IV SA/Wa 1564/11

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Anna Szymańska, Sędziowie Sędzia WSA Alina Balicka (spr.), Sędzia WSA Wanda Zielińska-Baran, Protokolant sekr. sąd. Izabela Urbaniak, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 2 lutego 2012 r. sprawy ze skargi J. S.A. z siedzibą w Z. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. z dnia [...] lipca 2011 r. nr [...] w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy - oddala skargę - Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. decyzją Nr [...] z dnia [...] lipca 2011 r., wydaną na podstawie art. 138 § 2 k.p.a., uchyliło w całości decyzję Prezydenta W. z dnia [...] maja 2011 r. nr [...] ustalającą warunki i szczegółowe zasady zagospodarowania terenu oraz jego zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie trzech budynków mieszkalnych wielorodzinnych z parkingami podziemnymi oraz infrastrukturą techniczną, drogami osiedlowymi wraz z wjazdem i wyjazdem oraz przyłączami wod-kan. i gazu ziemnego, na działce nr ew. [...] w obrębie [...] oraz na działkach ew. nr [...] [...], [...] w obrębie [...] w rejonie ul. [...] w W. i przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji. W uzasadnieniu decyzji organ odwoławczy wskazał, że organ I instancji w sposób nieprawidłowy wyznaczył wskaźnik wielkości powierzchni nowej zabudowy (max. 0,25), szerokość elewacji frontowej (33,87m z tolerancją do 20% (27,10m - 40,64 m), wysokość górnej krawędzi elewacji frontowej, jej gzymsu lub attyki (do 15 m), wysokość głównej kalenicy (do 15,0 m). Oznaczając bowiem te elementy w decyzji o warunkach zabudowy, organ zobowiązany jest uczynić to w sposób konkretny i ścisły. Nie może to być wartość określona "max" lub "do". Tego rodzaju oznaczenie owych elementów może prowadzić do niezachowania ładu przestrzennego. W ocenie Kolegium, dopiero wyznaczenie powyższych parametrów zabudowy konkretnie i precyzyjnie bez używania oznaczenia "max" lub "do" stanowić będzie o prawidłowym określeniu warunków zabudowy. Ponadto Samorządowe Kolegium Odwoławcze wskazało, iż zgodnie z art. 53 ust. 4 pkt 6 w zw. z art. 64 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, decyzję o warunkach zabudowy wydaje się po uzgodnieniu z organami właściwymi w sprawach ochrony gruntów rolnych i leśnych oraz melioracji wodnych - w odniesieniu do gruntów wykorzystywanych na cele rolne i leśne w rozumieniu przepisów o gospodarce nieruchomościami. Przedmiotowe działki inwestycyjne są wykorzystywana na cele rolne w rozumieniu przepisów o gospodarce nieruchomościami, co wynika z oznaczenia jakie noszą one w dokumentach geodezyjnych. W rejestrze gruntów zostały one opisane jako: działka nr ew. [...] – 0,8504 ha (grunty orne, Rlllb, RTVb, RV; zabudowane B-Rv, pastwiska trwałe PsV), działka nr ew. [...] - 1,1875 ha (grunty orne, Rlllb, RIVa; łąki trwałe. Dowodzi to, że są one wykorzystywane na cele rolne w rozumieniu przepisów o gospodarce nieruchomościami, gdyż w art. 92 ust. 2 ustawy o gospodarce nieruchomościami stanowi się, że za nieruchomości wykorzystywane na cele rolne i leśne uznaje się nieruchomości wykazane w katastrze nieruchomości jako użytki rolne albo grunty leśne oraz zadrzewione i zakrzewione, a także wchodzące w skład nieruchomości rolnych użytki kopalne, nieużytki i drogi, jeżeli nie ustalono dla nich warunków zabudowy i zagospodarowania terenu. Kolegium uznało, że skoro działki powyższe są. użytkami rolnymi, to zgodnie z art. 53 ust. 4 pkt 6 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, decyzja o warunkach zabudowy powinna być uzgodniona z organami właściwymi w sprawach ochrony gruntów rolnych i leśnych (ze starostą) oraz melioracji wodnych (z marszałkiem województwa). Jednocześnie okoliczności tej nie zmienia fakt, iż do tych działek nie stosuje się przepisów ustawy z dnia 3 lutego 1995 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych (tj.: Dz. U. z 2004 r., Nr 121, poz. 1266 ze zm.). Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. z dnia [...] lipca 2011 r. wniosła J. S. A. Skarżąca podniosła, że zarzut nieścisłości wymiarów elewacji frontowej nie znajduje uzasadnienia w regułach płynących z rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie ustalania wymagań nowej zabudowy, a w szczególności w § 5 i 6. Przepisy te nie nakładają na organ obowiązku określenia ścisłych wymiarów zamierzenia inwestycyjnego tylko zobowiązują go do zakreślenia pewnych ram dla obiektu. Skarżąca podniosła również, że od 1 stycznia 2009 r. nie jest już wymagana, z uwagi na treść art. 5b ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych, opinia starosty w stosunku do gruntów rolnych położonych na terenach administracyjnych miast. Opiniowanie decyzji o warunkach zabudowy przez starostów odbywa się nadal na podstawie art. 53 ust. 4 pkt 6 (w związku z art. 64) ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym w stosunku do gruntów wiejskich. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. wniosło o oddalenie skargi. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Uprawnienia wojewódzkich sądów administracyjnych, określone przepisami m.in. art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25.07.2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269) oraz art. 3 § 1 ustawy z dnia 30.08.2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), sprowadzają się do kontroli działalności organów administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, tj. kontroli zgodności zaskarżonego aktu z przepisami postępowania administracyjnego, a także prawidłowości zastosowania i wykładni norm prawa materialnego. Przy czym w myśl art. 134 w/w ustawy, Sąd, rozstrzygając w granicach danej sprawy, nie jest związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Sąd, badając legalność zaskarżonej decyzji w oparciu o powołane przepisy i w granicach sprawy doszedł do przekonania, że skarga nie jest zasadna, bowiem zaskarżona decyzja nie narusza przepisów prawa w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy. Zgodnie z art. 53 ust. 4 pkt 6 w związku z art. 60 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. Nr 80, poz. 717, ze zm.), decyzje o warunkach zabudowy wydaje się po uzgodnieniu z organami właściwymi w sprawach ochrony gruntów rolnych i leśnych oraz melioracji wodnych - w odniesieniu do gruntów wykorzystywanych na cele rolne i leśne w rozumieniu przepisów o gospodarce nieruchomościami. Za grunty wykorzystywane na cele rolne i leśne, stosownie do art. 92 ust. 2 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (j.t. Dz. U. z 2010 r. Nr 102, poz. 651, ze zm.) uznaje się nieruchomości wykazane w katastrze nieruchomości jako użytki rolne albo grunty leśne oraz zadrzewione i zakrzewione, a także wchodzące w skład nieruchomości rolnych użytki kopalne, nieużytki i drogi, jeżeli nie ustalono dla nich warunków zabudowy i zagospodarowania terenu. Grunt jest wtedy użytkiem rolnym, gdy figuruje jako taki w ewidencji gruntów. Zgodnie z rozporządzeniem Ministra Rozwoju Regionalnego i Budownictwa z dnia 29 marca 2001 r. w sprawie ewidencji gruntów i budynków (Dz. U. Nr 38, poz. 454), użytkami rolnymi są m.in. grunty orne, oznaczone symbolem - R, łąki trwałe, oznaczone symbolem - Ł, pastwiska trwałe, oznaczone symbolem - Ps, grunty rolne zabudowane, oznaczone symbolem złożonym z litery "B" oraz symbolu odpowiedniego użytku gruntowego, stanowiącego część składową oznaczenia klasy gleboznawczej gruntu, na którym wzniesione zostały budynki - § 1, 3, 4, 5 w/w rozporządzenia. Z ustaleń organów wynika, że w ewidencji gruntów działki inwestycyjne zostały opisane jako: działka nr ew. [...] – 0,8504 ha (grunty orne, Rlllb, RTVb, RV; zabudowane B-Rv, pastwiska trwałe PsV), działka nr ew. [...] - 1,1875 ha (grunty orne, Rlllb, RIVa; łąki trwałe. Dowodzi to, jak słusznie uznało Kolegium, że są one wykorzystywane na cele rolne w rozumieniu przepisów o gospodarce nieruchomościami. Zatem skoro grunty działki nr ew. [...] w obrębie [...] oraz na działkach ew. nr [...], w obrębie [...] w rejonie ul. [...] w W. stanowią użytek rolny, istnieją podstawy do przeprowadzenia postępowania uzgodnieniowego, na podstawie art. 53 ust. 4 pkt 6 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Niezasadny, w ocenie Sądu, jest zarzut skargi, że grunty rolne położone w granicach administracyjnych miast, z uwagi na treść art. 5b ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych nie wymagają opinii starosty. Art. 5b został dodany do ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych przez art. 1 pkt 1 ustawy z dnia 19 grudnia 2008 r. o zmianie ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych (Dz. U. Nr 237, poz. 1657) z dniem 1 stycznia 2009 r. Zgodnie z tą nowelizacją ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych, przepisów tej ustawy nie stosuje się do gruntów rolnych stanowiących użytki rolne położone w granicach administracyjnych miast. Z uzasadnienia projektu ustawy z dnia 19 grudnia 2008 r. wynika, że proponowane zmiany mają na celu zdjęcie z gruntów rolnych stanowiących użytki rolne klas IV-VI, położone w granicach administracyjnych miast, ochrony przewidzianej dla gruntów rolnych i uwolnienie tych gruntów dla celów inwestycyjnych. Oznacza to, że przedmiotem regulacji art. 5b ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych są użytki rolne położone w granicach administracyjnych miast. Zapis ten jednak nie wyłącza stosowania tej ustawy do innych niż użytki rolne gruntów rolnych położonych w granicach administracyjnych miast, czyli gruntów rolnych, o których mowa w art. 2 ust. 1 pkt 2-10 ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych oraz do gruntów leśnych. Wojciech Radecki w Komentarzu do ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych (Difin SA Warszawa 2009 str. 61) stwierdza, iż zapis art. 5b nie oznacza, że użytki rolne położone w granicach administracyjnych miast z mocy prawa przestały być użytkami rolnymi. To są nadal użytki rolne, ze wszystkimi wynikającymi stąd konsekwencjami prawnymi. Sens regulacji art. 5b ustawy o ochronie gruntów polega przede wszystkim na tym, że przeznaczenie miejskiego użytku rolnego na cele budowlane nie wymaga: zgody na zmianę przeznaczenia, przeprowadzenia zmiany przeznaczenia przez miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego, decyzji zezwalającej na wyłączenie gruntu z produkcji rolnej, ponoszenia jakichkolwiek opłat na Fundusz Ochrony gruntów Rolnych. Jednakże podjęcie działalności inwestycyjnej na miejskim użytku rolnym wymaga spełnienia warunków wynikających m.in. z ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Ustawa o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym w przypadku decyzji o warunkach zabudowy, w odniesieniu do gruntów wykorzystywanych na cele rolne i leśne w rozumieniu ustawy o gospodarce nieruchomościami, stosownie do art. 53 ust. 4 pkt 6 w zw. z art. 60 ust. 1 wymaga uzgodnienia z organami właściwymi w sprawach ochrony gruntów rolnych i leśnych oraz melioracji wodnych. W ocenie Sądu, zgodzić się należy ze stanowiskiem Kolegium, które zakwestionowało poprawność przeprowadzonej analizy cech zabudowy i zagospodarowania terenu w obszarze analizowanym wyznaczonym dla przedmiotowej nieruchomości inwestycyjnej zgodnie z przepisami rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 marca 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. Nr 164, poz. 1588). Decyzja Prezydenta W. z dnia [...] maja 2011 r. ustalająca warunki zabudowy dla przedmiotowej inwestycji określając warunki i wymagania dotyczące ochrony i kształtowania ładu przestrzennego nie ustaliła konkretnych wielkości poszczególnych parametrów planowanej inwestycji, a posłużyła się wielkościami określonymi jako "max" lub "do". Wskaźnik wielkości powierzchni zabudowy w stosunku do powierzchni działki ustalono na max 0,25. Szerokość elewacji frontowej budynku – 33,89 m z tolerancją do 20% (27,10 m – 40,64m). Wysokość górnej krawędzi elewacji frontowej, jej gzymsu lub attyki – do 15 m (ilość kondygnacji w projektowanych budynkach max 4). Wysokość głównej kalenicy do 15 m. Rozporządzenie Ministra Infrastruktury z dnia 26 marca 2003 r. dopuszcza przy ustalaniu wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego odstępstwa od reguł określonych w § 4 ust. 1, 2, 3, § 5 ust. 1, § 6 ust. 1, § 7 ust. 1, 2, 3 i wynika to z § 4 ust. 4, § 5 ust. 2, § 6 ust. 2, § 7 ust. 4. Określenie parametrów planowanej inwestycji poprzez wielkości określone jako "max" lub "do", faktycznie jest tym odstępstwem, gdyż nie mając podanych konkretnych wielkości, możemy je określić jako mniejsze lub większe od obowiązującej zasady. Jeżeli korzystamy z odstępstwa zawsze musi to wynikać z analizy, o której mowa w § 3 ust. 1 rozporządzenia i musi być uzasadnione w decyzji. Jednocześnie należy zauważyć, że konkretne określenie poszczególnych parametrów inwestycji przenosi się z etapu decyzji o warunkach zabudowy na etap późniejszy, co jest niezgodne z przepisami. Może to, jak zaznaczył organ odwoławczy, prowadzić do niezachowania ładu przestrzennego. Z tych wszystkich względów Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi orzekł jak w sentencji.