IV SA/Wa 157/16

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Anna Szymańska (spr.), Sędziowie sędzia WSA Tomasz Wykowski, sędzia WSA Wanda Zielińska-Baran, Protokolant st. sekr. sąd. Piotr Iwaszek, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 16 czerwca 2016 r. sprawy ze skargi M. P. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. z dnia [...] listopada 2015 r. nr [...] w przedmiocie ustalenia jednorazowej opłaty z tytułu wzrostu wartości nieruchomości uchyla zaskarżoną decyzję oraz utrzymaną nią w mocy decyzję Burmistrza R. z dnia [...] lipca 2015 r. nr [...] Decyzją z dnia [...] listopada 2015 r. nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. (dalej: "SKO", "organ odwoławczy"), po rozpatrzeniu odwołania M. P. (dalej również: "skarżącej") od decyzji Burmistrza [...] nr [...] z dnia 8 lipca 2015 r. ustalającej jednorazową opłatę w wysokości 2.332 zł z tytułu wzrostu wartości nieruchomości stanowiącej działkę ewidencyjną nr [...] o powierzchni 11000 m2, położonej w miejscowości B. gmina [...], na skutek zmiany miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję. Stan sprawy przedstawiał się następująco: M. P. w dniu [...] stycznia 2015 r. aktem notarialnym (Rep. A Nr [...]), zawarła umowę o dożywocie, obejmującą nieruchomość składającą się m. in. z działki nr [...], położoną w miejscowości B. w gminie [...]. Burmistrz [...] pismem z dnia [...] kwietnia 2015 r. zawiadomił skarżącą o wszczęciu postępowania w sprawie ustalenia opłaty z tytułu wzrostu wartości przedmiotowej nieruchomości. Po przeprowadzeniu postępowania wyjaśniającego, w trakcie którego został sporządzony operat szacunkowy przez rzeczoznawcę majątkowego W.K. z [...] maja 2015 r. decyzją z [...] lipca 2015 r. Burmistrz [...] orzekł o ustaleniu wobec skarżącej jednorazowej opłaty w wysokości 2.332 zł z tytułu wzrostu wartości nieruchomości. Skarżąca odwołała się od powyższej decyzji podnosząc, że w przypadku umowy o dożywocie, wzrost wartości nieruchomości pozostaje bez znaczenia dla jej majątku, bowiem skarżąca z tego tytułu nie odniosła i nie odniesie żadnej korzyści majątkowej. W takim bowiem przypadku nie dochodzi do zbycia nieruchomości, o jakim mowa w przepisie art. 36 ust. 4 u.p.z.p. Skarżąca podniosła, że jest osobą niepełnosprawną, uzyskującą niskie dochody (rentę w wysokości 996 zł), organ obciążając ją przedmiotową opłatą nie uwzględnił jej słusznego interesu. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W., wskazaną na wstępie decyzją z dnia [...] listopada 2015 r., utrzymało w mocy decyzję organu pierwszej instancji. W ocenie organu odwoławczego, w rozpoznawanej sprawie zachodziły przesłanki do zastosowania art. 36 ust. 4 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2015 r. poz. 199), dalej u.p.z.p., bowiem: - jak wynika z operatu szacunkowego, szacowana wartość nieruchomości przed uchwaleniem planu miejscowego wynosiła 138.050 zł a po uchwaleniu tego planu: 161.370 zł, co oznacza że wyłącznie w wyniku uchwalenia nowego planu wartość przedmiotowej nieruchomości wzrosła o 23.320 zł; - przedmiotowa działka – na co wskazuje wypis i wyrys z miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla obrębu [...], zatwierdzonego uchwałą Nr [...] Rady Miejskiej w [...] z dnia [...] października 2013 r. (Dz. Urz. Woj. [...]) – znajduje się obecnie w obszarze oznaczonym symbolem MN/UTL 11 – tereny zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej i zabudowy letniskowej, w części w obszarze oznaczonym symbolem Z 11 – tereny przeznaczone po zieleń urządzoną, natomiast przed wejściem w życie omawianej uchwały, w poprzednim planie, nieruchomość była położona na terenach rolnych, oznaczonych symbolem RZ; - nie budzi wątpliwości, że zawarcie umowy o dożywocie w dniu [...] stycznia 2015 r., nastąpiło przed upływem pięciu lat od dnia, w którym plan zagospodarowania przestrzennego zaczął obowiązywać ([...] grudnia 2013 r.); jak również w przed upływem tego terminu organ zgłosił swoje roszczenia wobec skarżącej (tj. w dniu [...] kwietnia 2015 r. – data doręczenia zawiadomienia o wszczęciu postępowania). Organ odwoławczy, odnosząc się do zarzutów odwołania, uznał przeniesienie własności na podstawie umowy o dożywocie za zbycie nieruchomości, o jakim mowa w art. 36 ust. 4 u.p.z.p. Organ odwoławczy zauważył, że w pierwotnym brzmieniu art. 36 ust. 4 u.p.z.p. przewidywał wymierzenie opłaty z tytułu wzrostu wartości nieruchomości wyłącznie w razie dokonania jej sprzedaży. Przepis ten został jednak zmieniony (art. 10 pkt 3 ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o zmianie ustawy o gospodarce nieruchomościami oraz o zmianie niektórych innych ustaw – Dz. U. Nr 141, poz. 1492) w ten sposób, że słowo "sprzedaż" zastąpiono pojęciem "zbycie". Zdaniem SKO wykładnia językowa art. 36 ust. 4 w związku z art. 37 ust. 1 u.p.z.p, uzupełniona wykładnią celowościową, prowadzi do wniosku, że pojęcie "zbywa" oznacza przeniesienie prawa własności albo użytkowania wieczystego w drodze odpłatnej czynności prawnej. Następnie organ odwoławczy stwierdził, że umowa dożywocia, jaka ma miejsce w niniejszej sprawie, w świetle art. 908 § 1 Kodeksu cywilnego, polega na tym, że w zamian za przeniesienie własności nieruchomości nabywca zobowiązuje się zapewnić zbywcy dożywotnie utrzymanie. Uregulowanie umowy dożywocia pozwala – jak stwierdziło SKO – za uznanie jej za umowę nazwaną, odpłatną, konsensualną, zobowiązującą, kauzalną, przysparzającą, dwustronnie zobowiązującą, wzajemną, o charakterze losowym. Zdaniem organu odwoławczego, odpłatność takiej umowy nie powinna budzić wątpliwości. SKO przyznało wprawdzie, że w przypadku umowy o dożywocie nie mamy do czynienia z klasycznym przykładem ekwiwalentności świadczeń jak przy umowie sprzedaży, gdzie świadczeniu zbywcy odpowiada uiszczenie ceny przez nabywcę. Otrzymane świadczenia nie tylko nie stanowią ceny, ale są wręcz na chwilę zbycia niepoliczalne. Nie oznacza to jednak, w ocenie SKO, że przeniesienie własności nieruchomości na podstawie umowy o dożywocie następuje pod tytułem darmym. Celem umowy dożywocia jest przeniesienie własności nieruchomości na następcę na zasadzie zachowania określonych korzyści w postaci środków utrzymania. Podsumowując, organ odwoławczy stwierdził, że omawiana czynność ma charakter ekwiwalentny, gdyż strona wyzbywająca się własności nieruchomości uzyskuje w zamian wymierną korzyść. W rozpatrywanej sprawie zatem przeniesienia własności nieruchomości objętej planem dokonano na podstawie umowy o charakterze odpłatnym, stąd ustalenie opłaty planistycznej było uzasadnione. Skargę na powyższą decyzję wywiodła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie M.P., wnosząc o uchylenie zaskarżonej jak i poprzedzającej ją decyzji Burmistrza [...] z dnia [...]lipca 2015 r. Skarżąca podniosła, że w toku postępowania wywodzono, iż w rozpatrywanej sprawie nie nastąpiło zbycie, o którym mowa w art. 36 ust. 4 u.p.z.p., a które uzasadniałoby nałożenie opłaty planistycznej. W sytuacji, w jakiej znajduje się skarżąca, wzrost wartości nieruchomości pozostaje bez znaczenia dla jej majątku – stąd obciążanie opłatą jest nieuzasadnione. Z racji wzrostu wartości nieruchomości skarżąca nie odniosła i nie odniesie żadnej korzyści majątkowej. Wskazała, że decyzja o zawarciu umowy dożywocia wynikała nie z chęci wyzbycia swoich aktywów, przysporzenia, lecz wynikała z jej sytuacji życiowej, postępującej utraty zdrowia związanej z podeszłym wiekiem i wynikającymi z tego problemami egzystencjalnymi. Skarżąca została obciążona opłatą w sytuacji gdy nie jest już właścicielem nieruchomości, gdy została przeniesiona własność nieruchomości na podstawie umowy dożywocia, nie przynoszącej jej realnych środków pieniężnych, z których mogłaby opłacić przedmiotową opłatę. Skarżąca podniosła także, że nie jest właściwym literalne traktowanie restrykcyjnych przepisów fiskalnych bez weryfikowania i uwzględniania przysporzenia i rzeczywistych możliwości płatniczych. W prowadzonym postępowaniu nie uwzględniono słusznego interesu strony. W odpowiedzi na skargę SKO wniosło o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko wyrażone w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga jest zasadna. Sąd uznał, że zaskarżona decyzja SKO i poprzedzająca ją decyzja organu I instancji naruszyły przepisy prawa materialnego, co w konsekwencji spowodowało naruszenie przepisów procesowych. Materialnoprawną podstawę zaskarżonej decyzji stanowi art. 36 ust. 4 ustawy z dnia 27 marca 2003 o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2012r., poz. 647 ze zm. - dalej jako u.p.z.p.). Zgodnie z tym przepisem: jeżeli w związku z uchwaleniem planu lub jego zmianą wartość nieruchomości wzrasta, a właściciel lub użytkownik wieczysty zbywa tę nieruchomość - wójt, burmistrz lub prezydent miasta pobiera jednorazową opłatę (tzw. "rentę planistyczną"), określoną w stosunku procentowym do wzrostu wartości nieruchomości. Opłata ta jest dochodem własnym gminy, jej wysokość nie może być wyższa niż 30% wzrostu wartości nieruchomości a określenie stawki procentowej, w oparciu o którą ustala się wysokość opłaty jest obligatoryjnym elementem uchwały wprowadzającej nowy plan zagospodarowania przestrzennego lub też uchwały zmieniającej plan już istniejący. Renty planistycznej nie pobiera się w przypadku nieodpłatnego przeniesienia przez rolnika własności nieruchomości wchodzących w skład gospodarstwa rolnego na następcę w rozumieniu przepisów ustawy z dnia 20 grudnia 1990 r. o ubezpieczeniu społecznym rolników albo przepisów w sprawie szczegółowych warunków i trybu przyznawania pomocy finansowej w ramach działania "Renty strukturalne" objętego Programem Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2007-2013 wydanych na podstawie art. 29 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 7 marca 2007 r. o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich z udziałem środków Europejskiego Funduszu Rolnego na rzecz Rozwoju Obszarów Wiejskich (Dz. U. Nr 64, poz. 427, z późn. zm.) - art. 36 ust. 4a u.p.z.p. Jak wynika z prawidłowych w tym zakresie ustaleń organu, zbycie nieruchomości ocenione w niniejszym postępowaniu nie może zostać zakwalifikowane do wskazanych wyżej kategorii, niemniej przepisy powyższe pomocne są w interpretacji art. 36 ust. 4 u.p.z.p. Opłatę z tytułu wzrostu wartości nieruchomości można nałożyć w terminie 5 lat od dnia, w którym plan miejscowy albo jego zmiana stały się obowiązujące (art. 37 ust. 4 ustawy) - pod warunkiem że doszło do zbycia nieruchomości objętej planem przed upływem 5 lat od dnia, w którym plan zagospodarowania przestrzennego lub jego zmiana stały się obowiązujące (art. 36 ust. 4 w zw. z art. 37 ust. 3 u.p.z.p). Warunkiem nałożenia w drodze decyzji opłaty z art. 36 ust. 4 u.p.z.p. jest obiektywny (określony w operacie szacunkowym) wzrost wartości nieruchomości; a ów wzrost wartości nieruchomości musi nastąpić w wyniku uchwalenia lub zmiany miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Oznacza to, że dla ustalenia ww opłaty niezbędne jest wykazanie istnienia związku przyczynowego pomiędzy wzrostem rynkowej wartości nieruchomości a uchwaleniem lub zmianą miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, związek ten winien być bezpośredni a wzrost wartości nieruchomości nie może wynikać z innych okoliczności. W niniejszej sprawie skarżąca nie kwestionuje wzrostu wartości nieruchomości wskutek uchwalenia planu miejscowego, natomiast neguje generalnie fakt obowiązku nałożenia tej opłaty w sytuacji, gdy zbycie nieruchomości przybrało formę cywilistyczną umowy dożywocia. Bezsporne bowiem pozostaje, że skarżąca dokonała zbycia nieruchomości stanowiącej jej własność. Prawo to zostało przeniesione na osoby trzecie w drodze zawarcia umowy dożywocia w formie aktu notarialnego w dniu [...] stycznia 2015r. Istota zatem sprawy sprowadza się do interpretacji pojęcia "zbycie" użytego w art. 36 ust. 4 u.p.z.p. Jak wynika z przepisu tego warunkiem naliczenia opłaty jest wzrost wartości nieruchomości w związku z uchwaleniem planu oraz jej zbycie przez właściciela. W rozumieniu cywilistycznym przejście prawa własności na rzecz innego podmiotu stanowi zbycie. Jednakże wymagało rozważenia czy każde zbycie nieruchomości przy wystąpieniu przesłanki wzrostu wartości nieruchomości skutkować będzie nałożeniem opłaty z tytułu wzrostu wartości nieruchomości. Na kwestię tę zwrócił uwagę NSA w uchwale 7 sędziów NSA z dnia 10 grudnia 2009r. (sygn. akt II OPS 3/09). Wskazał bowiem, że u.p.z.p. nie definiuje pojęcia "zbycie" nieruchomości. Wykładnia natomiast nie może ograniczyć się wyłącznie do wykładni gramatycznej, ani tym bardziej przenosić na grunt prawa administracyjnego ujęcia tego pojęcia w rozumieniu cywilistycznym. Zdaniem NSA rozumienia tego pojęcia należy poszukiwać na gruncie prawa publicznego, mając na uwadze konieczność sięgnięcia do innych poza gramatyczną metod wykładni prawa. Wykładnia ta przeprowadzona przez NSA miała na uwadze także fakt, że opłata planistyczna, mimo iż związana z przysporzeniem majątkowym, które następuje w dacie uchwalenia lub zmiany planu miejscowego, jest wymagalna dopiero wówczas gdy to przysporzenie majątkowe staje się przedmiotem obrotu, a więc wówczas, gdy to przysporzenie się materializuje. Tak rozumiana funkcja opłaty planistycznej odpowiada celom dla jakich została ustanowiona tj. podzielenia się przez właściciela nieruchomości zyskiem jaki osiąga oraz przeciwdziałaniu spekulacyjnemu obrotowi nieruchomości bezpośrednio po uchwaleniu lub zmianie planu. (por. uchwała NSA z dnia 10 grudnia 2009 r. sygn. akt II OPS 3/09). Ponadto NSA stwierdził, że opłata planistyczna jest związana ze zbyciem nieruchomości o charakterze ekwiwalentnym (odpłatnym). Jeżeli nie ma transakcji ekwiwalentnej, materializującej przysporzenie majątkowe powstałe w związku z uchwaleniem lub zmianą planu, nie powstaje wówczas obowiązek uiszczenia renty planistycznej. Ten rtk rozumowania doprowadził do sformułowania tezy, że pobieranie opłaty z tytułu wzrostu wartości według art. 36 ust. 4 u.p.z.p. nie obejmuje sytuacji, gdy nieruchomość została darowana osobie bliskiej. W rozpatrywanej sprawie natomiast zbycie nastąpiło poprzez zawarcie umowy dożywocia. Umowa dożywocia została uregulowana w art. 908-916 ustawy z dnia 23 kwietnia 1964 r. - Kodeks cywilny (Dz. U. z 2014 r. poz. 121). Zgodnie z treścią art. 908 § 1 k.c. umowa dożywocia polega na tym, że w zamian za przeniesienie własności nieruchomości nabywca zobowiązuje się zapewnić zbywcy dożywotnie utrzymanie. Przedmiotem umowy może być każda nieruchomość (gruntowa lub lokalowa), udział we współwłasności nieruchomości, jak też prawo użytkowania wieczystego (szerzej: Z. Radwański (w:) System prawa prywatnego, t. 8, s. 616). Nie budzi wątpliwości, że przedmiotem umowy przewidzianej w tym przepisie może być także udział we współwłasności (wyrok SN z dnia 30 marca 1998 r. sygn. akt III CKN 219/98, LEX nr 56814). Podstawową funkcją umowy dożywocia jest funkcja alimentacyjna (por. Z. Radwański (w:) J. Panowicz-Lipska, System Prawa Prywatnego, Prawo zobowiązań - część szczegółowa, Warszawa 2004, t. 8, s. 614-615). W judykaturze i piśmiennictwie przyjmuje się więc powszechnie, że umowa dożywocia jest umową odpłatną, przysparzającą, wzajemną i dwustronnie zobowiązującą (E. Niezbecka (w:) A. Kidyba (red.), Z. Gawlik, A. Janiak, K. Kopaczyńska-Pieczniak, G. Kozieł, E. Niezbecka, T. Sokołowski, Kodeks cywilny. Komentarz. Tom III. Zobowiązania - część szczególna, LEX/el, komentarz do art. 908, pkt 6). O treści i zakresie świadczeń należnych dożywotnikowi przesądza zasadniczo umowa, a w razie jej braku nabywca powinien przyjąć zbywcę jako domownika, dostarczając mu wyżywienia, ubrania, mieszkania, światła i opału, zapewnić mu odpowiednią pomoc i pielęgnowanie w chorobie oraz sprawić mu własnym kosztem pogrzeb odpowiadający zwyczajom miejscowym. Należy również przypomnieć, że spełnianie powtarzających się świadczeń w pieniądzach lub w rzeczach oznaczonych co do gatunku odpowiada treści umowy renty (uregulowanej w art. 903 k.c.), a zatem tego typu świadczenia mogą być ustanawiane na zasadach analogicznych do renty. Przepis art. 913 § 1 k.c. przewiduje bowiem możliwość dokonania w drodze orzeczenia sądowego zamiany uprawnień objętych prawem dożywocia na świadczenie w postaci renty, odpowiadającej wartości tych uprawnień. Powyższe potwierdza wskazaną wyżej tezę o odpłatności i wzajemności umowy o dożywocie. Taki charakter umowy dożywocia wskazywałby na to, że zbywca, dokonując przysporzenia, nie czyni tego kosztem własnego majątku, ponieważ uzyskuje ekwiwalentne świadczenie, posiadające określony wymiar materialny, przejawiający się choćby w zaoszczędzeniu przez zbywcę tych wydatków, które musiałby ponieść w związku z własnym utrzymaniem, gdyby nie doszło do zawarcia umowy o dożywocie. Jednocześnie jednak nie może ujść uwadze, że powyższe niekwestionowane rozumienie cywilistyczne umowy dożywocia nie może implikować jednoznacznego stwierdzenia, że zbycie nieruchomości w oparciu o tę umowę zawsze będzie powodowało obowiązek naliczenia renty planistycznej. W ocenie bowiem Sądu należy rozważyć czy przysporzenie majątkowe będące wynikiem uchwalenia planu stało się przedmiotem korzyści z tytułu zbycia nieruchomości w drodze umowy dożywocia. Celem bowiem tej umowy jest zabezpieczenie dożywotniego utrzymania osoby, która przenosi prawo własności. Przeniesienie to związane jest najczęściej z wiekiem i stanem zdrowia właściciela nieruchomości oraz jego sytuacją finansową. Ma bowiem na celu w zamian za wyzbycie się prawa własności uzyskanie od konkretnej osoby dożywotniego wsparcia materialnego, pomocy oraz opieki w chorobie i sędziwym wieku. Nie jest to zatem klasyczna umowa wzajemna nastawiona na elementy ekonomiczne. Tutaj z reguły zasadniczym powodem zawarcia takiej umowy jest sytuacja zdrowotna i finansowa właściciela, który zbywa nieruchomość nie w celu uzyskania ekwiwalentu materialnego, lecz zabezpieczenia swego bytu ze względu na wiek i stan zdrowia. Ponadto z reguły umowa ta zawierana jest nie z osobą wybraną na zasadzie zysku ekonomicznego, lecz wchodzą w tym zakresie elementy osobowe tj. zaufanie do nabywcy, więzi czy to rodzinne czy oparte na wypracowaniu relacji podobnych do rodzinnych. Celem tej umowy dla zbywcy jest zagwarantowanie sobie opieki na czas choroby i starości. Wszystkie te elementy pozwalają na stwierdzenie, że umowa dożywocia, ale zawarta z osobą bliską, ma podobny charakter do umowy darowizny. Z tego względu zdaniem Sądu konieczne byłoby zastosowanie również w przypadku umowy dożywocia takiej wykładni art. 36 ust. 4 u.p.z.p., jaka wynika z przekazu interpretacyjnego zawartego w uchwale siedmiu sędziów NSA z dnia 10 grudnia 2009r. sygn.. akt II OPS 3/09. Warunkiem jednak takiego kierunku rozumowania jest bezsporne ustalenie, że umowa dożywocia została zawarta z osobą bliską, co wymaga przeprowadzenia w tym zakresie postępowania wyjaśniającego. Z tego względu zaskarżona decyzja naruszyła także przepisy prawa procesowego, co było skutkiem wadliwej wykładni normy prawa materialnego tj. art. 36 ust. 4 u.p.z.p. Wymagało natomiast ustalenia w celu prawidłowego zastosowania przepisu ustalenie, jakie relacje łączą skarżącą z osobami, na rzecz których zbyła nieruchomość. Zaproponowana wykładnia stosowania prawa materialnego ma także na uwadze normę art. 36 ust. 4a u.p.z.p. Zgodnie z tym przepisem renty planistycznej nie pobiera się w przypadku nieodpłatnego przeniesienia przez rolnika własności nieruchomości wchodzących w skład gospodarstwa rolnego na następcę w rozumieniu przepisów ustawy z dnia 20 grudnia 1990 r. o ubezpieczeniu społecznym rolników albo przepisów w sprawie szczegółowych warunków i trybu przyznawania pomocy finansowej w ramach działania "Renty strukturalne" objętego Programem Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2007-2013 wydanych na podstawie art. 29 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 7 marca 2007 r. o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich z udziałem środków Europejskiego Funduszu Rolnego na rzecz Rozwoju Obszarów Wiejskich (Dz. U. Nr 64, poz. 427, z późn. zm.). Podobieństwo jeśli chodzi o uwarunkowania – przekazanie osobie bliskiej gospodarstwa rolnego w zamian za konkretną korzyść materialną - do umowy dożywocia jest bardzo duże. Z tych wszystkich względów na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 a) i c) p.p.s.a. i art. 135 p.p.s.a. należało orzec jak na wstępie. O kosztach orzeczono na podstawie art. 200 p.p.s.a.