IV SA/Wa 1563/06

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Krystyna Napiórkowska, Sędziowie sędzia WSA Małgorzata Małaszewska-Litwiniec, asesor WSA Tomasz Wykowski (spr.), Protokolant Katarzyna Tomiło, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 26 października 2006 r. sprawy ze skargi E. K. na postanowienie Ministra Zdrowia z dnia [...] czerwca 2006 r. nr [...] w przedmiocie odmowy uzgodnienia projektu decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu I. uchyla zaskarżone postanowienie oraz poprzedzające je postanowienie Ministra Zdrowia z dnia [...] maja 2006 roku; II. zasądza od Ministra Zdrowia na rzecz skarżącej E. K. kwotę 100 (sto) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Zaskarżonym postanowieniem z dnia [...] czerwca 2006 r., znak [...], Minister Zdrowia utrzymał w mocy - po rozpatrzeniu wniosku E. K. o ponowne rozpatrzenie sprawy - swoje własne postanowienie z dnia [...] maja 2006 r., znak [...], odmawiające uzgodnienia projektu decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu dla inwestycji polegającej na rozbudowie sali konsumpcyjnej, zaplecza kuchennego i magazynowego restauracji "[...]" położonej przy ulicy [...] w K., w strefie "A " ochrony uzdrowiskowej. Uzasadniając zaskarżone postanowienie, Minister Zdrowia wskazał, iż rozbudowa restauracji w centrum strefy "A" ochrony uzdrowiskowej K. nie może spełnić warunków określonych dla tego rodzaju strefy w ustawie z dnia 28 lipca 2005 r. o lecznictwie uzdrowiskowym, uzdrowiskach i obszarach ochrony uzdrowiskowej oraz gminach uzdrowiskowych (Dz.U. nr 167,poz.1399). Wyjaśniając powyższe stanowisko, organ powołał się ogólnie na brak możliwości zachowania wskaźnika terenów zielonych w wymiarze 75%, wzmożenie ruchu komunikacyjnego w parku uzdrowiskowym, brak i niemożliwość lokalizacji miejsc parkingowych. Jednocześnie organ wskazał na fakt, iż realizacja inwestycji będzie stanowiła zagrożenie dla wód podziemnych uzdrowiska, mających charakter leczniczy. W ocenie Ministra Zdrowia wody te wymagają rygorystycznej ochrony, co wynika z "Dokumentacji hydrogeologicznej ustalającej zasoby eksploatacyjne wód leczniczych i dwutlenku węgla (jako kopaliny towarzyszącej) ze złoża w uzdrowisku K. oraz ustalającej zasoby dyspozycyjne wód podziemnych (zwykłych oraz leczniczych i o właściwościach leczniczych) w zlewni [...]" autorstwa dr hab. inż. W. C. wraz z zespołem z grudnia 1999r. W oparciu o konkluzje wspomnianego opracowania organ stwierdził, iż warunki hydrologiczne obszaru, na którym znajduje się teren planowanej inwestycji stanowią podstawę do zaliczenia go do obszarów silnie zagrożonych wpływami antropogenicznymi. W odległości od 200 do 500 m od terenu inwestycji znajdują się ujęcia wód leczniczych, tj. [...], [...], [...], odwierty nr 1 i 13. W skardze na orzeczenie Ministra Zdrowia E. K. podniosła zarzut niekonsekwencji organu i nierównego traktowania przezeń osób mających zamiar inwestować na terenie uzdrowiska. Skarżąca podniosła, iż na obszarze, obejmującym m.in. teren inwestycji, tj. na obszarze znajdującym się u podnóża [...] prowadzone są za zgodą Ministra Zdrowia następujące inwestycje: - budowa obiektu po byłej "[...]" posadowionego na głębokich fundamentach w odległości ok. 40 metrów od ujęcia wody leczniczej "[...]" (planowana rozbudowa istniejącej restauracji "[...]" znajduje się ok.500 metrów od tego samego ujęcia), - rozbudowa obiektu po byłej "[...]" zlokalizowanego bezpośrednio w [...] w odległości ok.250 metrów od źródła wraz z budową basenu kąpielowego (basen kąpielowy budowany jest na działce w [...] i częściowo przylega do terenu inwestycji). Wobec powyższych faktów trudno przyjąć w ocenie skarżącej argumentację Ministra Zdrowia, że rozbudowa istniejącej restauracji będzie ingerencją w hydrogeologię jeżeli prowadzone są inwestycje o głębszym posadowieniu fundamentów w gruncie oraz w odległości bliższej od źródła wody leczniczej. W odpowiedzi na skargę Minister Zdrowia wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko w sprawie. Organ wskazał, iż odmawiając uzgodnienia postanowieniem z dnia [...] maja 2006 r., wyraźnie wskazał, iż z uwagi na budowę hydrologiczną analizowanego terenu wymagane jest opracowanie dokumentacji hydrogeologicznej - wykonanej zgodnie z przepisami prawa geologicznego i górniczego (Dz.U. z 2005 r. Nr 228, poz.1947 zpóźn.zm.), określającej wpływ rozbudowy restauracji w formie podziemnych pomieszczeń na złoże wód podziemnych, w tym wód leczniczych. Powyższa dokumentacja byłaby podstawą do zajęcia przez Ministra Zdrowia stanowiska w sprawie. Dalej organ wskazał, iż obawy odnośnie zagrożenia dla złoża wód leczniczych, będących podstawą lecznictwa uzdrowiskowego prowadzonego w K., potwierdziła "Dokumentacja ...", opracowana na podstawie badań stacjonarnych i analizy materiałów archiwalnych, zatwierdzona przez Ministra Środowiska i dostępna w archiwach Państwowego Instytutu Geologicznego w W. Konkludując organ zaznaczył jednakże, iż z uwagi na to, iż materiał dotyczy dużej jednostki hydrogeologicznej, wymagana jest dokumentacja oparta o szczegółowe badania dla terenu objętego wnioskiem inwestora oraz obszaru ewentualnego wpływu inwestycji na środowisko. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje. Sąd rozpoznał skargę na postanowienie Ministra Zdrowia na tej podstawie, iż sprawuje wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolowanie działalności administracji publicznej pod kątem jej zgodności z prawem (art. 1 § 1 i §2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych - Dz.U. z dnia 20 września 2002 r., Nr 153, poz.1269). Kontrola ta obejmuje m.in. orzekanie w sprawach skarg na postanowienia (art.3§2 pkt 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - Dz.U. Nr 153, poz.1270 -zwanej dalej "p.p.s.a."). Skargę należało uwzględnić, albowiem zaskarżone postanowienie Ministra Zdrowia, podobnie jak i utrzymane nim w mocy wcześniejsze postanowienie tego organu wydane zostały z naruszeniem przepisów prawa zarówno procesowego i materialnego, obowiązujących w dacie ich wydania. Kompetencyjną podstawę do orzekania w sprawie przez Ministra Zdrowia stanowił art.53 ust.4 pkt 1 w związku z art.60 ust.l ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. Nr 80, poz. 717 zpóźn.zm.). Zgodnie z tym przepisem decyzję w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy wydaje się po uzgodnieniu z ministrem właściwym do spraw zdrowia w odniesieniu do inwestycji lokalizowanych w miejscowościach uzdrowiskowych, zgodnie z odrębnymi przepisami. W dacie orzekania przez Ministra Zdrowia szeroko rozumiane zagadnienia lecznictwa uzdrowiskowego regulowała ustawa z dnia 28 lipca 2005 r. o lecznictwie uzdrowiskowym, uzdrowiskach i obszarach ochrony uzdrowiskowej oraz o gminach uzdrowiskowych (Dz.U. Nr 167, poz. 1399). Zgodnie z art.66 ustawy weszła ona w życie z dniem 2 października 2005 r., zastępując (zgodnie z art.65 ustawy), ustawę z dnia 17 czerwca 1966 r. o uzdrowiskach i lecznictwie uzdrowiskowym (Dz. U. Nr 23, poz. 150 zpóźn.zm.). Zgodnie z art.38 ust.l nowej ustawy na obszarze uzdrowiska lub obszarze ochrony uzdrowiskowej wydziela się trzy rodzaje stref ochronnych, oznaczone literami "A", "B" i "C". Punkty 1-3 wskazanego wyżej ustępu ściśle określają warunki i obostrzenia dotyczące inwestowania w poszczególnych strefach. Należy jednakże zwrócić uwagę na art.61 ust.2 nowej ustawy, zamieszczony w jej rozdziale 9 ("Przepisy przejściowe i końcowe"), zgodnie z którym do postępowań w sprawach, o których mowa w art.38 ust.l, wszczętych, a nie zakończonych przed dniem wejścia w życie ustawy, stosuje się przepisy dotychczasowe. Podkreślić w tym miejscu należy, iż art.38 ust.l ustawy jest wyłącznie przepisem prawa materialnego, określającym warunki inwestowania w strefach ochrony uzdrowiskowej, nie zaś przepisem stanowiącym samodzielną podstawę procesową do prowadzenia jakiegokolwiek postępowania administracyjnego. Wynika stąd, iż "sprawą, o której mowa w art.38 ust.l" nie będzie postępowanie administracyjne, o którym mowa w art.38 ust.l ustawy (przepis ten nie reguluje bowiem ani nie wymienia żadnego postępowania), a będzie nim takie postępowanie administracyjne, wszczęte przed dniem wejścia w życie ustawy nowej na podstawie przepisów odrębnych, którego przedmiotem będzie zezwolenie na inwestowanie na obszarze miejscowości uzdrowiskowej. Takim postępowaniem będzie niewątpliwie postępowanie w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy. Warunki do zastosowania art.61 ust.2 nowej ustawy zaszły w niniejszej sprawie. Jej przedmiotem jest bowiem dokonanie uzgodnienia w postępowaniu o ustalenie warunków zabudowy, wszczętym z wniosku skarżącej z dnia 25 lutego 2005 r., a zatem przed dniem wejścia w życie ustawy o uzdrowiskach (2 października 2005 r.). Z tego punktu widzenia nie ma znaczenia fakt, iż do wszczęcia samego postępowania o uzgodnienie doszło już po dniu 2 października 2005 r. (Burmistrz K. wystąpił do Ministra Zdrowia z wnioskiem o uzgodnienie pismem z dnia 28 kwietnia 2006 r.). Postępowanie o uzgodnienie ma bowiem charakter służebny wobec postępowania głównego (o ustalenie warunków zabudowy), w związku z czym przepis intertemporalny art.61 ust.2 ustawy nowej należy odczytywać w ten sposób, iż strona, która wnosiła o ustalenie warunków zabudowy w stanie prawnym poprzedzającym wejście w życie ustawy nowej ma prawo do tego, aby jej sprawa została rozstrzygnięta w oparciu o zasady obowiązujące w dacie wszczęcia postępowania. Okoliczności tej nie dostrzegł Minister Zdrowia, orzekając w sprawie w oparciu o przepisy ustawy nowej. Podkreślenia wymaga również daleko idąca niekonsekwencja Ministra Zdrowia, który w swoich postanowieniach z dnia [...] maja i [...] czerwca 2006 r. oraz w odpowiedzi na skargę zajął nie tylko odmienne, ale i niedostatecznie jasne stanowiska w sprawie. Z pierwszego postanowienia Ministra Zdrowia wynika, iż realizacja planowanej inwestycji pod ziemią może spowodować nieodwracalne zmiany i doprowadzić do zaniku wód leczniczych. Z tego względu należy w ocenie organu opracować specjalistyczną dokumentację hydrogeologiczną i hydro - inżynierską (organ podał akty prawne regulujące zasady sporządzania takiej dokumentacji). Dokumentacja winna być przedłożona wraz z projektem decyzji o warunkach zabudowy. Orzekając w sprawie organ nie przesądził zatem, iż planowana inwestycja wpłynie niekorzystnie na wody lecznicze. Stwierdził natomiast, iż ocena tej kwestii jest uzależniona od przedłożenia przez stronę stosownej dokumentacji geologicznej. Całkowicie inną wymowę ma zaskarżone skargą postanowienie z dnia [...] czerwca 2006 r., w którym organ, powołując się na ogólne opracowanie hydrogeologiczne, dotyczące K., kategorycznie stwierdza, iż realizacja inwestycji zagrozi wodom leczniczym. Z kategoryczności tej organ wycofał się jednakże w odpowiedzi na skargę, ponownie stwierdzając, iż stopnia zagrożenia inwestycji dla wód podziemnych nie da się ustalić bez opinii sporządzonej w tym zakresie dla terenu inwestycji. Tak daleko idącej chwiejności stanowiska organu zaakceptować nie można. Świadczy ona w szczególności o niewyjaśnieniu w postępowaniu administracyjnym w dostatecznie wyczerpujący sposób stanu faktycznego sprawy, co stanowi naruszenie art.7 i 77§1 k.p.a. Podkreślić należy także, iż zawarte w obu postanowieniach organu inne ustalenia dotyczące planowanej inwestycji (np. odnośnie powierzchni biologicznie czynnej) sprowadzają się do gołosłownych twierdzeń, którym nie towarzyszy szczegółowe odwołanie się przez organ do materiału dowodowego sprawy. W związku z zarzutami skargi należy także wskazać, iż formułowanie w odniesieniu do różnych inwestycji budowlanych lokalizowanych w tej samej okolicy odmiennego stanowiska odnośnie ich dopuszczalności wymagało, zważywszy na poszanowanie zasady równości obywateli wobec prawa, wskazania przyczyn takiego różnicowania. Ze wszystkich powyższych względów oba postanowienia Ministra Zdrowia należało wyeliminować z obrotu prawnego. Biorąc powyższe pod uwagę Wojewódzki Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji na podstawie art.l45§l pkt 1 lit.a i c oraz art.200 p.p.s.a.