IV SA/Wa 1562/18

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Jarosław Łuczaj Sędziowie: Sędzia WSA Anna Falkiewicz-Kluj (spr.) Sędzia WSA Katarzyna Golat po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym w dniu 25 września 2018 r. sprawy ze skargi P. L. na postanowienie [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego z dnia [...] marca 2018 r. nr [...] w przedmiocie odmowy wszczęcia postepowania administracyjnego oddala skargę. Zaskarżonym postanowieniem nr [...][...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego, dalej "organ II instancji" na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 w związku z art. 144 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks, po stępowania administracyjnego ( Dz. U. z 2017 r. poz. 1257 ze zm.), dalej "k.p.a.", po rozpatrzeniu zażalenia Pana P. L. na postanowienie Starosty [...] nr [...] .znak : [...] z dn. [...].01.2018 r. odmawiające wszczęcia postępowania administracyjnego dotyczącego wprowadzenia zmian w operacie ewidencji gruntów i budynków w odniesieniu do działki nr [...] z obrębu [...] gm. [...] oraz innych działek położonych na terenie oznaczonym w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego jako [...]., utrzymał je w mocy. Stan sprawy przestawiał się w sposób następujący. Pan P. L., dalej "Skarżący", "Wnioskodawca", wystąpił do organu prowadzącego ewidencję gruntów i budynków z wnioskiem o aktualizację wpisów w tej ewidencji polegającą na wykreśleniu z niej zapisu, że działka nr [...] przeznaczona jest pod budowę drogi publicznej lub linii kolejowej. Wnioskodawca powołał się przy tym na wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie sygn.. akt IV SA/Wa 1008/16 z 18.08.2016 r., w którym Sąd stwierdził nieważność uchwały Rady Gminy [...] w części dotyczącej projektowanej drogi gminnej oznaczonej symbolem [...] oraz nieważność załącznika graficznego do tej uchwały w części dotyczącej tej drogi. Starosta pierwotnie udzielił na ten wniosek tylko odpowiedzi pismem z [...].12.2017 r., a po interwencji zainteresowanego wydał postanowienie nr [...] z [...].01.2018 r., którym odmówił wszczęcia postępowania administracyjnego. Na postanowienie to Pan P. L. złożył w terminie zażalenie. Rozpoznając przedmiotową sprawę organ stwierdził że Wnioskodawca nie przedłożył dowodu aby był właścicielem lub władającym jakąkolwiek działką oznaczoną na planie zagospodarowania przestrzennego jako droga [...]. Wskazał jedynie, że jest właścicielem nieruchomości przyległej do działki nr [...]. Właścicielem tej nieruchomości jest Gmina [...], co odzwierciedlają zapisy w ewidencji gruntów i księgi wieczystej nr [...]. (figuruje tam nadal działka przed podziałem nr [...]). Działka nr [...], pochodzi z podziału działki nr [...] oznaczonej jako nieruchomość [...]. Podział ten został zatwierdzony decyzją Wójta Gminy [...] nr [...] z [...].06.2015 r. i obejmował także nieruchomość objętą księgą wieczystą [...]. W wyniku podziału z działki nr [...] wydzielone zostały dwie działki: nr [...] opisana jako przeznaczona pod zabudowę mieszkaniową oraz nr [...] przeznaczona pod drogę dojazdową, przy czym wskazano, że podział jest zgodny z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego. Dane w ewidencji zostały zaś ujawnione na podstawie operatu geodezyjnego [...], zawierającego m.in. ww. decyzję podziałową. P. L. nie jest ani właścicielem ani władającym, żadnej ze wskazanej przez niego działki, w szczególności działki nr [...]. Zgodnie z art. 24 ust. 2a pkt 2 ustawy prawo geodezyjne i kartograficzne aktualizacja danych w ewidencji gruntów i budynków może nastąpić na wniosek właściciela, samoistnego posiadacza, a w przypadku gruntów Skarbu Państwa lub jednostek samorządu terytorialnego osób gospodarujących tymi nieruchomościami w myśl stosownych przepisów. Skarżący nie należy do tych osób dlatego Starosta [...] zasadnie odmówił wszczęcia postępowania z wniosku Pana P. L.. Z uwagi na brak przymiotu strony wnioskodawca nie może też skutecznie występować z ponagleniem w sprawie wprowadzenia tych zmian (w rozumieniu przepisów art. 37 k.p.a). Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wywiódł skarżący P. L.. W uzasadnieniu skargi Skarżący powołał się na wyrok WSA w Warszawie IV SA/WA 1008/16 z 18 sierpnia 2016 r. w którym na Jego wniosek Sąd stwierdził nieważność § 42 uchwały Rady Gminy [...] z [...] czerwca nr [...] w przedmiocie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, w części dotyczącej projektowanej drogi gminnej oznaczonej symbolem [...] wraz z załącznikiem graficznym. Skarżący, którego grunty znajdują się obok planowanej w planie miejscowym drogi gminnej, postanowił wyegzekwować wyrok sądu administracyjnego tak aby doprowadzić do sprostowania zapisów w rejestrach gruntów i księgach wieczystych. Organy uznały jednak, że nie przysługuje mu przymiot strony. Zdaniem skarżącego każdy obywatel ma prawo i uzasadniony interes aby oznakowanie dróg publicznych było zgodne z prawem. Powołując art. 23, 24, 20 ustawy prawo geodezyjne i kartograficzne oraz § 44 pkt 2 i 45 rozporządzenia wykonawczego skarżący nie podziela argumentacji organu, że nie przysługuje mu przymiot strony. Potencjalna droga będzie oddziaływać na Jego nieruchomość, co powinno być wystarczające w zakresie uznania skarżącego za stronę postępowań "drogowych" terenu [...] tym bardziej, że organ ma obowiązek ciągłej aktualizacji ewidencji gruntów. Na uzasadnienie swych twierdzeń powołał wyrok NSA w sprawie I OSK 91/09. W przypadku skarżącego wątek podziałowy działki gminnej jako etap wpisu do rejestru był wiodący w korespondencji od Starosty, nie został w tym piśmie uznany za stronę, mimo że decyzje o powstawaniu tej drogi są bezprawne i naruszają Jego słuszne interesy związane z ochroną własności. Poza tym organ II instancji pominął jego prawo do zaznajomienia się z ze zgromadzonymi dowodami, czym naruszył przepisy K.p.a. W związku z tym należy, zdaniem Skarżącego, zastosować w niniejszej sprawie art. 156 § 1 ust. 1 i 7 albo 145 § 1 ust. 5 i ust. 7 K.p.a. Starosta jako organ administracji publicznej powinien współpracować z Wójtem (właścicielem) celem doprowadzenia rejestru do stanu zgodnego z prawem. Postanowienia Starosty podważają zaufanie do państwa prawa, uzależniając korekty błędnych działań między organami od wykazania interesu prawnego ,choć Starosta jako organ administracji publicznej powinien mieć na uwadze art. 8. § 1. Dodatkowo zarzucił Staroście naruszenie zasad państwa prawa zapisanych w art 2 Konstytucji RP. Sprawy dróg publicznych należą do materii w której interes ma każdy, a usunięcie wpisu z rejestru niezgodnego ze źródłem prawa byłoby działaniem w interesie publicznym. Organy mają obowiązek podjęcia działać zmierzających do uaktualnienia zapisów w rejestrze gruntów. Obowiązek wyeliminowania danych błędnych wynika chociażby z §. 45 ust. punkt 3 i 45 ust. 1 pkt 1 rozporządzenia Ministra Rozwoju Regionalnego i Budownictwa w prawie ewidencji gruntów i budynków. W związku z wyrokiem IV SA/WA1008/16 zarzucił, że Starosta podtrzymując stanowisko o zachowaniu niezgodnych ze stanem prawnym wpisów w rejestrze naruszył art 170 Ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Decyzje będące przyczyną błędnego wpisu są nieważne z mocy prawa. Starosta w razie konieczności mógłby nawet przeprowadzić postępowania nieważnościowe lub wznowieniowe decyzji poprzedzających (jako decyzji wadliwych, jeżeli powołują się na zapisy unieważnionego MPZP), a zupełnie niezależnie od powyższego, prawo geodezyjne i kartograficzne wraz z rozporządzeniami wykonawczymi - nakazuje zaskarżonemu organowi przeprowadzić czynności prowadzące do odzwierciedlenia właściwego stanu prawnego w ewidencji. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył co następuje. Na wstępie należy wyjaśnić, że złożona w niniejszej sprawie skarga została przez sąd rozpoznana na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym. Od dnia 15 sierpnia 2015 r. obowiązuje regulacja art. 119 pkt 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 z późn. zm.), zwanej dalej: "p.p.s.a.", zgodnie z którą sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym jeżeli przedmiotem skargi jest postanowienie wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy stronie zażalenie albo kończące postępowanie, a także postanowienie rozstrzygające sprawę co do istoty oraz postanowienia wydane w postępowaniu egzekucyjnym i zabezpieczającym, na które służy zażalenie. Przepis ten, zgodnie z art. 2 ustawy z dnia 9 kwietnia 2015 r. o zmianie ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2015 r., poz. 658),dalej "p.p.s.a." ma zastosowanie również do postępowań wszczętych przed dniem wejścia w życie nowelizacji p.p.s.a. Oznacza to, że w przypadku skarg na określone wyżej postanowienia wydane w postępowaniu administracyjnym w obecnym stanie prawnym skierowanie ich do rozpoznania w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym nie jest uzależnione od wniosku strony. Taka sytuacja zachodzi w niniejszej sprawie. Zgodnie z treścią art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153 poz. 1269 ze zm.) sąd administracyjny sprawuje wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę pod względem zgodności z prawem zaskarżonej decyzji administracyjnej lub postanowienia. Ocenie podlega konkretna sprawa, rozpoznawana wcześniej przez organ administracji publicznej, pod kątem prawidłowości zastosowania przepisów obowiązującego prawa i trafności rozstrzygnięcia. Kompetencje sądu administracyjnego nakładają na niego obowiązek oceny przebiegu postępowania administracyjnego i to zarówno czynności podejmowanych w toku tego postępowania jak i treści i podstaw wydanego rozstrzygnięcia. Działanie sądu ma bowiem na celu ewentualne wyeliminowanie z obrotu prawnego decyzji czy postanowienia, które w jakikolwiek sposób naruszałyby obowiązujące prawo. (por. wyrok NSA Warszawa z 20 stycznia 2010 r. I GSK 982/08 LEX nr 594803). Przedmiotem zaskarżenia w niniejszej sprawie jest postanowienie nr [...] z [...] marca 2018 r. którym [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego utrzymał w mocy postanowienie Starosty [...] nr [...] .znak : [...] z dn. [...].01.2018 r. odmawiające wszczęcia postępowania administracyjnego dotyczącego wprowadzenia zmian w operacie ewidencji gruntów i budynków w odniesieniu do działki nr [...] z obrębu [...] gm. [...] oraz innych działek położonych na terenie oznaczonym w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego jako [...]. Zmiana ta polegać miała na wyeliminowaniu wpisu o przeznaczeniu tej działki na drogę publiczną lub linię kolejową, zgodnie z wyrokiem sądu administracyjnego. Podstawą prawną do wydania rozstrzygnięcia przez organ I instancji był art. 61 a § 1 K.p.a. Odmowa wszczęcia postępowania może nastąpić z przyczyn podmiotowych (podanie pochodzi od podmiotu nie będącego stroną) lub przedmiotowych tj. wtedy gdy z "innych uzasadnionych przyczyn" postępowanie nie może być wszczęte. Skarżący wywodził swe prawo do żądania dokonania zmian zapisów w rejestrze gruntów przede wszystkim z powołanego wyżej wyroku WSA z 18 sierpnia 2016 r. IV SA/WA 1008/18 w którym to postępowaniu był stroną skarżącą, ogólnych uprawnień obywateli do żądania uaktualnienia przez organy administracji zapisów z rejestru gruntów. Zdaniem Sądu Organ w sposób prawidłowy dokonał wstępnej oceny wniosku i uznał, że skarżący nie jest w świetle ustawy prawo geodezyjne i kartograficzne uprawniony do wszczęcia tego postępowania. Sąd w pełni podziela wywody organu w tym zakresie przyjmując je jak własne. Zgodnie bowiem z art. 24 ust. 1 pkt 2 ustawy prawo geodezyjne i kartograficzne (D.U: 2017, poz. 2101 ze zm.). ustawodawca określił krąg osób które mają prawo do wystąpienia z wnioskiem o aktualizację danych z ewidencji gruntów. Są nimi: właściciel danej nieruchomości, samoistny posiadacz a w przypadku gruntów Skarbu Państwa lub jednostek samorządu terytorialnego podmioty nimi gospodarujące. 8por. wyrok WSA w Krakowie z 1 lutego 2008 r., III SA/Kr 1428/17 w CBOSA). Katalog tych podmiotów jest katalogiem zamkniętym, Jak natomiast wynika z wypisu z rejestru gruntów działka o nr. ew. [...] stanowi własność Gminy [...]. Potwierdzają to także zapisy z księgi wieczystej [...]. Nie zmienia tego fakt, że w powołanej sprawie IV SA/WA 1008/16 skarżącemu przysługiwał przymiot strony. Uprawnienie to wynikało bowiem z przysługującego mu interesu prawnego wywodzonego z tytułu własności do nieruchomości sąsiedniej – co było zgodne z art. 101 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz.U.2018.994 j.t.). Poza tym wyeliminowanie z zapisów planu miejscowego pewnych jednostek redakcyjnych nie powoduje w żadnym razie zmian w ewidencji gruntów. Plan to ustalenia organu gminy w zakresie sposobu zagospodarowania terenu na danym obszarze w przyszłości. Sam w sobie nie rodzi skutków w postaci czy to zmian przedmiotowych czy podmiotowych w ewidencji gruntów. Art. 24 ust. 2b prawa geodezyjnego i kartograficznego określa katalog podstaw wpisu zmian w ewidencji gruntów. Nie ma w nich wymienionych ustaleń planów miejscowych, co oznacza że zapisy tego aktu prawa miejscowego nie rodzą skutku w postaci konieczności dokonania aktualizacji ewidencji. Nie ma zatem podstaw aby organ w związku ze stwierdzeniem nieważności zapisów planu miejscowego zobowiązany był do wszczęcia postępowania aktualizacyjnego z urzędu. Tym bardzie, że w obrocie prawnym pozostaje nadal decyzja z [...] czerwca 2015 r. nr [...], stanowiąca podstawę zmian w ewidencji gruntów. Do stwierdzenia jej nieważności, jak żąda skarżący, nie jest właściwy [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego ani Starosta [...] (art. 157 § 1 K.p.a.). Rozstrzygnięcie wydane w trybie art. 61 a ma charakter formalny i oznacza, że organ po wstępnej analizie dochodzi do wniosku, że brak jest możliwości prowadzenia postępowania administracyjnego z uwagi na brak przedmiotu rozstrzygnięcia lub brak wniosku uprawnionego podmiotu. Tak też się stało w niniejszej sprawie. Sąd uznał za niezasadny zarzut naruszenia art. 10 K.p.a. Jak się przyjmuje w orzecznictwie sądowoadministracyjnym naruszenie art. 10 K.p.a. może odnieść zamierzony skutek gdy strona wykaże jakich konkretnie czynności nie mogła podjąć i jaki miałyby one wypływ na wynik sprawy.( por. wyrok NSA z 12 kwietnia 2017 r., sygn. akt I GSK 1840/15 w LEX nr 2306968). Skarżący nie wskazał w skardze jakie czynności nie mogły być przez niego podjęte na skutek niepowiadomienia go o możliwości zapoznania się z zebranym materiałem dowodowym. Poza tym, jak wynika z akt, organ w toku postępowania przed organem II instancji ani nie przeprowadzał żadnych dowodów, nie zasięgał informacji czy nie podejmował czynności, które mogłyby wpłynąć na treść decyzji. Poza tym, co jest bardziej istotne, jak stwierdził NSA w wyroku z 6 czerwca 2017 r., sygn. akt II OSK 2516/15, LEX nr 2328725 "Przepis art. 10 § 1 k.p.a. ma walor zasady ogólnej i w zakresie, w jakim dotyczy decyzji nie znajduje zastosowania do postanowień". Organ do którego skierowano wniosek dokonywał wyłącznie czynności mających na celu ustalenie czy istnieją podstawy do wszczęcia postępowania administracyjnego a więc wyłącznie o charakterze formalnym. W tym aspekcie organy nie dopuściły się naruszenia przepisów postępowania administracyjnego w stopniu uzasadniającym wyeliminowanie zaskarżonych postanowień z obrotu prawnego. Niezrozumiały jest zarzut naruszenia art. 2 Konstytucji /zasada demokratycznego państwa prawa/ więc trudno się do takiego zarzutu odnieść. Odnosząc się natomiast do treści powołanego przez Skarżącego wyroku NSA stwierdzić należy, że dotyczy on zupełnie innego postępowania – nieważnościowego, w którym przymiot strony reguluje art. 28 K.p.a. W tego rodzaju postępowaniu ustawodawca nie ograniczył, tak jak to ma miejsce w postępowaniu ewidencyjnym, kręgu podmiotów uprawnionych do wszczęcia postępowania administracyjnego. Dlatego wywody NSA zawarte w uzasadnieniu wyroku nie pozwalają na odmienną, niż to dokonał organ, wykładnię przepisów. Konkludując, w ocenie Sądu organ w sposób wystarczający poczynił ustalenia w zakresie niezbędnym do podjęcia rozstrzygnięcia i doszedł do niewadliwych wniosków o braku podstaw do prowadzenia postępowania administracyjnego. Z tych przyczyn, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi Sąd orzekł jak w sentencji wyroku.