IV SA/Wa 1571/06

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Małgorzata Miron, Sędziowie asesor WSA Marta Laskowska, sędzia WSA Anna Szymańska (spr.), Protokolant Marek Lubasiński, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 6 listopada 2006 r. sprawy ze skargi B. N. na decyzję Prezesa Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa z dnia [...] marca 2006 r. nr [...] w przedmiocie dofinansowania realizacji projektu w zakresie działania "ułatwianie startu młodym rolnikom" skargę oddala Pismem z dnia [...] stycznia 2006 r. Kierownik [...] Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa poinformował B. N. o odrzuceniu złożonego przez nią wniosku o dofinansowanie realizacji projektu złożonego w ramach działania "Ułatwianie startu młodym rolnikom". Jako podstawę odrzucenia wskazano na upływ 12 miesięcy od momentu prowadzenia gospodarstwa rolnego (gospodarstwo prowadzone było od 01.01.2005 r.). Wskutek odwołania wniesionego przez B. N. Zastępca Prezesa Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa pismem z dnia 09.03.2006 r. powiadomił wnioskodawczynię o negatywnym rozpatrzeniu odwołania. W uzasadnieniu wskazano, iż beneficjentem Sektorowego Programu Operacyjnego "Restrukturyzacja i modernizacja sektora żywnościowego oraz rozwój obszarów wiejskich 2004-2006" może być osoba, która m.in. po raz pierwszy stała się posiadaczem samoistnym lub zależnym gospodarstwa rolnego, nie wcześniej niż 12 miesięcy przed podjęciem przez AR i MR decyzji o udzieleniu pomocy. Za dzień złożenia wniosku o dofinansowanie uznaje się dzień złożenia wniosku poprawnie wypełnionego. Wnioski podlegają rozpatrzeniu według kolejności ich złożenia oraz w ramach dostępnych środków. Wniosek B. N. został uzupełniony dnia 26.09.2005 r. W dniu tym brak było dostępnych środków. Ponieważ zainteresowana rozpoczęła prowadzenie gospodarstwa dnia 01.01 2005 r., ostatecznym terminem podpisania umowy o dofinansowanie projektu był dzień 31.12.2005 r. W tym czasie Oddział nie dysponował środkami na finansowanie projektu. Skargę na powyższe rozstrzygnięcie B. N. wniosła do sądu administracyjnego. Skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji i wydanie orzeczenia o przyznaniu dofinansowania. Opisała przebieg sprawy, podnosząc, iż dnia 19.01.2006 r. otrzymała z Agencji zawiadomienie, iż wniosek nie może podlegać finansowaniu ze względu na brak środków. Następnie, za kilka dni, została poinformowana, że wniosek podlega odrzuceniu ze względu na przekroczenie okresu 12 miesięcy prowadzenia gospodarstwa rolnego. Skarżąca wywodzi, iż spełniła wszystkie warunki wymagane do otrzymania dofinansowania. W odpowiedzi na skargę Prezes Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa wniósł o jej odrzucenie, ewentualnie oddalenie. Uzasadniając wniosek o odrzucenie organ podniósł, iż przepisy kpa znajdują zastosowanie do postępowania przed organami administracji publicznej-w indywidualnych sprawach rozstrzyganych w drodze decyzji administracyjnej, a także innymi organami i podmiotami, gdy są powołane z mocy prawa lub porozumień do załatwiania spraw rozstrzyganych w drodze decyzji administracyjnej. Art. 104 kpa wskazuje, iż decyzja wydawana jest wyłącznie w takiej sprawie , która jest sprawą administracyjną, a nadto przepis przewiduje załatwienie tej sprawy przez organ w formie decyzji. Prezes AR i MR wydaje decyzje tylko w zakresie określonym w odrębnych przepisach. Takim przepisem jest np. ustawa z dnia 18.12.2003 r. o płatnościach bezpośrednich do gruntów rolnych (Dz. U. z 2004 r., Nr 6, poz. 40 ze zm.). Przepisy o utworzeniu Agencji nie oznaczają, iż wskazane w nich podmioty takie jak Prezes Agencji, dyrektorzy oddziałów regionalnych i kierownicy biur powiatowych działają jako organy administracji i każdy przejaw ich działalności wymaga stosowania kpa. Przepisy te nie dają podstaw do twierdzenia, iż wymienione wyżej podmioty są władne do wydawania decyzji. Czynności Agencji polegające na ocenie wniosku w oparciu o kryteria dostępu do pomocy są czynnościami materialno-technicznymi potwierdzającymi fakt pozytywnej lub negatywnej oceny danych zawartych we wniosku, a nie decyzją w rozumieniu kpa. Organ następnie powołał się na "ugruntowaną linię orzecznictwa" Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego, wymieniając poszczególne orzeczenia, z których stwierdzono, iż tego rodzaju sprawy nie podlegają kognicji sądów administracyjnych. Odnośnie podstaw odmowy przyznania pomocy, organ podtrzymał swoje dotychczasowe stanowisko. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga nie zasługuje na uwzględnienie. W pierwszej kolejności należy podkreślić, iż Sąd nie podzielił argumentacji organu co do konieczności odrzucenia skargi. Poza sporem pozostaje okoliczność, iż Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w ogromnej liczbie orzeczeń, dokładnie wyszczególnionych w odpowiedzi na skargę, opowiedział się za stanowiskiem, że rozstrzygnięcia podjęte przez Prezesa Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w ramach jednego z sektorowych programów operacyjnych powołanych w celu realizacji Narodowego Planu Rozwoju nie podlegają kognicji sądów administracyjnych. Ponieważ od 1 stycznia 2004 r. obowiązuje w Polsce nowy model sądownictwa, którego głównym walorem jest dwuinstancyjność postępowania sądowego, nie można pomijać roli Naczelnego Sądu Administracyjnego, który jako sąd II instancji sprawuje zwierzchni nadzór orzeczniczy. I tak orzeczenia Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego odmawiające stronie możliwości sądowoadministracyjnej kontroli czynności Prezesa Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa podlegają zaskarżeniu do NSA. Sąd ten zaś w wyroku z dnia 08.06.2006 r. (sygn. akt II GSK 63/06) uznał, iż czynności organów AR i MR podejmowane w sprawach programu "Ułatwianie startu młodym rolnikom" stanowią decyzję administracyjną i z tego powodu podlegają zaskarżeniu do sądu administracyjnego. Wyroki NSA wydane w innych sprawach nie wiążą sądu wojewódzkiego rozpoznającego daną sprawę. Nie mniej jednak argumentacja prawna wyrażona w takim orzeczeniu NSA może zostać podzielona przez sąd wojewódzki, co w niniejszej sprawie znajduje miejsce. Badając zatem zaskarżoną decyzję Sąd Wojewódzki uznał, iż nie narusza ona przepisów prawa, zarówno krajowego, jak również wspólnotowego. Należy bowiem na wstępie podkreślić, iż wraz z wejściem Polski do Unii Europejskiej rozporządzenia Rady (WE) stały się częścią polskiego porządku prawnego i obowiązują na terytorium Rzeczypospolitej bez konieczności odrębnego wprowadzenia ich do wewnętrznego porządku prawnego w drodze ratyfikacji, inkorporacji bądź implementacji przez właściwy organ państwa członkowskiego. Na mocy Traktatu o przystąpieniu Rzeczypospolitej Polskiej do Unii Europejskiej z dniem 1 maja 2004 r. zaczęło obowiązywać bezpośrednio prawo Unii Europejskiej. Podstawową zasadą prawa wspólnotowego, ustaloną w orzecznictwie Europejskiego Trybunału Sprawiedliwości jest zasada nadrzędności, która przewiduje, że prawo pierwotne oraz akty prawa wtórnego będą stosowane przed prawem krajowym. Do aktów prawa pierwotnego zalicza się traktaty założycielskie, późniejsze umowy, które zmodyfikowały te traktaty (np. traktat amsterdamski, traktat nicejski), traktaty akcesyjne (wszystkie umowy o przystąpieniu nowych państw członkowskich), koncesje podpisane przez państwa członkowskie na podstawie art. 220 Traktatu o ustanowieniu Wspólnoty Europejskiej oraz tzw. normy niepisane. Zgodnie natomiast z art. 249 Traktatu o ustanowieniu Wspólnoty Europejskiej do aktów wspólnotowego prawa wtórnego należy zaliczyć rozporządzenia, dyrektywy, decyzje, zalecenia i opinie. Rozporządzenie jest aktem wiążącym w całości i jest bezpośrednio stosowane w każdym państwie członkowskim. Oznacza to, że akty te stają się częścią krajowych systemów prawnych bez potrzeby dokonywania jakichkolwiek czynności transpozycyjnych i wywierają skutki bezpośrednie. Oznacza to, iż rozporządzenia unijne nie mogą być przenoszone na grunt prawa krajowego. Przepisy prawa krajowego mogą jedynie regulować te kwestie, których nie rozstrzygnęło rozporządzenie, jak również nie powinny "powtarzać" regulacji rozporządzenia unijnego. Kwestia przyznawania pomocy młodym rolnikom przede wszystkim została uregulowana w rozporządzeniu Rady (WE) nr 1257/1999 z dnia 17 maja 1999 r. w sprawie wsparcia rozwoju obszarów wiejskich ze środków Europejskiego Funduszu Orientacji i Gwarancji Rolnej (EFOGR) oraz zmieniające i uchylające niektóre rozporządzenia (Dz. U. L 160 z 26.06.1999 r.), rozporządzeniu Rady (WE) nr 1783/2003 z dnia 29 września 2003 r. zmieniającym rozporządzenie Rady (WE) nr 1257/1999 w sprawie wsparcia rozwoju wsi przez Europejski Fundusz Orientacji i Gwarancji Rolnej (Dz. U. L 270 z 21.10.2003 r.) oraz rozporządzeniu Komisji (WE) z dnia 29 kwietnia 2004 r. ustanawiającym szczegółowe zasady rozporządzenia Rady (WE) nr 1257/1999 w sprawie wsparcia rozwoju obszarów wiejskich z Europejskiego Funduszu Orientacji i Gwarancji Rolnej (Dz. U. L 153 z 30.04.2004 r.). Przepisy te zostały wydane w celu ujednolicenia i zreformowania polityki rozwoju wsi na wszystkich obszarach wiejskich Wspólnoty. Temu służy także program przyznawania szczególnych korzyści młodym rolnikom. Art. 8 rozporządzenia Rady (WE) Nr 1257/1999 ustanawia warunki, pod którymi będzie przyznawana ta pomoc. Jednym z nich jest rozpoczęcie prowadzenia gospodarstwa rolnego po raz pierwszy. Regulacje te mają charakter bezwzględny i jako prawo materialne wspólnotowe obowiązują przed prawem materialnym krajowym. Jednocześnie jednak w prawie krajowym w sposób kompleksowy zostały określone cele rozwoju społeczno-gospodarczego kraju, obejmujące wszelkie dziedziny, nie tylko rozwoju obszarów wiejskich. Aktem, który reguluje tę kwestię jest ustawa z dnia 20 kwietnia 2004 r. o Narodowym Planie Rozwoju (Dz. U. Nr 116, poz. 1206 ze zm.). W celu realizacji założeń Planu utworzono sektorowe programy operacyjne, które są finansowane z publicznych środków lub współfinansowane z publicznych środków wspólnotowych. Powołana ustawa przewidziała delegację dla właściwych ministrów, działających w porozumieniu z właściwymi organami unijnymi, do przyjęcia programów sektorowych, a następnie ich uzupełnienia. Na podstawie tej delegacji Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi wydał rozporządzenie z dnia 3 września 2004 r. w sprawie przyjęcia Sektorowego Programu Operacyjnego "Restrukturyzacja i modernizacja sektora żywnościowego oraz rozwój obszarów wiejskich 2004-20006" (Dz. U. Nr 197, poz. 2032 ze zm.), a następnie rozporządzenie z dnia 8 września 2004 r. w sprawie uzupełnienia Sektorowego Programu Operacyjnego "Restrukturyzacja i modernizacja sektora żywnościowego oraz rozwój obszarów wiejskich 2004-2006" (Dz. U. Nr 207, poz. 2117 ze zm.). Jednym z wielu działań wspierających zmiany i dostosowania w sektorze rolno-żywnościowym jest program "Ułatwianie startu młodym rolnikom". Rozporządzenia prawa krajowego przewidują co do zasady te same warunki jak te wynikające z rozporządzeń unijnych. Sąd jednak stojąc na stanowisku zasady bezpośredniego stosowania rozporządzenia w prawie krajowym jako przepisy obowiązujące przyjął regulacje rozporządzeń unijnych, natomiast przepisy prawa krajowego tylko w takim zakresie, w jakim nie uregulowano danej kwestii w prawie wspólnotowym. Przede wszystkim programy wspierania opierają się na formule pewnej dobrowolności ze strony pówiiotów ustanawiających te programy. Oznacza to, iż pomoc ta przyznawana jest w granicach pewnych środków finansowych. Teza ta znajduje uzasadnienie w przepisach krajowych, regulujących procedurę przyznawania tej pomocy. Rozporządzenie Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 8 września 2004 r. przewiduje system wyboru projektów. Wsparcie młodym rolnikom przyznawane jest według kolejności zgłoszeń. Oznacza to, iż spełnienie przesłanek materialnych, tj. warunków do uzyskania pomocy nie statuuje skutecznego roszczenia o przyznanie takiej pomocy. Tym samym argumenty skarżącej, iż spełniła wymagane warunki, a tym samym winna otrzymać wsparcie, nie mogą być skuteczne. Organ odmówił skarżącej przyznania pomocy z tego powodu, iż upłynął okres 12 miesięcy od daty rozpoczęcia po raz pierwszy działalności rolniczej. Za osobę, która po raz pierwszy podjęła prowadzenie gospodarstwa rolnego uważa się osobę, która: a) po raz pierwszy stała się posiadaczem samoistnym lub zależnym gospodarstwa rolnego, nie wcześniej niż 12 miesięcy przed podjęciem przez Agencję decyzji o udzieleniu pomocy lub b) była posiadaczem gospodarstwa rolnego przez okres dłuższy niż 12 miesięcy przed zawarciem umowy o dofinansowanie projektu, lecz w tym okresie faktycznie prowadziła gospodarstwo rolne nie dłużej niż 12 miesięcy (pkt 3.1.2. Działanie 1.2. "Ułatwienie startu młodym rolnikom" załącznika do rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 8 września 2004 r. w sprawie uzupełnienia Sektorowego Programu Operacyjnego "Restrukturyzacja i modernizacja sektora żywnościowego oraz rozwój obszarów wiejskich 2004- 2006"). Pojęcie to zostało zdefiniowane w przepisach krajowych, a zabieg powyższy należy uznać za dopuszczalny z tego powodu, iż rozporządzenie unijne nie reguluje tej kwestii. Przede wszystkim jednak art. 5 rozporządzenia Komisji (WE) Nr 817/2004 z dnia 29 kwietnia 2004 r. stanowi, iż indywidualna decyzja o przyznaniu pomocy młodym rolnikom zostaje podjęta nie później niż 12 miesięcy po podjęciu działalności tak jak określają przepisy obowiązujące w Państwach Członkowskich. Jednocześnie rozporządzenie to ustanawia zasadę, iż warunki uprawniające do uzyskania pomocy muszą być spełnione w chwili podjęcia indywidualnej decyzji o przyznaniu wsparcia. Przepisy powyższe jako datę decydującą o możliwości uzyskania pomocy przyjmują dzień zakwalifikowania wniosku do zawarcia umowy o dofinansowanie. Podstawą bowiem wypłaty pomocy na rzecz beneficjenta jest podpisanie z nim stosownej umowy. Skarżąca rozpoczęła prowadzenie gospodarstwa 1 stycznia 2005 r. Do końca 2005 r. nie została przyznana jej pomoc. Po upływie zatem 12 miesięcy od daty rozpoczęcia działalności organ nie był uprawniony do przyznawania pomocy, zostałby bowiem w takiej sytuacji naruszony art. 5 rozporządzenia Komisji (WE) nr 817/2004 z dnia 29.04.2004 r. Inną kwestią jest przyczyna zwłoki, której dopuścił się organ przy rozpoznawaniu wniosku skarżącej. Otóż Agencja twierdzi, iż wnioski były rozpoznawane zgodnie z kolejnością ich wpływu po uzupełnieniu brakujących danych. Taka procedura jest zgodna z rozporządzeniem prawa krajowego, a kwestii tych nie reguluje rozporządzenie unijne. W momencie, gdy nadeszła kolej rozpatrzenia przedmiotowego wniosku, organ nie dysponował stosownymi środkami. Wnioski natomiast przyjmowane są do realizacji według kolejności złożenia, ale w ramach dostępnych środków. Brak tych środków uniemożliwia przyznanie pomocy. Jednocześnie jednak pomoc ta może być przyznana nie później niż w ciągu 12 miesięcy od rozpoczęcia działalności. Zbieg tych dwóch przesłanek uniemożliwił uzyskanie przez skarżącą pomocy w ramach projektu "Ułatwianie startu młodym rolnikom". Mając powyższe na uwadze, Sąd na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30.08.2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) skargę oddalił.