IV SA/Wa 1569/09

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Wanda Zielińska-Baran, Sędziowie Sędzia WSA Marian Wolanin, Sędzia WSA Agnieszka Wójcik (spr.), Protokolant Marek Lubasiński, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 19 listopada 2009 r. sprawy ze skargi C. Sp. z o.o. z siedzibą w W. na decyzję Prezesa Urzędu Lotnictwa Cywilnego z dnia [...] lipca 2009 r. nr [...] w przedmiocie odmowy wyrażenia zgody na powstanie wielofunkcyjnego budynku wysokościowego 1. uchyla zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję Prezesa Urzędu Lotnictwa Cywilnego z dnia [...] maja 2009 roku nr [...]; 2. zasądza od Prezesa Urzędu Lotnictwa Cywilnego na rzecz skarżącej C. Sp. z o.o. z siedzibą w W. kwotę 757 (siedemset pięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Decyzją z dnia [...] maja 2009r. Nr [...] Prezes Lotnictwa Cywilnego działając na podstawie § 6 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 25 czerwca 2003r. w sprawie warunków jakie powinny spełniać obiekty budowlane oraz naturalne w otoczeniu lotniska (Dz. U Nr 130, poz. 1192 z późn. zm. zwanym w dalszej części "rozporządzeniem") w zw. z art. 21 ust. 2 pkt. 2 ustawy z dnia 3 lipca 2002r. Prawo lotnicze (Dz. U tj. z 2006r. Nr 100, poz.696 ze zm.) nie wyraził zgody na postawienie wielofunkcyjnego budynku wysokościowego, o wysokości całkowitej 282,5 m nad poziom terenu, tj. 396,5 m nad poziom morza usytuowanego w W., przy ul. [...] i [...], na działkach nr [...], [...], [...],[...], [...], [...]oraz na części działek o nr ew. [...] i [...]. W uzasadnieniu organ przedstawiając stan faktyczny i prawny sprawy wskazał, iż planowana inwestycja znajduje się w powierzchni stożkowej lotniska o nachyleniu 1 : 20, gdzie obowiązują zmienne ograniczenia wysokości zabudowy tj. od 250 do 249 m nad poziom morza, tym samym planowany budynek o wysokości 396, 5 m nad poziom morza, przebiłby w/w powierzchnię. Będzie on przekraczał powierzchnię ograniczającą o około 151, 5 m i zgodnie z § 8 rozporządzenia, będzie stanowił przeszkodę lotniczą. Posadowienie tegoż budynku zgodnie z analizą "Wpływ posadowienia projektowanego budynku wysokościowego przy ul. [...] róg [...] w W. na instrumentalne procedury lotu dla lotniska W.", będzie miało wpływ na instrumentalne procedury lotu: Minimalną Wysokość Wektorowania (MRVA) w północnym sektorze CTR EPWA oraz Minimalną Wysokość Sektorową MSA dla lotniska W. Ponadto organ wskazał, iż negatywną opinię dla tegoż przedsięwzięcia przedstawił Zarządzający lotniskiem P. Reasumując organ uznał, iż budynek ten będzie stanowił przeszkodę lotniczą wpływając negatywnie na bezpieczeństwo ruchu statków powietrznych. Decyzją z dnia [...] lipca 2009r. Prezes Urzędu Lotniczego w wyniku ponownego rozpoznania niniejszej sprawy, utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję własną z dnia [...]maja2009r. W uzasadnieniu organ wskazał, iż utworzenie rozległej przeszkody lotniczej, obejmującej rejon planowanej inwestycji, pozostającej w zasięgu powierzchni ograniczających lotniska W. w W. wiąże się ze zmianą powierzchni ograniczających wysokość zabudowy, określonych w dokumentacji rejestracyjnej lotniska. Zmian tych może dokonać zaś zarządzający lotniskiem, po uzyskaniu zezwolenia Prezesa Urzędu Lotnictwa Cywilnego. Ponadto odwołując się do zebranego w sprawie materiału dowodowego wskazał, iż wielofunkcyjny budynek będzie wpływał na bezpieczeństwo statków powietrznych. Skargę na powyższą decyzję wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie C. Sp. z o.o. z siedzibą w W., domagając się jej uchylenia. Zaskarżonej decyzji strona skarżąca zarzuciła, iż wydana została z naruszeniem art. 7, 8, 10,77 § 1 i 107 § 3 k.p.a. W ocenie skarżącej decyzja nie odpowiada prawu , a jej ocena z punktu widzenia merytorycznych przesłanek jest utrudniona, a nawet niemożliwa z uwagi na bardzo wysoki poziom uogólnienia jej uzasadnienia. Podniesiono ponadto, iż wniosek wszczynający postępowanie przed organem dotyczył ustalenia możliwości powstania budynku wysokościowego przy ul. [...] i [...] w W., który przebijałby płaszczyzny ograniczające wysokości zabudowy ustalone w dokumentacji rejestracyjnej lotniska W. Tymczasem Prezes Urzędu Lotnictwa Cywilnego jako przyczynę odmowy zgody na powstanie tegoż budynku podał właśnie fakt przebijania płaszczyzn ograniczających wysokość zabudowy. Zarzucono także organowi, iż niewłaściwie doręczał korespondencję w sprawie oraz informował strony o przebiegu toczącego się postępowania. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko zawarte w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył co następuje: Uprawnienia wojewódzkich sądów administracyjnych, określone między innymi art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U Nr 153, poz. 1269) oraz art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153 poz. 1270 ze zm. zwanej w dalszej części P.p.s.a), sprowadzają się do kontroli działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, tj. kontroli zgodności zaskarżonego aktu z przepisami postępowania administracyjnego, a także prawidłowości zastosowania i wykładni norm prawa materialnego. Przy czym wskazać należy, iż Sąd rozstrzyga w granicach sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną ( art. 134 P.p.s.a). Zgodnie z art. 145 § 1 P.p.s.a, Sąd uwzględnia skargę na decyzję lub postanowienie i orzeka o ich uchyleniu w sytuacji gdy stwierdzi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, lub inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Sąd, badając legalność zaskarżonej decyzji, jak również poprzedzającej ją decyzji Prezesa Urzędu Lotnictwa Cywilnego z dnia [...] maja 2009r. w oparciu o wyżej powołane przepisy i w granicach sprawy, uznał iż zaskarżone decyzje wydane zostały z naruszeniem przepisów postępowania administracyjnego, mogącym mieć wpływ na rozstrzygnięcie sprawy. Podnieść należy, iż jednym z istotnych czynników wpływających na umocnienie praworządności w administracji - jest obowiązek organów administracyjnych - należytego i wyczerpującego informowania stron o okolicznościach faktycznych i prawnych, którymi kierowały się te organy, w toku załatwienia spraw. Motywy te, powinny znaleźć swój wyraz także w uzasadnieniu faktycznym i prawnym rozstrzygnięcia (decyzji, postanowienia), bowiem strony mają prawo znać argumenty i przesłanki podejmowanych decyzji. Bez zachowania tego elementu rozstrzygnięcia, strony nie mają możliwości obrony swoich słusznych interesów oraz prowadzenia polemiki z organem - zarówno w odwołaniu jak też w skardze do Sądu. Niezależnie od powyższego - uzasadnienie stanowi jeden z warunków "sine qua non" skutecznej kontroli takiego aktu przez sąd administracyjny. Prawidłowe uzasadnienie decyzji ma - zdaniem sądu - nie tylko znaczenie prawne ale i wychowawcze, bowiem pogłębia zaufanie uczestników postępowania do organów administracyjnych. Zgodnie z art. 107 § 3 k.p.a orzeczenie administracyjne ma zawierać uzasadnienie faktyczne i prawne. W orzecznictwie wielokrotnie podkreślano, że uzasadnienie stanowi integralną część orzeczenia i jego zadaniem jest wyjaśnienie rozstrzygnięcia stanowiącego dyspozytywną część decyzji (por. wyrok NSA z dnia 12 maja 2002 r. I SA/ Kr 856/98, LEX Nr 43041, wyrok NSA z dnia 22 listopada 2001 r., II SA 924/01 LEX 81816, wyrok NSA z dnia 20 listopada 2001 r., wyrok z dnia 20 listopada 2001 r. II SA/Lu 629/00, LEX 81736). Uzasadnienie faktyczne powinno w szczególności zawierać fakty, które organ uznał za udowodnione, dowody na których się oparł oraz przyczyny, z powodu którym innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej, zaś uzasadnienie prawne - wyjaśnienie podstawy prawnej rozstrzygnięcia, z przytoczeniem przepisów prawa. Uzasadnienie prawne decyzji nie może polegać tylko na powołaniu, przez organ wydający ową decyzję, artykułu czy paragrafu przepisu prawa, lecz powinno zawierać umotywowaną ocenę stanu faktycznego w świetle obowiązującego prawa, oraz wskazać, jaki zachodzi związek między tą oceną, a treścią rozstrzygnięcia. W ocenie Sądu, zaskarżone w sprawie decyzje nie zawierają niezbędnych elementów wymaganych przepisami art. 107 § 3 k.p.a. W rozpoznawanej sprawie postępowanie zostało wszczęte w przedmiocie ustalenia możliwości powstania budynku, o wysokości 282,5 m nad poziom terenu, usytuowanego w W. przy ul. [...] i [...], przebijającego płaszczyzny ograniczające wysokość zabudowy, określone w dokumentacji rejestracyjnej lotniska W. zgodnie przedmiotem postępowania. Podstawę orzekania w niniejszej sprawie stanowił § 6 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 25 czerwca 2003r. w sprawie warunków, jakie powinny spełniać obiekty budowlane oraz naturalne w otoczeniu lotniska (Dz. U Nr 130, poz. 1192 ze zm. zwany w dalszej części "rozporządzeniem"). Zgodnie z tym przepisem Prezes Urzędu Lotnictwa Cywilnego, może w przypadkach niepowodujących powstania zagrożenia dla bezpieczeństwa statków powietrznych, udzielić zgody na odstąpienie określonych w rozporządzeniu wymogów dotyczących powierzchni ograniczających. W dacie wszczęcia tegoż postępowania nie ulegało zatem wątpliwości, iż usytuowanie w miejscu wskazanym we wniosku budynku o wysokości 282,5 m nad poziomem terenu prowadzić będzie do przebicia płaszczyzn ograniczających wysokość zabudowy ustalonych w tym obszarze. Z załączonej do wniosku analizy z dnia 30 września 2008r. "Wpływu posadowienia projektowanego budynku wysokościowego przy ul. [...] róg [...] w W. na instrumentalne procedury lotu dla lotniska W." wynika, iż posadowienie tegoż budynku i jego rejestracja jako przeszkody wiązałoby się z cyt. "koniecznością zwiększenia przez PAŻP MSA w sektorze NE z 650 m AMSL do 700 AMSL" oraz cyt. "koniecznością zwiększenia przez PAŻP MRVA w sektorze CTR N z 760 m AMSL do 900 AMSL". Ponadto wskazano, iż przeszkoda w postaci tegoż budynku nie wywiera wpływu na instrumentalne procedury lotu dla lotniska W. W toku postępowania do akt sprawy wpłynęła także opinia P. z dnia 24 kwietnia 2009r., w której P. jako zarządzający lotniskiem wskazał, iż negatywnie opiniuje możliwości realizacji tegoż budynku, jako niezgodnego obowiązującym prawem, jednocześnie wskazał, iż przepisy prawa dopuszczają zastosowanie odstępstwa, ale pod warunkiem wykonania studium aeronautyczne, które wykaże, że powstały obiekt nie wpłynie negatywnie na bezpieczeństwo ruchu statków powietrznych. Zastosowanie odstępstwa leży jednak w gestii Prezesa Urzędu Lotnictwa Cywilnego, zgodnie z § 6 rozporządzenia. Decyzja wydana zaś w oparciu o ten przepis będzie dla P. wiążąca. Rozpoznając niniejszą sprawę Prezes Urzędu Lotnictwa Cywilnego zobligowany był zatem wskazać, czy, a jeżeli tak, to przy spełnieniu jakich warunków dopuszczalnym jest odstąpienie od określonych w rozporządzeniu wymogów dotyczących powierzchni ograniczających, aby nie powodowało to powstania zagrożenia dla bezpieczeństwa statków powietrznych. Nie ulega w ocenie Sądu wątpliwości, iż dokonanie takiej oceny wymaga posiadania specjalistycznej, rozległej wiedzy, co może wiązać się z koniecznością opracowania stosownych analiz, w tym np. studium aeronautycznego, na konieczność sporządzenia którego wskazywały P. w swojej opinii. Tymczasem organ wydając zaskarżoną decyzję ograniczył się jedynie do wykazania okoliczności, która była znana od początku postępowania i stanowiła przyczynę wystąpienia do organu z wnioskiem o wydanie decyzji w trybie § 6 rozporządzenia, tj. iż projektowany budynek będzie przekraczał powierzchnie ograniczającą. Ponadto przywołał wyniki analizy "Wpływu posadowienia projektowanego budynku wysokościowego przy ul. [...] róg [...] w W. na instrumentalne procedury lotu dla lotniska W." i w oparciu o tak przeprowadzone postępowanie uznał, że sporny budynek będzie miał wpływ na bezpieczeństwo statków powietrznych w rejonie lotniska W., wskazując jednocześnie, iż zmiany dotyczące powierzchni ograniczających wysokość obiektów budowlanych w otoczeniu lotniska zgodnie z art. 61 ust. 1 ustawy Prawo Lotnicze i § 12 ust. 1 pkt. 11 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 30 kwietnia 2004r. w sprawie klasyfikacji lotnisk i rejestru lotnisk cywilnych (Dz. U Nr 122, poz. 1273 ze zm.) może dokonać Zarządzający lotniskiem tj. P. po uzyskaniu zezwolenia Prezesa Urzędu Lotnictwa Cywilnego. Tak lakoniczne, uzasadnienie zaskarżonych decyzji, w których w ogóle nie wskazana na przesłanki którymi kierował się organ orzekając w oparciu o §6 rozporządzenia, w ocenie Sądu narusza art. 7, 8, 77 § 1 i 107 §3 k.p.a, w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na rozstrzygnięcie sprawy. Przede wszystkim należy wskazać, iż organ orzekający w sprawie winien kierować się zasadą zarówno pogłębiania zaufania obywateli do Państwa (art. 8 k.p.a), jak również rozpoznawania sprawy z uwzględnieniem słusznego interesu strony (art. 7 k.p.a). W uzasadnieniach zaskarżonych rozstrzygnięć nie wykazano zaś dlaczego, na jakiej podstawie, w oparciu o jakie dowody uznano, iż realizacja planowanego budynku jest niedopuszczalna z uwagi na bezpieczeństwo statków powietrznych. Organ w ogóle nie wyjaśnił, na jakiej podstawie doszedł do takiego wniosku. Nie przeprowadził żadnej analizy, w oparciu o którą można byłoby wywieść, iż dokonanie jakichkolwiek odstępstw od określonych w rozporządzeniu wymogów dotyczących powierzchni ograniczających będzie miało wpływ na bezpieczeństwo statków powietrznych. Brak jest uzasadnienia, jakie winna zawierać decyzja wydana w oparciu o § 6 rozporządzenia tj. czy i ewentualnie na jakich warunkach możliwe jest odstąpienie od określonych w rozporządzeniu wymogów dotyczących powierzchni ograniczających, aby nie powodowało to powstania zagrożenia dla bezpieczeństwa statków powietrznych, bądź też wywiedzenie, iż realizacja budynku o takiej wysokości nie jest dopuszczalna w tym rejonie z uwagi na brak możliwości zastosowania odstępstw, które nie powodowałyby właśnie powstawania zagrożenia dla bezpieczeństwa statków powietrznych. Rozpoznając ponownie sprawę w oparciu o wskazane powyżej wytyczne, organ zobligowane będzie nie tylko do rzetelnego i wyczerpującego jej rozstrzygnięcia, ale również do zapewnienia czynnego udziału wszystkim stronom postępowania zgodnie z art. 10 k.p.a, bowiem jak wynika z akt sprawy obowiązkowi temu w toku kontrolowanego przez Sąd postępowania administracyjnego uchybił. Mając na uwadze powyższe Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy z 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), orzekł jak w pkt. 1 sentencji wyroku. Rozstrzygnięcie o zwrocie skarżącej spółce kosztów postępowania sądowego wydano w oparciu o art. 200 P.p.s.a