IV SA/Wa 1568/18

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Tomasz Wykowski, Sędziowie sędzia WSA Grzegorz Rząsa, sędzia WSA Anna Sękowska (spr.), Protokolant ref. Luiza Cycling, po rozpoznaniu w dniu 6 grudnia 2018 r. na rozprawie sprawy ze skargi T. B. na uchwałę Rady Miejska w [...] z dnia [...] czerwca 2013 r. Nr [...] w przedmiocie: miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego postanawia: 1. odrzucić skargę; 2. zwrócić skarżącemu T. B. kwotę 300 (trzysta) złotych tytułem uiszczonego wpisu od skargi. T. B. wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na uchwałę Rady Miejskiej w [...] z dnia [...] czerwca 2013 r., Nr [...], w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego gminy [...] obręb [...], w części, tj. w zakresie w jakim § 40 pkt 4 lit. d uchwały zawiera określenie "nadziemnych", a tym samym dopuszcza wznoszenie budynków o większej ilości kondygnacji niż 4 na obszarach, których wskazany przepis dotyczy. Zaskarżonej uchwale zarzucił naruszenie: 1. art. 9 ust. 4 oraz art. 15 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. Nr 80, poz. 717 ze zm., dalej upzp), poprzez sporządzenie planu zagospodarowania przestrzennego sprzecznego z postanowieniami studium tj. dopuszczenie zabudowy o intensywności większej niż 4 kondygnacje; 2. art. 15 ust. 2 pkt. 6 upzp poprzez nieustalenie całkowitej ilości kondygnacji i ograniczenie się jedynie do wskazania ilości kondygnacji nadziemnych a tym samym niewykonanie obowiązku sformułowania w planie zagospodarowania przestrzennego zasad kształtowania zabudowy oraz pominięcie jednego ze wskaźników określającego intensywność zabudowy; 3. art. 20 ust. 1 upzp poprzez uchwalenie planu zagospodarowania przestrzennego sprzecznego z postanowieniami Studium i uregulowanie kwestii związanych z intensywnością zabudowy w sposób odmienny od dopuszczalnych w Studium. Na podstawie 28 upzp oraz art. 94, w związku z art. 101 ust. 4 usg skarżący wniósł o stwierdzenie nieważności uchwały w zaskarżonej części, ewentualnie o stwierdzenie jej niezgodności z prawem w zaskarżonej części oraz zasądzenie na rzecz skarżącej kosztów postępowania. W uzasadnieniu skarżący wskazał, że zaskarżona uchwała jest sprzeczna z zapisami studium, które w części IV Kierunki zagospodarowania przestrzennego Gminy, dla strefy B przewiduje, że jest to strefa mieszkaniowo-usługowa o średniej intensywności, z dominacją obiektów mieszkaniowych w zespołach (zabudowa wielorodzinna do 4 kondygnacji i jednorodzinna). Przy tym zapisy studium nie zawierają definicji kondygnacji. Należy zatem odwołać się do językowego a także systemowego rozumienia tego pojęcia. Zgodnie ze słownikiem języka polskiego kondygnacją jest "każdy z poziomów na jakie podzielona jest budowle'. Poziomem takim będą więc zarówno "piętra" nadziemne jak i podziemne. Zgodnie natomiast z § 3 pkt. 16 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z 12 kwietnia 2002 roku w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie kondygnacją jest "pozioma nadziemna lub podziemna część budynku, zawarta pomiędzy powierzchnią posadzki na stropie lub najwyżej położonej warstwy podłogowej na gruncie, a powierzchnią posadzki na stropie bądź warstwy osłaniającej izolację cieplną stropu, znajdującego się nad tą częścią budynku, przy czym za kondygnację uważa się także poddasze z pomieszczeniami przeznaczonymi na pobyt ludzi oraz poziomą część budynku stanowiącą przestrzeń na urządzenia techniczne, mającą średnią wysokość w świetle większą niż 2 m...". Dalej zaś prawodawca odróżnił jako osobne pojęcia kondygnacje nadziemne i podziemne. Zgodnie zatem ze Studium na terenach Strefy B dopuszczalna była zabudowa do 4 kondygnacji (łącznie podziemnych i naziemnych). Plan zagospodarowania - [...] w Rozdziale 15 Przeznaczenie, zagospodarowanie i zabudowa terenów zabudowy mieszkaniowej wielorodzinnej z usługami oznaczonych na rysunku planu symbolami terenu MWU o numerach od 1 do 10, w § 40 pkt. 4 lit. d, przewiduje maksymalną liczbę kondygnacji nadziemnych budynku – 4. Uchwała również nie zawiera w słowniku definicji kondygnacji. Ponownie więc posłużyć należy się wykładnią językową, która uzupełnienie i potwierdzenie znajduje w wykładni systemowej. Skarżący wyjaśnił, że jest właścicielem lokalu mieszkalnego nr [...], w budynku przy ul. [...] w [...], posadowionym na działce ewidencyjnej nr [...], z obrębu [...]. Nieruchomość, której skarżący jest współwłaścicielem, objęta jest skarżonym miejscowym planem. Uchwała dotyczy więc strefy jego uprawnień i narusza jego interes prawny. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, powołując się na stanowisko wyrażone w uchwale Rady Miejskiej w [...] z [...] marca 2018 r. Nr [...] w sprawie rozpatrzenia wezwania do usunięcia naruszenia prawa. W uchwale tej wskazano, że celem uchwalenia studium (art. 9 ust. 1 upzp) jest określenie polityki przestrzennej gminy. Jest to zatem dokument kierunkowy, wyznaczający kierunki rozwoju gminy. Stąd w studium nie określa się precyzyjnych wskaźników kształtowania zabudowy, ale pewne ramowe wartości przyjętych parametrów urbanistycznych, które następnie są doprecyzowane w planie miejscowym. Jednocześnie organ wskazał, że uwzględniając definicję ładu przestrzennego zawartą w art. 2 pkt 1 upzp, brak jest podstaw aby określoną w studium liczbę kondygnacji dla zabudowy wielorodzinnej odnosić również do kondygnacji podziemnych. Części podziemne budynków nie wpływają bowiem na zachowanie bądź zakłócenie ładu przestrzennego. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje. Skarga należało odrzucić Skarżący jest współwłaścicielem lokalu mieszkalnego nr [...], w budynku przy ul. [...] w [...], posadowionym na działce ewidencyjnej nr [...], z obrębu [...], objętym kwestionowanym miejscowym planem. Sam ten fakt jednak nie jest wystarczający do uznania istnienia legitymacji procesowej. Tzw. skarga powszechna na akt prawa miejscowego nie ma bowiem charakteru actio popularis. Pogląd ten wynika z wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 16 września 2008 roku, SK 76/06 (Dz. U. Nr 170, poz. 1053). Szerzej sprawę tę omawia Sąd Najwyższy, który zwraca uwagę, że wnoszący skargę w trybie, art. 101 usg musi wykazać, że istnieje związek między jego prawnie gwarantowaną sytuacja, a zaskarżoną uchwałą, polegający na tym, że uchwała narusza jego interes prawny lub uprawnienia albo jako indywidualnego podmiotu, albo jako członka określonej wspólnoty samorządowej, a przepis art. 101 ust. 1 usg nie daje podstawy do korzystania przez każdego z prawa do wniesienia skargi w interesie publicznym (wyrok SN z dnia 7 marca 2003 r., III RN 42/02, OSNP 2004, nr 7 poz. 114). Zgodnie z zaprezentowanym poglądem legitymację skargową będzie miał zatem nie ten, kto ma interes prawny w uzyskaniu orzeczenia sądu, lecz ten, czyj interes prawny istniał i został naruszony skarżonym aktem przed wniesieniem skargi. W orzecznictwie sądów administracyjnych (postanowienie Naczelnego Sądu Administracyjnego z 12 marca 2013 r., sygn. akt I OSK 1761/12; z dnia 8 października 2013 r. II OSK 2351/13; wyrok NSA z 28 kwietnia n2016 r. II OSK 2992/14 – dostępny na stronie internetowej http://orzeczenia.nsa.gov.pl) wskazuje się, że do wniesienia skargi nie legitymuje ani sama ewentualna sprzeczność z prawem zaskarżonej uchwały, ani też ewentualny stan zagrożenia naruszenia interesu prawnego lub uprawnienia. Dlatego też skarżący musi wykazać istnienie związku pomiędzy zaskarżoną uchwałą, a jego konkretną, indywidualną sytuacją prawną. Musi on udowodnić, że zaskarżona uchwała poprzez naruszenie prawa jednocześnie negatywnie wpływa na jego sferę prawnomaterialną, wynikającą z konkretnie wskazanego przepisu prawa materialnego. Rzeczą zatem skarżącego jest przykładowo wykazanie, że zaskarżona uchwała pozbawia go pewnych uprawnień albo uniemożliwia ich realizację. Pogląd ten w pełni również podziela Sąd w składzie rozpoznającym niniejszą sprawę. Powyższe zatem oznacza, że do wniesienia skargi z żądaniem stwierdzenia nieważności uchwały w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, co do zasady (z wyjątkiem organu nadzoru tj. wojewody, który swoje nieograniczone w zakresie zaskarżania wywodzi z art. 93 ust 1 ustawy o samorządzie gminnym), nie legitymuje sprzeczność z prawem zaskarżonej uchwały. Przepis art. 101 ust. 1 ugn nie daje bowiem podstawy do korzystania przez każdego z prawa do wniesienia skargi w interesie publicznym (wyrok SN z 7 marca 2003, III RN 42/02 OSNP z 2004 r. Nr 7, poz. 114). Przepis ten stanowi podstawę do wywiedzenia skargi na uchwałę organów gminy dla każdego, czyj interes prawny został naruszony. Z utrwalonego zaś stanowiska sądów administracyjnych wynika, że kryterium "interesu prawnego" ma charakter materialnoprawny i wymaga stwierdzenia związku między sferą indywidualnych praw i obowiązków skarżącego, a kwestionowanym w skardze aktem. W ocenie Sądu skarżący nie wykazał, że skarżona uchwała w zakresie objętym skargą, narusza jego indywidualny interes prawny lub uprawnienie. Nie wskazał nawet na czym naruszenie tego interesu miałoby polegać, sama zaś okoliczność posiadania nieruchomości lokalowej na terenie objętym rzeczonym planem nie powoduje, że uchwalony plan narusza interes prawny skarżącego. Szczególnie, że skarżący nie zarzuca aby plan w jakikolwiek sposób uniemożliwiał lub utrudniał mu sprawowanie prawa własności nad posiadanym lokalem i udziałem w nieruchomości gruntowej. Brak jest również wskazania przez skarżącego innych przesłanek, które można by analizować w kontekście ewentualnego naruszenia przez plan jego interesu prawnego, a warto zauważyć że kwestionowane ustalenia dotyczą nieruchomości innych, bowiem nieruchomość w której skarżący posiada własność lokalu oraz współwłasność w nieruchomości gruntowej, jest już zabudowana. W świetle przedstawionej wyżej argumentacji, wobec uznania, że skarżący nie wykazał naruszenia interesu prawnego orzeczono, jak na wstępie, na podstawie art. 58 § 1 pkt 5a ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (jedn. tekst. Dz. U z 2018 r., poz. 1302 – "p.p.s.a."). Sąd zwrócił skarżącej uiszczony wpis (art. 232 § 1 pkt 1 p.p.s.a.).