej sprawie. Zdaniem Wojewody, rada gminy nie jest organem, przed którym może się toczyć postępowanie administracyjne dotyczące lokalizacji czy też budowy różnego typu obiektów. Tylko organ prowadzący postępowanie może je zawiesić, albo na podstawie przesłanek obligatoryjnych wymienionych enumeratywnie w art. 97 k.p.a., albo na wniosek strony. W ocenie Wojewody, rada gminy nie może też decydować o tym, czy dane postępowanie w ogóle zostanie wszczęte, ponieważ jak to wynika z art. 61 k.p.a., postępowanie administracyjne wszczyna się na wniosek strony lub z urzędu. Według Wojewody, nie można, więc z góry uchwałą zapobiec wszczynaniu takich postępowań, a wszczęte zawiesić. Rada gminy nie posiada kompetencji procesowych w postępowaniu administracyjnym i nie może, w związku z tym decydować o jego przebiegu. Badając treść uchwały, Wojewoda wskazał, że zawieszenie postępowań administracyjnych, w trybie władczych, jednostronnych aktów prawnych, jest bezprawne i nie znajduje uzasadnienia w powszechnie obowiązujących przepisach prawa. W uchwale nr [...] z [...] lipca 2014 r. Rada Gminy S. uznała skargę Wojewody na uchwałę nr [...] jako bezzasadną i upoważniła Wójta Gminy S. (dalej: Wójt) do udzielenia odpowiedzi na skargę. W piśmie z [...] lipca 2014 r. Wójt wniósł o oddalenie skargi. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje. Skarga zasługuje na uwzględnienie. Na wstępie należy podkreślić, że zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. nr 153, poz. 1269 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem (legalności), jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Sądy administracyjne, kierując się wspomnianym kryterium legalności, dokonują oceny zgodności treści zaskarżonego aktu oraz procesu jego wydania z normami prawnymi - odpowiednio: ustrojowymi, proceduralnymi i materialnymi - przy czym ocena ta jest dokonywana według stanu prawnego i zasadniczo na podstawie akt sprawy istniejących w dniu wydania zaskarżonego aktu. W myśl art. 3 § 2 pkt 5 i 6 ustawy p.p.s.a., nawiązującego w tym zakresie wprost do art. 184 Konstytucji RP - kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje m.in. orzekanie w sprawach skarg na akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego oraz inne akty tych organów i ich związków, podejmowane w sprawach z zakresu administracji publicznej. Stosownie do art. 134 § 1 ustawy p.p.s.a. sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną w niej podstawą prawną. Oznacza to, że bierze pod uwagę wszelkie naruszenia prawa, a także wszystkie przepisy, które powinny znaleźć zastosowanie w rozpoznawanej sprawie, niezależnie od żądań i wniosków podniesionych w skardze - w granicach sprawy, wyznaczonych przede wszystkim określonym w skardze przedmiotem zaskarżenia, który może obejmować całość albo tylko część określonego aktu lub czynności (zob. J.P. Tarno, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, Warszawa 2010, s. 312; wyroki NSA: z 5 marca 2008 r., I OSK 1799/07; z 09.04.2008, II GSK 22/08; z 27 października 2010 r., I OSK 73/10 - orzeczenia dostępne w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych na stronie internetowej: http: //orzeczenia.nsa.gov.pl,), a także rodzajem i treścią zaskarżonego aktu. Przedmiotem tak rozumianej kontroli Sądu w niniejszej sprawie jest uchwała Rady Gminy S. nr [...] podjęta w dniu [...] marca 2014 r. w sprawie zawieszania wszystkich postępowań administracyjnych związanych w jakikolwiek sposób z umożliwieniem lokalizowania elektrowni wiatrowych na terenie Gminy S. do czasu uchwalenia zmiany Studium Uwarunkowań i Kierunków Zagospodarowania Przestrzennego Gminy S. oraz sporządzenia Miejscowego Planu Zagospodarowania Przestrzennego dotyczącego rozmieszczenia elektrowni wiatrowych na terenie Gminy S. Przystępując do merytorycznej kontroli zaskarżonej uchwały należy stwierdzić, iż jako akt prawa miejscowego - zawiera normy o charakterze generalnym i abstrakcyjnym, ustanowione przez ustawowo określony organ administracji publicznej. W świetle konstytucyjnej regulacji źródeł prawa nie ulega wątpliwości, że akt prawa miejscowego jest źródłem prawa: (1) powszechnie obowiązującego, a więc aktem o charakterze normatywnym, zawierającym normy generalne i abstrakcyjne; (2) o zasięgu lokalnym, tj. obowiązującym na obszarze działania organów, które go ustanowiły; (3) rangi podustawowej; (4) stanowionym na podstawie i w granicach ustaw; (5) wymagającym ogłoszenia. Biorąc pod uwagę wskazane wyżej cechy aktu prawa miejscowego jakim jest niewątpliwie zaskarżona uchwała - należy stwierdzić, że postanowienia tej uchwały w szczególności: winny mieć oparcie w treści przepisu rangi ustawowej upoważniającego do jej wydania i nie mogą wykraczać poza wyznaczony przez ten przepis zakres upoważnienia. Nie mogą też być niezgodne z innymi powszechnie obowiązującymi przepisami prawa ani powtarzać regulacji w tych przepisach zawartych. Naruszenie któregokolwiek z wymienionych wymogów będzie, co do zasady, skutkować nieważnością wadliwej uchwały. Tego rodzaju wady legislacyjne są bowiem traktowane w utrwalonym orzecznictwie sądów administracyjnych jako przypadki istotnego naruszenia prawa (zob. np. wyrok NSA z 30 września 2009 r. sygn. akt., II OSK 1077/09; CBOSA). W świetle art. 91 ust. 1 zd. pierwsze w zw. z ust. 4 u.s.g. uchwała organu gminy sprzeczna z prawem jest nieważna, chyba że naruszenie prawa ma charakter nieistotny. Pojęcie "sprzeczności z prawem" w rozumieniu art. 91 ust. 1 u.s.g. obejmuje sprzeczność postanowień uchwały z jakimkolwiek aktem prawa powszechnie obowiązującego. Regulacja ta koresponduje z przepisem art. 94 Konstytucji RP, który wskazuje, że akty prawa miejscowego muszą być ustanawiane nie tylko "na podstawie", ale i "w granicach" upoważnień zawartych w ustawie. Jak to już wyżej wspomniano, w niniejszej sprawie kontrolowana uchwała Rady Gminy w sprawie zawieszania wszystkich postępowań administracyjnych związanych w jakikolwiek sposób z umożliwieniem lokalizowania elektrowni wiatrowych na terenie Gminy S. do czasu uchwalenia zmiany Studium Uwarunkowań i Kierunków Zagospodarowania Przestrzennego Gminy S. oraz sporządzenia Miejscowego Planu Zagospodarowania Przestrzennego dot. rozmieszczenia elektrowni wiatrowych na terenie Gminy S. została podjęta na podstawie: art. 7 ust. 1, art. 18 ust. 2 pkt 2 u.s.g., art. 62 u.p.z.p., art. 6 ust. 2 p.o.ś. oraz art. 68 Konstytucji RP. Przede wszystkim należy zauważyć, iż żaden z wymienionych w zaskarżonej uchwale przepisów nie daje Radzie Gminy kompetencji do podjęcia uchwały w tej sprawie. Odnosząc się do treści wymienionych w podstawie prawnej przepisów należy stwierdzić, że: Po pierwsze, zgodnie z art. 7 ust. 1 u.s.g., zaspokajanie zbiorowych potrzeb wspólnoty należy do zadań własnych gminy. Zasady i sposób wykonywania zadań przez gminy unormowane są w odrębnych aktach prawnych. Treść art. 18 u.s.g. ustala zakres i przedmiot stanowiących kompetencji rady gminy. Podstawą jest domniemanie właściwości rady, przekazujące do jej rozstrzygnięcia wszystkie sprawy pozostające w zakresie działania gminy, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Oznacza to, że poza gestią rady znajdują się tylko te sprawy lokalne o znaczeniu publicznym, które z mocy ustawy samorządowej lub innych ustaw należą do właściwości innych organów. Jak wynika z art. 18 ust. 2 pkt 2 u.s.g., do wyłącznej właściwości rady gminy należy: ustalanie wynagrodzenia wójta, stanowienie o kierunkach jego działania oraz przyjmowanie sprawozdań z jego działalności. Po drugie, według art. 62 ust. 1 u.p.z.p., postępowanie administracyjne w sprawie ustalenia warunków zabudowy można zawiesić na czas nie dłuższy niż 9 miesięcy od dnia złożenia wniosku o ustalenie warunków zabudowy. Wójt, burmistrz albo prezydent miasta podejmuje postępowanie i wydaje decyzję w sprawie ustalenia warunków zabudowy, jeżeli: 1) w ciągu dwóch miesięcy od dnia zawieszenia postępowania rada gminy nie podjęła uchwały o przystąpieniu do sporządzania planu miejscowego albo 2) w okresie zawieszenia postępowania nie uchwalono miejscowego planu lub jego zmiany. Jeżeli wniosek o ustalenie warunków zabudowy dotyczy obszaru, w odniesieniu do którego istnieje obowiązek sporządzenia planu miejscowego, postępowanie administracyjne w sprawie ustalenia warunków zabudowy zawiesza się do czasu uchwalenia planu (art. 62 ust. 2 u.p.z.p.). Przewidziana w art. 62 ust. 1 u.p.z.p. konstrukcja procesowa zawieszenia postępowania upoważnia jedynie organ prowadzący postępowanie do jego zawieszenia z urzędu, nie stanowiąc żadnych dodatkowych wymogów co do przesłanek zawieszenia. W niniejszej sprawie organem upoważnionym do zawieszenia postępowania nie jest Rada Gminy. Jeżeli istnieje realne niebezpieczeństwo sprzeczności pomiędzy zamierzonym zagospodarowaniem terenu, a koncepcją przyjmowaną w projekcie planu miejscowego, wskazane jest zawieszenie postępowania. Wynikający z art. 62 ust. 2 u.p.z.p. obowiązek zawieszenia postępowania administracyjnego w sprawie ustalenia warunków zabudowy dotyczy nie tylko organu właściwego do wydania decyzji o warunkach zabudowy, ale także organu współdziałającego w tym postępowaniu. Rada gminy nie jest żadnym z ww. organów. Po trzecie zgodnie z art. 6 ust. 2 p.o.ś., kto podejmuje działalność, której negatywne oddziaływanie na środowisko nie jest jeszcze w pełni rozpoznane, jest obowiązany, kierując się przezornością, podjąć wszelkie możliwe środki zapobiegawcze. Według tej zasady, dopuszczalne jest ograniczenie bądź zakaz prowadzenia działalności mogącej spowodować szkody środowiskowe także w sytuacji, gdy ta możliwość nie została jeszcze w pełni, naukowymi metodami, dowiedziona i wykazana. Zasada ta w prawie ochrony środowiska oznacza, że należy zapobiegać wszelkim potencjalnym zagrożeniom dla środowiska poniżej poziomu, od którego należy już liczyć się z prawdopodobieństwem zaistnienia szkody, wykorzystując w tym celu osiągnięcia techniki uwzględniając również zasadę proporcjonalności (zob. J. Sommer, Zasada przezorności w prawie wspólnotowym, OŚPiP 2001, nr 2, s. 52-53.). W stosowaniu zasady przezorności istotne znaczenie ma odsunięcie wszelkich potencjalnych niebezpieczeństw środowiskowych, które pojawiają się poniżej poziomu, od którego występuje prawdopodobieństwo wystąpienia szkody. Rada Gminy w niniejszej sprawie nie mogła powołać się na treść zasady przezorności podejmując uchwałę w sprawie zawieszania wszystkich postępowań administracyjnych związanych w jakikolwiek sposób z umożliwieniem lokalizowania elektrowni wiatrowych na terenie Gminy S. do czasu uchwalenia zmiany Studium Uwarunkowań i Kierunków Zagospodarowania Przestrzennego Gminy S. oraz sporządzenia Miejscowego Planu Zagospodarowania Przestrzennego dotyczącego rozmieszczenia elektrowni wiatrowych na terenie Gminy S. W orzecznictwie sądów administracyjnych wyrażono pogląd, według którego "1. Gwarancji zapewnienia najmniejszej uciążliwości przedsięwzięcia na środowisko, w tym na zdrowie i życie człowieka, nie można rozpatrywać wyłącznie w punktu widzenia regulacji prawnych zawartych w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego, ale należy postrzegać je całościowo, uwzględniając przede wszystkim przepisy szczególne związane z realizacją już konkretnego procesu inwestycyjnego. 2. Jedynym regulowanym przez prawo zagadnieniem związanym z funkcjonowaniem instalacji typu elektrownia wiatrowa są ewentualne emisje, o których mowa w powołanym art. 144 p.o.ś., zaś kwestie syndromu turbiny wiatrowej, migotania cienia i innych tego typu uciążliwości i utrudnień pozostają dotychczas wyłącznie przedmiotem zainteresowania nauki" (zob. wyrok WSA we Wrocławiu z dnia 8 maja 2014 r. sygn. akt II SA/Wr 131/14, LEX nr 1482108). Po czwarte, według art. 68 Konstytucji RP, 1. Każdy ma prawo do ochrony zdrowia. 2. Obywatelom, niezależnie od ich sytuacji materialnej, władze publiczne zapewniają równy dostęp do świadczeń opieki zdrowotnej finansowanej ze środków publicznych. Warunki i zakres udzielania świadczeń określa ustawa. 3. Władze publiczne są obowiązane do zapewnienia szczególnej opieki zdrowotnej dzieciom, kobietom ciężarnym, osobom niepełnosprawnym i osobom w podeszłym wieku. 4. Władze publiczne są obowiązane do zwalczania chorób epidemicznych i zapobiegania negatywnym dla zdrowia skutkom degradacji środowiska. 5. Władze publiczne popierają rozwój kultury fizycznej, zwłaszcza wśród dzieci i młodzieży. Z konstytucyjnego prawa do powszechnej ochrony zdrowia nie wynika także uprawnienie do podejmowania uchwały w sprawie zawieszania wszystkich postępowań administracyjnych związanych w jakikolwiek sposób z umożliwieniem lokalizowania elektrowni wiatrowych. W niniejszej sprawie, należy podzielić stanowisko Wojewody, że rada gminy nie jest organem, przed którym może się toczyć postępowanie administracyjne dotyczące lokalizacji czy też budowy różnego typu obiektów. Tylko organ prowadzący postępowanie może je zawiesić, albo na podstawie przesłanek obligatoryjnych wymienionych enumeratywnie w art. 97 k.p.a., albo na wniosek strony. Zawieszenie postępowania jest instytucją prawną tamującą bieg postępowania i opóźniającą merytoryczne rozstrzygnięcie sprawy, dlatego winno mieć zastosowanie tylko w przypadkach określonych w ustawie, a przesłanki zawieszenia nie powinny być wykładane rozszerzająco. Ponadto zawieszone może być jedynie postępowanie prowadzone w sprawie administracyjnej w rozumieniu przepisów k.p.a., a więc takiej, która kończy się wydaniem aktu jurysdykcyjnego w postaci decyzji (wyjątkowo postanowienia). Tylko organ prowadzący postępowanie może je zawiesić. Rada gminy nie jest organem, który może poprzez podjęcie uchwały zawiesić wszystkie postępowania administracyjne związane w jakikolwiek sposób z umożliwieniem lokalizowania elektrowni wiatrowych na terenie gminy do czasu uchwalenia zmiany studium oraz sporządzenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dotyczącego rozmieszczenia elektrowni wiatrowych na terenie gminy. Reasumując, zaskarżona uchwała - jako wydana na podstawie art. 7 ust. 1, art. 18 ust. 2 pkt 2 u.s.g., art. 62 u.p.z.p., art. 6 ust. 2 p.o.ś. oraz art. 68 Konstytucji RP - jest nieważna w całości. Biorąc pod uwagę powyższe, na podstawie przepisu art. 147 § 1 ustawy p.p.s.a., należało stwierdzić nieważność zaskarżonej uchwały w całości.