IV SA/Wa 1561/08

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Wanda Zielińska-Baran, Sędziowie Sędzia WSA Alina Balicka, Sędzia WSA Krystyna Napiórkowska (spr.), Protokolant Joanna Kurek, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 22 kwietnia 2009 r. sprawy ze skargi "B." Sp. z o.o. z siedzibą w W. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. z dnia [...] lipca 2008 r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia wygaśnięcia decyzji o warunkach zabudowy - oddala skargę - Zaskarżoną decyzją z dnia [...] lipca 2008 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W., na podstawie art. 138 §1 pkt 1 Kpa w zw. z art. 162 § 1 pkt 1 Kpa i art. 65 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. nr 80, poz. 717 ze zm.) utrzymało w mocy decyzję Prezydenta W. z dnia [...] maja 2008 r. stwierdzającą wygaśnięcie decyzji Prezydenta W. z dnia [...] stycznia 2005 r. ustalającą warunki i szczegółowe zasady zagospodarowania terenu oraz jego zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie budynku usługowo- mieszkalnego z garażem podziemny, na działkach ewidencyjnych nr [...] i [...] w [...] położonych przy ul. [...] na terenie [...] w W., przeniesionej na B. Sp. z o.o. decyzją tego organu z dnia [...] października 2005 r. W uzasadnieniu decyzji wskazano, że w dniu 22 czerwca 2006 r. Rada W. uchwałą Nr [...], ogłoszoną w Dzienniku Urzędowym Województwa [...] w dniu [...] lipca 2006 r. Nr [...], poz. [...] uchwaliła miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego rejonu tzw. [...], w granicach którego znajdują się działki inwestycyjne. Według ustaleń nowego planu, przedmiotowe działki położone są na obszarze oznaczonym symbolami D 4.1.1 oraz D 4.1.2, przeznaczonym pod usługi ponadlokalne i lokalne oraz zabudowę mieszkaniową wielorodzinną ( D 4.1.1) o maksymalnej wysokości zabudowy 21 m oraz usługi kultury ( D 4.1.2) o maksymalnej wysokości zabudowy do 6 m. Wskazano, iż w decyzji z dnia [...] stycznia 2005 r. ustalającej warunki zabudowy dla przedmiotowej inwestycji ustalono: ,, Max wysokość dominanty- nawiązująca do wysokości budynków mieszkalnych wielorodzinnych przy ul. [...] tzn. 11 kondygnacji ( ok. 35, 0 m), gabaryty oraz usytuowanie w zachodniej części działki w kierunku pn.- pod., w nawiązaniu do ww. budynków, pozostałe fragmenty- wysokość max 2 kondygnacje". Podkreślono przy tym, iż linia zabudowy wyznaczona na załączniku graficznym nr 1 do ww. decyzji nie jest zgodna z linią zabudowy wyznaczoną na rysunku miejscowego planu. Samorządowe Kolegium Odwoławcze podniosło, iż do dnia wejścia w życie powyższej uchwały, czyli do dnia 23 lipca 2006 r. nie zostało wydane pozwolenie na budowę dla przedmiotowej inwestycji. W ocenie Kolegium w omawianym przypadku nie ma zatem zastosowania przepis art. 65 ust. 2 Sygn. akt IV SA/Wa 1561/08 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Odnosząc się do zarzutów zawartych w odwołaniu Kolegium zaznaczyło, iż fakt nieprawidłowego i opieszałego działania organu, w tym z naruszeniem zasad ogólnych Kodeksu postępowania administracyjnego, w sprawie rozpatrzenia wniosku o wydanie pozwolenia na budowę, nie ma znaczenia dla stosowania art. 65 ust. 1 pkt 2 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Sam fakt wejścia w życie miejscowego planu, którego ustalenia są inne niż w wydanej decyzji, w sytuacji gdy nie wydano ostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę na podstawie takiej decyzji, wystarcza do tego, aby organ był zobowiązany do stwierdzenia wygaśnięcia decyzji o warunkach zabudowy. Skargę do sądu administracyjnego na powyższą decyzję wywiodła B. Sp. z o.o. Zarzucając, iż zaskarżona decyzja oraz utrzymana nią w mocy decyzja Prezydenta W. z dnia [...] maja 2008 r. zostały wydane z naruszeniem prawa materialnego oraz przepisów postępowania w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy wniosła o uchylenie obu decyzji w całości, skierowanie przez Sąd pytania prawnego do Trybunału Konstytucyjnego co do zgodności art. 65 ust. 1 pkt 2 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym z Konstytucją RP oraz zawieszenie niniejszego postępowania do czasu rozstrzygnięcia przez Trybunał Konstytucyjny ww. pytania prawnego. W uzasadnieniu skargi pełnomocnik skarżącej Spółki podkreślił, że w dniu 26 kwietnia 2006 r. strona skarżąca złożyła wniosek o zatwierdzenie projektu budowlanego i wydanie pozwolenia na budowę na nieruchomości położonej w W., przy ul. [...] ( objętą ustaleniami decyzji o warunkach zabudowy). Decyzją z dnia [...] czerwca 2006 r. organ architektoniczno- budowlany odmówił zatwierdzenia projektu budowlanego i wydania pozwolenia na budowę. Od tej decyzji wnioskodawca złożył odwołanie Wojewoda [...] uchylił w całości decyzję organu pierwszej instancji i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez ten organ. Pomimo decyzji Wojewody [...] zawierającej szczegółowe wytyczne, organ nie podjął istotnych czynności w sprawie i nie poinformował wnioskodawcy o przyczynach takiego postępowania. Strona skarżąca podniosła przy tym, iż Wojewoda uchylając pierwotną decyzję organu odmawiającą zatwierdzenia projektu budowlanego i wydania pozwolenia na budowę, wykazał oczywistą bezzasadność tej decyzji i zobowiązał organ, aby rozpoznając sprawę ponownie wziął pod uwagę argumenty wnioskodawcy i ustalenia poczynione w Sygn. akt IV SA/Wa 1561/08 decyzji uchylającej. W takim stanie rzeczy w ocenie skarżącej Spółki, wydanie zaskarżonej decyzji było przedwczesne. Skoro bowiem skarżący złożył wniosek o wydanie pozwolenia na budowę, to obowiązkiem organu było merytoryczne rozpatrzenie tego wniosku w sposób prawidłowy i w terminach zakreślonych zgodnie z art. 35 Kpa. Organ nie rozpoznał sprawy oraz w sposób rażący przekroczył wszelkie terminy administracyjne, czego dowodem jest postanowienie Wojewody [...] uwzględniające zażalenie skarżącej Spółki na bezczynność organu. W kontekście przedmiotowej sprawy w ocenie skarżącego za zasadny należy uznać pogląd, iż w pierwszej kolejności organ winien rozpatrzyć wniosek o wydanie pozwolenia na budowę, nie zaś wszczynać postępowanie dotyczące wygaszenia decyzji o warunkach zabudowy. Zdaniem strony skarżącej nieuzasadniona przewlekłość postępowania dotyczącego wydania pozwolenia na budowę doprowadziła do sytuacji, w której skarżący nie może skorzystać z prawidłowo wydanej decyzji o warunkach zabudowy. Nadto pełnomocnik skarżącej Spółki podniósł, iż decyzja o warunkach zabudowy wydana została w czasie, gdy znane już były organowi założenia projektowanego dla przedmiotowej inwestycji planu zagospodarowania przestrzennego. W takiej sytuacji organ ustalający warunki zabudowy powinien dokonać takich ustaleń, aby wydana decyzja pozostawała w zgodzie z projektowanym planem. Niezależnie od powyższego zdaniem skarżącego istnieje uzasadnione domniemanie, że przepis art. 65 ust. 1 pkt 2 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym jest sprzeczny z Konstytucją. W ocenie strony skarżącej cyt. powyżej przepis lekceważy zasadę demokratycznego państwa prawnego, jaką jest zasada ochrony praw nabytych. Regulacja ta podważa bowiem fundamentalną zasadę utrzymania w mocy decyzji wydanych na podstawie stanu prawnego obowiązującego w dniu jej wydania. Jest to szczególnie istotne, w ocenie skarżącego, w sytuacji rozpatrywania przez organ sprawy w sposób nadmiernie przewlekły. Powyższe daje podstawę do zwrócenia się przez Sąd, na podstawie art. 3 ustawy z dnia 1 sierpnia 1997 r. o Trybunale Konstytucyjnym ( Dz. U. Nr 102, poz. 643 ze zm.) z pytanie prawnym o zgodność art. 65 ust. 1 pkt 2 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym z Konstytucją. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze wniosło o jej oddalenie podtrzymując stanowisko wyrażone w zaskarżonej decyzji. Sygn. akt IV SA/Wa 1561/08 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych ( Dz.U. nr 153, poz. 1269 ze zm.) oraz art. 134 § 1 w zw. z art. 145 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. nr 153, poz. 1270 ze zm.), sąd administracyjny dokonuje kontroli zaskarżonego aktu pod względem zgodności z prawem, nie będąc przy tym związanym zarzutami i wnioskami skargi oraz podstawą prawną. Wzruszenie zaskarżonego rozstrzygnięcia następuje tylko w takim przypadku, gdy przedmiotowa kontrola wykaże naruszenie przepisów prawa materialnego lub postępowania w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy. W sprawie niniejszej zaskarżona decyzja jest zgodna z prawem, a zarzuty i argumenty skargi nie podważają jej legalności, dlatego też skarga podlegała oddaleniu. W niniejszej sprawie kontroli legalności podlegała decyzja stwierdzająca wygaśnięcia decyzji z dnia [...] stycznia 2005 r. o warunkach zabudowy, której podstawę prawną stanowił art. 65 ust. 1 pkt 2 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym w związku z art. 162 Kpa. Badaniu podlegała zatem określona w tym przepisie przesłanka stwierdzenia wygaśnięcia decyzji o warunkach zabudowy, a także prawidłowość poprzedzającego ją postępowania administracyjnego. W pierwszej kolejności podnieść należy, iż bezsporną pomiędzy stronami i zdaniem Sądu prawidłowo ustaloną okolicznością jest to, że już po wydaniu decyzji z dnia [...] stycznia 2005 r. ustalającej warunki zabudowy dla przedmiotowej inwestycji wszedł w życie miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego rejonu tzw. [...], w granicach którego znajdują się działki inwestycyjne, zatwierdzony uchwałą Rady W. z dnia [...] czerwca 2006 r. Nr [...] ( Dz. Urz. Woj. [...]. Z dnia [...] lipca 2006 r. Nr [...], poz. [...]). Ustalenia zawarte w decyzji o warunkach zabudowy pozostają w sprzeczności z zapisami obowiązującego planu zagospodarowania przestrzennego. Nadto, bezspornym w niniejszej sprawie jest, iż strona nie uzyskała ostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę. Stosownie do art. 65 ust. 1 pkt 2 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, w przypadku sprzeczności wcześniej wydanej decyzji o warunkach Sygn. akt IV SA/Wa 1561/08 zabudowy z ustaleniami później uchwalonego dla danego terenu planu miejscowego organ, który wydał decyzję stwierdza jej wygaśnięcie. Wygaśnięcia decyzji nie stwierdza się jedynie w sytuacji, jeżeli na podstawie decyzji o warunkach zabudowy inwestor uzyskał już ostateczną decyzję o pozwoleniu na budowę art. 65 ust. 2 cyt. ustawy). Wyłączenie przewidziane w ust. 2 cyt. przepisu stanowi wyraz zasady ochrony praw nabytych. Jeżeli inwestor - adresat decyzji o warunkach zabudowy zrealizował uprawnienia z niej wynikające uzyskując pozwolenie na budowę, to uprawnienia wynikające z decyzji o warunkach zabudowy zostały niejako "skonsumowane" i prawa w ten sposób nabyte należy chronić. Jednocześnie uregulowanie przepisu art. 65 ust. 1 pkt 2 zawierającego obowiązek stwierdzenia wygaśnięcia decyzji o warunkach zabudowy, a więc wyeliminowania jej z obrotu prawnego, jest niewątpliwie tym podyktowane, iż do czasu wydania ostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę fakt legitymowania się przez inwestora decyzją o warunkach zabudowy nie daje gwarancji pozytywnego załatwienia wniosku w sprawie pozwolenia na budowę. Będzie on załatwiony po myśli inwestora tylko wtedy, gdy nowy plan nie wprowadza innych ustaleń od tych, które wynikają z decyzji o warunkach zabudowy. Nowe unormowanie w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego, odmienne od ustaleń decyzji o warunkach zabudowy powoduje, że organ prowadzący sprawę o pozwolenie na budowę, który ma obowiązek sprawdzenia, stosownie do art. 35 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (tekst jedn. Dz.U. z 2006 r., nr 156, poz. 1118 ze. zm.) między innymi zgodność z przepisami o planowaniu przestrzennym, powinien zawiesić postępowanie administracyjne w tej sprawie i wystąpić do organu, który wydał decyzję o warunkach zabudowy, o podjęcie decyzji w sprawie stwierdzenia jej wygaśnięcia, na podstawie art. 65 ust. 1 pkt 2 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Odnosząc poczynione rozważania do stanu faktycznego rozpoznawanej sprawy stwierdzić zatem należy, iż błędne jest twierdzenie strony skarżącej, że skoro jeszcze przed wejściem w życie planu miejscowego dla terenu objętego wnioskiem skarżąca Spółka uzyskała decyzję o warunkach zabudowy, natomiast postępowanie w przedmiocie pozwolenia na budowę nie zostało zakończone, przedwczesnym było wszczęcie postępowania dotyczącego wygaśnięcia decyzji o warunkach zabudowy. Jak wskazano powyżej, organ prowadzący postępowanie w sprawie pozwolenia na Sygn. akt IV SA/Wa 1561/08 budowę, w sytuacji odmiennych ustaleń decyzji o warunkach zabudowy w stosunku do nowych unormowań w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego, ma obowiązek zawiesić postępowanie administracyjne w tej sprawie i wystąpić do organu, który wydał decyzję o warunkach zabudowy, o podjecie decyzji w sprawie stwierdzenia jej wygaśnięcia. Nie ma również znaczenia w okolicznościach niniejszej sprawy, twierdzenie skarżącej Spółki, iż przyczyną braku ostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę była nadmierna opieszałość organu rozpoznającego sprawę. Czynienie przez stronę skarżącą założeń, iż opieszałe działanie organu budowlanego miało decydujący wpływ na to, iż orzekające w niniejszej sprawie organy zastosowały normę z art. 65 ust. 1 pkt 2 jest bezpodstawne. Należy bowiem zauważyć, iż decyzją z dnia [...] czerwca 2006 r. organ architektoniczny odmówił zatwierdzenia projektu budowlanego i wydania pozwolenia na budowę przedmiotowej inwestycji. Decyzja ta w wyniku złożonego przez stronę skarżącą odwołania została wprawdzie uchylona i przekazana do ponownego rozpatrzenia przez organ pierwszej instancji, jednak nie daje to jeszcze podstaw do twierdzenia, iż w wyniku ponownego rozpoznania sprawy skarżąca Spółka uzyska pozwolenie na budowę, oraz czy i w jakim czasie decyzja ta uzyska walor ostateczności. Należy bowiem zważyć, iż jedynie ostateczna decyzja o pozwoleniu na budowę stanowi negatywną przesłankę do zastosowania rozwiązania z art. 65 ust. 1 pkt 2. cyt. ustawy. Skład orzekający w niniejszej sprawie nie znajduje również podstaw do uwzględnienia wniosku strony skarżącej o skierowanie pytania prawnego do Trybunału Konstytucyjnego, co do zgodność art. 65 ust. 1 pkt 2 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym z Konstytucją. Nie można zgodzić się bowiem z twierdzeniem skarżącej Spółki, iż przepis ten narusza jedną z naczelnych zasad demokratycznego państwa prawnego, jaką jest zasada ochrony praw nabytych. W tym miejscu należy podkreślić, iż regulacja zawarta w przepisie art. 65 ust.1 pkt 2 cyt. ustawy wynika ze szczególnej relacji, jaka zachodzi pomiędzy decyzjami o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, a miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego. Decyzje te są bowiem wydawane w sytuacji braku tego planu. Stąd też ustalenia planu mają pierwszeństwo przed ustaleniami decyzji. Plan zagospodarowania przestrzennego jest aktem prawa miejscowego, mającym rangę konstytucyjnego źródła prawa. Normy takiego aktu, jako Sygn. akt IV SA/Wa 1561/08 powszechnie obowiązujące stoją naturalnie wyżej w hierarchii norm od norm indywidualnych, wynikających z decyzji administracyjnych. Oczywiście Kodeks postępowania administracyjnego gwarantuje ochronę praw nabytych z decyzji administracyjnych (art. 154 i art. 155 Kpa) ale chroni je tylko przed innymi możliwymi decyzjami administracyjnymi (zasada trwałości decyzji ostatecznych - art. 16 § 1 Kpa). Prawa te nie mogą być chronione przed ingerencją aktu wyższego rzędu o randze źródła prawa. Z tego właśnie powodu ustawodawca w art. 65 ust. 1 pkt 2 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym nakazał stwierdzać wygaśnięcie decyzji o warunkach zabudowy, jeżeli dla danego terenu uchwalono plan miejscowy, którego ustalenia są inne niż w wydanej decyzji. Zresztą decyzja o ustaleniu warunków zabudowy nie stwarza jakichkolwiek praw do nieruchomości. Trzeba dodać, że właściciel nieruchomości może się domagać odszkodowania, jeżeli w związku z uchwaleniem planu korzystanie z nieruchomości stało się niemożliwe lub ograniczone (art. 36 ust. 1 tejże ustawy). Mając powyższe na uwadze Wojewódzki Sąd Administracyjny na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), orzekł jak w sentencji.