IV SA/Wa 1563/08

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Marian Wolanin (spr.), Sędziowie Sędzia WSA Grzegorz Czerwiński, Sędzia WSA Wanda Zielińska-Baran, Protokolant Anna Nader, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 2 grudnia 2008 r. sprawy ze skargi B. S. na postanowienie Ministra Infrastruktury z dnia [...] maja 2008 r. nr [...] w przedmiocie odmowy wstrzymania wykonania zaskarżonej decyzji 1. uchyla zaskarżone postanowienie, 2. zasądza od Ministra Infrastruktury na rzecz skarżącego B. S. kwotę 100 zł (sto) tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Zaskarżonym postanowieniem z dnia [...] maja 2008 r. Nr [...] Minister Infrastruktury odmówił B. S. wstrzymania wykonania decyzji Wojewody [...] z dnia [...] sierpnia 2007 r. o ustaleniu lokalizacji drogi dla inwestycji pn.: budowa drogi ekspresowej [...] na odcinku S. –W. wraz z powiązaniem z drogą krajową nr [...] i z przebudową infrastruktury technicznej - część II - odcinek zlokalizowany w granicach W. W uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia stwierdzono, iż wstrzymanie wykonania decyzji administracyjnej ma charakter uznaniowy, dlatego organ orzekający powinien rozważyć wszelkie okoliczności przemawiające za wstrzymaniem wykonania decyzji i przeciw temu. Decyzja Wojewody [...] z dnia [...] sierpnia 2007 r. ma szczególny charakter ze względu na ważny interes społeczny i gospodarczy, uregulowany m.in. w art. 9 ust. 1 ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg krajowych, z którego wynikają bardzo krótkie terminy na rozpatrzenie odwołania od takiej decyzji i skargi do sądu administracyjnego. Wstrzymanie wykonania tej decyzji byłoby zatem istotnym zaburzeniem tego procesu i jednocześnie naruszałoby w sposób rażący społeczny interes. Ponadto, kwestionowana decyzja ma charakter ustaleniowy, dlatego nie upoważnia do rozpoczęcia robót budowlanych, dlatego w ocenie organu nie zachodzi niebezpieczeństwo wyrządzenia szkody lub spowodowania trudnych do odwrócenia skutków. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na omawiane postanowienie Ministra Infrastruktury z dnia [...] maja 2008 r. B. S. wniósł o jego unieważnienie, zarzucając w szczególności brak doręczenia zawiadomienia o wszczęciu postępowania oraz brak doręczenia decyzji Wojewody [...] z dnia [...] sierpnia 2007 r., co uniemożliwiło mu skorzystanie z możliwości złożenia odwołania z zachowaniem ustawowego terminu, w którym to odwołaniu podniósł szereg okoliczności mających świadczyć o błędnym określeniu granic jego nieruchomości w powołanej decyzji Wojewody [...] z dnia [...] sierpnia 2007 r. W dalszej części skargi zgłoszone zostały zarzuty nierzetelnego prowadzenia postępowania wobec wniosków skarżącego, w których domagał się korekty granicy swojej nieruchomości. Podniesiono naruszenie kodeksowych terminów załatwiania sprawy przez organy obu instancji oraz nieuwzględnienie wniosku skarżącego o wznowienie postępowania zakończonego decyzją Wojewody [...] z dnia [...] sierpnia 2007 r., co w efekcie stanowi naruszenie szeregu przepisów dotyczących wznowienia postępowania administracyjnego. W konsekwencji wskazano, iż błędne określenie granic nieruchomości skarżącego w decyzji Wojewody [...] z dnia [...] sierpnia 2007 r. powoduje naruszenie jego dóbr materialnych i może spowodować szkodę poprzez zajęcie gruntu i jego wywłaszczenie niezgodnie z granicami wynikającymi z aktu własności i księgi wieczystej. Sygn. akt IV SA/Wa 1563/08 W odpowiedzi na skargę Minister Infrastruktury wniósł o jej oddalenie, przytaczając argumentację mającą podważać zasadność zawartych w niej zarzutów. Jednocześnie organ orzekający stwierdził, iż aktualnie Wojewoda [...] rozpatruje wniosek skarżącego z dnia 30 listopada 2007 r. o wznowienie postępowania zakończonego decyzją tego organu z dnia [...] sierpnia 2007 r., i dlatego skarżący będzie mógł w tym postępowaniu podnieść swoje zarzuty dotyczącego błędnego określenia granicy jego nieruchomości. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga zasługuje na uwzględnienie, aczkolwiek nie wszystkie zawarte w niej zarzuty należało podzielić. W piśmie z dnia 2 listopada 2007 r., skierowanym do Wojewody [...] i zatytułowanym: "Prośba o przywrócenie terminu oraz wstrzymanie wykonania decyzji [...]", skarżący podniósł m.in. błędne określenie granic jego nieruchomości na mapie podziałowej stanowiącej załącznik do decyzji Wojewody [...] z dnia [...] sierpnia 2007 r., i w konsekwencji tego wniósł o przywrócenie terminu do złożenia odwołania od tej decyzji oraz o wstrzymanie jej wykonania. W kolejnym piśmie, także datowanym na dzień 2 listopada 2007 r., złożonym do Wojewody [...] równocześnie z pismem wyżej powołanym, skarżący wniósł o zawieszenie wykonania decyzji Wojewody [...] z dnia [...] sierpnia 2007 r. lub o wznowienie postępowania w części trzech działek, w celu dokonania korekty ich granic. Przy tak sformułowanych zarzutach i wnioskach skarżącego, obowiązkiem organu rozpatrującego powołane pisma - zgodnie z art. 7 i art. 9 kpa - było jednoznaczne ustalenie treści żądań skarżącego. W przypadku bowiem, gdy wnioskodawca działa bez profesjonalnego pełnomocnika mającego zawodowe przygotowanie do prowadzenia obsługi prawnej, o treści żądań wnioskodawcy nie może przesądzać komparycja jego wniosku, jeżeli treść wniosku wskazuje na żądanie przeprowadzenia innego rodzaju postępowania administracyjnego, aniżeli postępowanie wskazane w komparycji wniosku. Skoro oba pisma skarżącego z dnia 2 listopada 2007 r. złożone zostały do Wojewody [...] w tym samym dniu, to obowiązkiem tego organu było jednoznaczne wyjaśnienie rzeczywistych intencji skarżącego co do rodzaju żądanego przeprowadzenia postępowania administracyjnego, zwłaszcza że skarżący wskazał w jednym z tych pism, na ewentualne wznowienie postępowania zakończonego decyzją z dnia [...] sierpnia 2007 r. Z chwilą jednak przesłania wniosków skarżącego do Ministra Infrastruktury, to na tym organie spoczywał obowiązek wyjaśnienia w pierwszej kolejności rzeczywistych intencji skarżącego, aby po ich ustaleniu ocenić swoją właściwość do podejmowania dalszych czynności w sprawie. Nie ulega bowiem wątpliwości, iż treść wniosków skarżącego jednoznacznie wskazuje na dążenie do wyeliminowania błędnego - w jego ocenie - ustalenia granic Sygn. akt IV SA/Wa 1563/08 jego nieruchomości. Jednakże treść żądania przeprowadzenia stosownego w tym celu postępowania administracyjnego nie jest już tak jednoznacznie sformułowana, skoro z tytułu wniosków wynika żądanie rozpatrzenia ich jako odwołania i w tym celu przywrócenie terminu do jego złożenia oraz wstrzymanie wykonania kwestionowanej decyzji organu pierwszej instancji, natomiast w treści jednego z tych wniosków skarżący wskazał na zawieszenie wykonania decyzji lub wznowienie postępowania. Jakkolwiek, skarżący złożył odrębny wniosek z dnia 30 listopada 2007 r. o wznowienie postępowania zakończonego decyzją Wojewody [...] z dnia [...] sierpnia 2007 r., to jednak taki wniosek może wynikać już z treści jednego z pism skarżącego z dnia 2 listopada 2007 r. złożonych do Wojewody [...] w dniu 5 listopada 2007 r, zwłaszcza, że na rozprawie przed Sądem skarżący potwierdził, iż jego żądanie zawarte w pismach z dnia 2 listopada 2007 r. miało charakter alternatywnego wskazania rozpatrzenia tych pism jako odwołania lub jako wniosku o wznowienie postępowania. Pisma skarżącego z dnia 2 listopada 2007 r. - oceniane łącznie - nie określały zatem jednoznacznie, jakiego rodzaju przeprowadzenia postępowania administracyjnego skarżący się domagał. Jeżeli więc inicjatorem przeprowadzenia stosownego postępowania administracyjnego miał być skarżący, jako wnioskodawca, to w takim przypadku organ administracji nie mógł arbitralnie zdecydować o treści żądania zawartego w pismach skarżącego, skoro pisma te - oceniane łącznie - nie zawierają jednoznacznego określenia żądania skarżącego co do rodzaju przeprowadzenia postępowania administracyjnego. Wyjaśnienie rzeczywistych intencji skarżącego co do rodzaju żądanego przeprowadzenia postępowania wobec decyzji Wojewody [...] z dnia [...] sierpnia 2007 r. ma zasadnicze znaczenie, skoro każde z żądanych postępowań miałoby mieć charakter wnioskowy, a więc zależny od jego popierania przez skarżącego. Ustalenie zaś, czy intencją skarżącego było żądanie wznowienia postępowania ma swoje znaczenie ze względu na procesowe rygory skuteczności wznowienia postępowania tylko przy zachowaniu m.in. ustawowych terminów określonych w art. 148 kpa, dlatego też może być w sprawie istotne, czy pierwotne żądanie wznowienia postępowania zakończonego decyzją Wojewody [...] z dnia [...] sierpnia 2007 r. znajduje swoje źródło już w piśmie z dnia 2 listopada 2007 r. Wydając zaskarżone postanowienie z dnia [...] maja 2008 r. o odmowie wstrzymania wykonania decyzji Wojewody [...] z dnia [...] sierpnia 2007 r., organ odwoławczy naruszył art. 7 i art. 9 kpa w sposób mogący mieć istotny wpływ na wynik sprawy, skoro organ ten nie wyjaśnił, czy skarżący rzeczywiście domaga się rozpatrzenia swoich pism tylko jako odwołania, i w konsekwencji tego rozpatrzenia tych pism także jako wniosku o wstrzymanie wykonania kwestionowanej decyzji, czy też żąda wznowienia postępowania. Przy ustaleniu, iż zamiarem skarżącego było jedynie wznowienie postępowania, zaskarżone postanowienie nie znajdowałoby podstawy do jego wydania wobec zgłoszonego żądania o wznowienie. Sygn. akt IV SA/Wa 1563/08 O ile więc argumentacja organu orzekającego, zawarta w zaskarżonym postanowieniu odnośnie braku podstaw do wstrzymania wykonania kwestionowanej przez skarżącego decyzji Wojewody [...] z dnia [...] sierpnia 2007 r. zasługuje na uwzględnienie, o tyle wydanie tego postanowienia okazało się przedwczesne, wobec niejednoznacznie sformułowanych wniosków skarżącego w pismach z dnia 2 listopada 2007 r. Nie można natomiast podzielić zarzutów skargi co do braku indywidualnego zawiadomienia skarżącego o wszczęciu postępowania oraz braku doręczenia skarżącemu kwestionowanej przez niego decyzji Wojewody [...] z dnia [...] sierpnia 2007 r. Zgodnie bowiem z art. 5 ust. 5 oraz art. 7 ust. 2 ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji dróg krajowych (Dz.U. Nr 80, poz. 721) - o treści obowiązującej według pierwotnego tekstu tej ustawy, mającej zastosowanie w rozpatrywanej sprawie z racji wszczęcia postępowania o wydanie decyzji jeszcze w 2004 r., tj. przed wejściem w życie kolejnych nowelizacji tej ustawy - strony postępowania, poza inwestorem, zawiadamiane były o jego wszczęciu oraz o wydaniu decyzji tylko poprzez publiczne obwieszczenia w siedzibie urzędów gmin i w prasie lokalnej. Skarżący nie może zatem skutecznie kwestionować braku doręczenia indywidualnego zawiadomienia o wszczęciu postępowania i braku doręczenia wydanej w wyniku tego postępowania decyzji Wojewody [...] z dnia [...] sierpnia 2007 r., skoro doręczenie to nastąpiło w sposób publiczny na podstawie art. 49 kpa w zw. z art. 5 ust. 5 i art. 7 ust. 2 powołanej ustawy o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji dróg krajowych. Mając powyższe na uwadze, na podstawie art. 145 §1 pkt 1 lit. c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270, ze zm.), Wojewódzki Sąd Administracyjny orzekł, jak w sentencji. O zwrocie kosztów postępowania na rzecz skarżącej orzeczono na podstawie art. 200 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Przy ponownym rozpatrywaniu sprawy organ odwoławczy wyjaśni, jakiego rodzaju przeprowadzenia postępowania administracyjnego żąda skarżący, aby na tej podstawie podjąć czynności procesowe właściwe wobec ustalonego żądania.