IV SA/Wa 1570/13

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Anna Szymańska po rozpoznaniu w dniu 3 września 2013 . na posiedzeniu niejawnym sprawy ze skargi R. P. na decyzję Prezesa Kasy Rolniczego Ubezpieczenia Społecznego z dnia [...] lutego 2013 r. nr [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji postanawia: - odrzucić skargę. Pismem z dnia 2 kwietnia 2013 r. R. P. wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na decyzję Prezesa Kasy Rolniczego Ubezpieczenia Społecznego z dnia [...] lutego 2013 r. nr [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji z dnia [...] lipca 2000 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje. Skargę jako niedopuszczalną należało odrzucić, gdyż nie podlega kognicji sądów administracyjnych. Sąd administracyjny, rozpoznając skargę, w pierwszej kolejności bada, czy zaskarżony akt lub czynność organu administracji publicznej podlega kontroli tego sądu. Zakres kontroli sprawowanej przez sądy administracyjne został określony w art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.), zgodnie z którym sądy administracyjne w zakresie swojej właściwości sprawują kontrolę pod względem legalności, to jest zgodności z prawem, działań lub zaniechań organów administracji publicznej. Kontrola działalności administracji publicznej, sprawowana przez sądy administracyjne, ma charakter ograniczony, co oznacza, że objęte są nią jedynie działania administracyjne wskazane w ustawie. Zgodnie bowiem z art. 3 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.), kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na decyzje oraz inne akty lub czynności z zakresu administracji publicznej. W myśl § 3 powołanego przepisu, sądy administracyjne orzekają także w sprawach, w których przepisy ustaw szczególnych przewidują sądową kontrolę. W rozpoznawanej sprawie przedmiotem skargi do sądu administracyjnego uczyniono decyzję Prezesa Kasy Rolniczego Ubezpieczenia Społecznego wydaną w postępowaniu prowadzonym z wniosku o stwierdzenie nieważności decyzji z dnia [...] lipca 2011 r. w przedmiocie odpowiedzialności za zaległości z tytułu składek na ubezpieczenie społeczne rolników. Należy wyjaśnić, że ubezpieczenia społeczne rolników objęte są zakresem działalności organów administracji publicznej, gdyż wydaje je Prezes KRUS, który – zgodnie z art. 2 ust. 2 ustawy z dnia ustawy z dnia 20 grudnia 1990 r. o ubezpieczeniu społecznym rolników (Dz. U. z 2008 r. Nr 50, poz. 291 ze zm.) – jest centralnym organem administracji rządowej. Powyższe sugerowałoby o właściwości sądu administracyjnego w sprawach ubezpieczeń społecznych, który sprawuje kontrolę administracji publicznej w rozumieniu art. 3 § 2 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Jednakże w przepisach ustawy z dnia 13 października 1998 r. o systemie ubezpieczeń społecznych (Dz. U. z 2009 r. Nr 205, poz. 1585 ze zm.), znajdujących zastosowanie do ubezpieczenia społecznego rolników na podstawie odesłania zawartego w art. 52 ust. 1 ustawy o ubezpieczeniu społecznym rolników, uregulowano te kwestie odmiennie. Decyzję z dnia [...] lutego 2013 r. Prezes KRUS wydał w oparciu o art. 36 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 20 grudnia 1990 r. o ubezpieczeniu społecznym rolników, a zgodnie z art. 36 ust. 3 tej ustawy, od takiej decyzji przysługuje odwołanie do sądu w terminach i na zasadach określonych w przepisach Kodeksu postępowania cywilnego o postępowaniu odrębnym w sprawach z zakresu ubezpieczeń społecznych, a więc do sądu powszechnego. Przepis art. 36 ust. 3 ustawy o ubezpieczeniu społecznym rolników stanowi lex specialis w stosunku do przepisu art. 3 § 2 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi i wyłącza kognicję sądów administracyjnych w sprawach decyzji dotyczących ubezpieczeń rolników, a wydawanych przez Prezesa Kasy Rolniczego Ubezpieczenia Społecznego. Zdaniem Sądu nie ulega wątpliwości, że rozstrzygnięcie o zmianie lub uchyleniu (bądź odmowie zmiany lub uchylenia) decyzji ostatecznej, od której przysługiwało zainteresowanemu odwołanie do sądu powszechnego, podejmowane jest na podstawie art. 83 ust. 2 powołanej ustawy z dnia 13 października 1998 r. o systemie ubezpieczeń społecznych w formie decyzji, co oznacza, że również od tej decyzji przysługuje odwołanie do sądu powszechnego. Zmiana lub uchylenie (bądź odmowa zmiany lub uchylenia) decyzji ostatecznej, od której nie zostało wniesione odwołanie do sądu powszechnego, to nic innego jak wydanie nowego rozstrzygnięcia w spawie dotyczącej tego samego stosunku prawnego. Wydanie przez organ rentowy decyzji w oparciu o przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego, nie ma wpływu na właściwość rzeczową sądu, którą oceniać należy przez pryzmat przepisu materialnoprawnego, wyznaczającego przedmiotowy zakres sprawy, której dotyczy. To, że Zakład Ubezpieczeń Społecznych stosuje przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego (może zmienić, uchylić lub unieważnić decyzje na zasadach określonych w tym Kodeksie), nie zmienia zasady, że decyzje wydawane na podstawie art. 83a ust. 2 powołanej ustawy o systemie ubezpieczeń społecznych, są decyzjami z zakresu ubezpieczeń społecznych. Ponadto chociaż postępowanie przed Zakładem Ubezpieczeń Społecznych w sprawach rozstrzyganych w drodze decyzji podlega Kodeksowi postępowania administracyjnego, to natura spraw z zakresu ubezpieczeń społecznych jest na tyle specyficzna, że Kodeks przyznaje pierwszeństwo przepisom odrębnym. Dział III Kodeksu postępowania administracyjnego, poświęcony przepisom szczególnym w sprawach ubezpieczeń społecznych, wyodrębniając te sprawy, stanowi w art. 180 § 1 kpa, że stosuje się do nich przepisy Kodeksu, "chyba że przepisy dotyczące ubezpieczeń ustalają odmienne zasady postępowania w tych sprawach". Wynikające z art. 180 § 1 kpa ustalenie odrębności zasad w sprawach ubezpieczeń społecznych zostało skonkretyzowane w art. 181 kpa, który wyłącza stosowanie przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego w zakresie, w jakim określają one organy odwoławcze ("organy odwoławcze właściwe w sprawach z zakresu ubezpieczeń społecznych określają przepisy odrębne"), a nadto stanowi, że "do postępowania przed tymi organami stosuje się odpowiednio przepis art. 180 § 1 kpa". Takimi szczególnymi przepisami są regulacje zawarte w ustawie z dnia 13 października 1998 r. o systemie ubezpieczeń społecznych, która w art. 83 ust. 2, stanowiącym lex specialis w stosunku do art. 3 § 2 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, ustanawia regułę zaskarżania do sądu powszechnego decyzji podejmowanych przez organ rentowy w indywidualnych sprawach z zakresu ubezpieczeń społecznych. Wyposażenie sądu ubezpieczeń społecznych w kompetencję merytorycznego rozstrzygania spraw ubezpieczenia społecznego dotyczy każdej sprawy, także sprawy wynikającej z wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy wniesionego od decyzji w przedmiocie odmowy uchylenia decyzji, o której mowa w art. 83a ust. 2 ustawy o systemie ubezpieczeń społecznych. Rozszerzenie w drodze wykładni właściwości sądów administracyjnych byłoby niezgodne z Konstytucją RP. W powyższym tonie wypowiedział się również Sąd Najwyższy w uchwale składu siedmiu sędziów z dnia 23 marca 2011 r., I UZP 3/10 (Lex nr 738185, OSNP z 2011 r. nr 17-18, s. 233) przyjmując, że od decyzji organu rentowego wydanej w przedmiocie nieważności decyzji przysługuje odwołanie do właściwego sądu pracy i ubezpieczeń społecznych – i uchwale tej postanowił nadać moc zasady prawnej oraz Naczelny Sąd Administracyjny w uchwale z dnia 11 czerwca 2013 r., I OPS 1/13, stwierdzając, że W przypadku odmowy wszczęcia postępowania dotyczącego stwierdzenia nieważności ostatecznej decyzji ZUS zainteresowanemu nie przysługuje skarga do wojewódzkiego sądu administracyjnego. Skoro zatem na podstawie art. 52 ust. 1 ustawy z dnia 20 grudnia 1990 r. o ubezpieczeniu społecznym rolników w sprawach nieuregulowanych w ustawie stosuje się odpowiednio przepisy ustawy o systemie ubezpieczeń społecznych, to również kontrola prawidłowości wydanej decyzji w sprawie ubezpieczenia społecznego rolników należy na podstawie art. 83a ust. 2 ustawy o systemie ubezpieczeń społecznych do właściwości rzeczowej sądu powszechnego. Rozróżnić bowiem należy sprawy cywilne w znaczeniu materialnoprawnym, tj. wynikające ze stosunków z zakresu prawa cywilnego, rodzinnego i opiekuńczego oraz prawa pracy, które pozostają nimi niezależnie od tego, jaki organ jest właściwy do ich rozpoznania, oraz sprawy cywilne w znaczeniu formalnym, wynikające z innych stosunków prawnych (sprawy z zakresu ubezpieczeń społecznych oraz określone jako "inne sprawy"), które nie będąc sprawami cywilnymi ze swej istoty, uzyskują taki charakter na skutek poddania ich rozpoznaniu przez sądy powszechne (nie zaś administracyjne) na podstawie przepisów Kodeksu postępowania cywilnego. Oznacza to, iż nie każda sprawa dotycząca działalności administracji publicznej w rozumieniu art. 3 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, może być rozpoznana przez sąd administracyjny. Jeżeli bowiem będzie istniał przepis szczególny, w myśl którego właściwy będzie sąd powszechny, to charakter sprawy, bez względu na to, czy będzie to sprawa cywilna, czy administracyjna, będzie miał drugorzędne znaczenie. Zdaniem Sądu taki charakter ma art. 83 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 13 października 1998 r. o systemie ubezpieczeń społecznych, który to przepis stanowi lex specialis w stosunku do art. 3 § 2 Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi i wyłącza kognicję sądów administracyjnych w sprawach decyzji dotyczących indywidualnych spraw z zakresu ubezpieczeń społecznych. Wskazać bowiem należy, iż art. 83 ust. 1 powołanej ustawy o systemie ubezpieczeń społecznych stanowi, że Zakład wydaje decyzje w zakresie indywidualnych spraw dotyczących w szczególności zgłaszania do ubezpieczeń społecznych, przebiegu ubezpieczeń, ustalania wymiaru składek i ich poboru, a także umarzania należności z tytułu składek, ustalania uprawnień do świadczeń z ubezpieczeń społecznych, wymiaru świadczeń z ubezpieczeń społecznych. Zauważyć jednak należy, że katalog przesłanek określony we wskazanym przepisie nie jest katalogiem zamkniętym, na co wskazuje użyty przez ustawodawcę zwrot "w szczególności", co pozwala na przyjęcie założenia, że Zakład Ubezpieczeń Społecznych może wydawać decyzje także w innych indywidualnych sprawach, realizując w ten sposób swoje prawa i obowiązki płynące ze stosunku ubezpieczenia społecznego. Wobec powyższego w niniejszej sprawie od decyzji Prezesa Kasy Rolniczego Ubezpieczenia Społecznego z dnia [...] lutego 2013 r. przysługiwało skarżącemu prawo wniesienia odwołania do Sądu Okręgowego w L. w terminie miesiąca od daty doręczenia decyzji, za pośrednictwem organu, który ją wydał. Tymczasem skarżący wniósł na tę decyzję skargę do sądu administracyjnego. Mając powyższe na uwadze, na mocy art. 58 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi orzeczono jak w sentencji.