IV SA/Wa 1572/11

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Grzegorz Czerwiński, Sędziowie Sędzia WSA Anna Szymańska, Sędzia WSA Tomasz Wykowski (spr.), Protokolant ref. staż. Marek Bereziński, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 15 grudnia 2011 r. sprawy ze skargi J. W. na postanowienie Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad z dnia [...] lipca 2011 r. nr [...] w przedmiocie odmowy uzgodnienia projektu decyzji o warunkach zabudowy - oddala skargę - IV SA/Wa 1572/11 UZASADNIENIE I. Zaskarżonym do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie (dalej "Sądu") postanowieniem z dnia [...] lipca 2011 r. nr [...] (dalej "zaskarżonym postanowieniem") Generalny Dyrektor Dróg Krajowych i Autostrad (dalej "Dyrektor"), po rozpoznaniu wniosku J. W. (dalej "skarżącego") o ponowne rozpatrzenie sprawy zakończonej postanowieniem Dyrektora (z upoważnienia którego działał Zastępca Dyrektora Oddziału Generalnej Dyrekcji Dróg Krajowych i Autostrad w K., dalej "Oddział Dyrekcji") z dnia [...] czerwca 2011 r. nr [...] w przedmiocie odmowy uzgodnienia projektu decyzji ustalającej warunki, utrzymał własne postanowienie w mocy. II. Zaskarżone postanowienie Dyrektora z dnia [...] lipca 2011 r. zapadło w następującym stanie faktycznym: 1. Pismem z dnia 20 kwietnia 2011 r. nr [...], Wójt Gminy W. (dalej "Wójt") wystąpił do Dyrektora o uzgodnienie projektu decyzji ustalającej warunki zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie stacji kontroli pojazdów oraz szczelnego zbiornika na nieczystości ciekłe na działce nr [...], położonej w miejscowości W. (dalej odpowiednio: "projekt decyzji", "planowana inwestycja" oraz "teren inwestycji"), oraz na budowie zjazdu publicznego z drogi krajowej nr [...] (dalej odpowiednio: "zjazd" oraz "droga krajowa"). Podstawą wystąpienia Wójta o uzgodnienia projektu decyzji był art.53 ust 4 pkt 9 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. Nr 80, poz. 717 ze zm.), dalej "ustawy o planowaniu (...)". 2. Postanowieniem dnia [...] czerwca 2011 r. Dyrektor odmówił uzgodnienia przedłożonego projektu decyzji. 3. Skarżący wniósł do Dyrektora, w trybie art. 127 § 3 k.p.a., o ponowne rozpatrzenie sprawy. 4. Rozpatrzywszy sprawę ponownie zaskarżonym obecnie postanowieniem z dnia [...] lipca 2011 r., Dyrektor utrzymał własne postanowienie z dnia [...] czerwca 2011 r. w mocy. III. Uzasadniając własne rozstrzygnięcie, Dyrektor wskazał w szczególności, co następuje: 1. Projekt decyzji wskazuje, że obsługa komunikacyjna terenu inwestycji ma się odbywać cyt. "(...) poprzez projektowany publiczny zjazd w miejscu istniejącego indywidualnego zjazdu z drogi". Zgodnie z § 113 ust.7 pkt 5 w związku z §78 ust.1 rozporządzenia Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej z dnia 2 marca 1999 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać drogi publiczne i ich usytuowanie (Dz. U. Nr 43, poz, 430), dalej "rozporządzenia", zjazd publiczny nie może być usytuowany w miejscach zagrażających bezpieczeństwu ruchu drogowego, a w szczególności na odcinku występowania dodatkowego pasa ruchu. W świetle dokumentacji sprawy (organizacja ruchu dla przedmiotowego odcinka drogi krajowej nr [...], załączniki graficzne do notatki służbowej z dnia [...] czerwca 2011 r.) projektowany zjazd publiczny znajdowałby się na odcinku, na którym występuje dodatkowy pas ruchu dla pojazdów skręcających w prawo do stacji benzynowej. Przebudowa istniejącego zjazdu indywidualnego do parametrów zjazdu publicznego jest w tej sytuacji niemożliwa do zaakceptowania, gdyż prowadziłaby do rażącego naruszenia wyżej powołanych przepisów rozporządzenia. Każdy zjazd z drogi stanowi potencjalne źródło zagrożenia bezpieczeństwa ruchu drogowego i ogranicza jego płynność w stopniu tym większym, im wyższe natężenie ruchu występuje na drodze oraz im większa jest liczba zjazdów i częstotliwość ich występowania, szczególnie do obiektów, w których ma być prowadzona działalność gospodarcza. Brak jest zatem możliwości bezpiecznego włączenia do przedmiotowej drogi krajowej ruchu generowanego przez znajdującą się na działce strony inwestycję. 2. Nietrafnie podniósł skarżący we wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy, że przeszkoda do pozytywnego uzgodnienia projektu decyzji ustała wraz z wyeliminowaniem z obrotu prawnego decyzji Wojewody [...] (dalej "Wojewody") z dnia [...]maja 2006 r., nr [...], znak [...], udzielającej pozwolenia na budowę zjazdów publicznych z drogi krajowej nr [...] do stacji paliw (dalej "pozwolenia na budowę zjazdów" albo "pozwolenia budowlanego"). Decyzją z dnia [...] marca 2011 r., nr [...] (dalej "decyzją nadzorczą") Główny Inspektor Nadzoru ' Budowlanego (dalej "GINB") stwierdził bowiem nieważność przedmiotowego pozwolenia na budowę zjazdów publicznych. Nietrafność argumentacji skarżącego wynika z faktu, że orzekając w sprawie Dyrektor związany był istniejącym w dniu tego orzekania stanem faktycznym i prawnym. Z uwagi na to, że w istniejącym stanie faktycznym nie doszło jeszcze do "fizycznej" likwidacji zjazdów publicznych do stacji benzynowej, przy rozstrzyganiu należało brać pod uwagę istnienie powołanego wcześniej dodatkowego pasa ruchu dla pojazdów skręcających w prawo na stację benzynową. W decyzji z dnia [...] czerwca 2011 r. nr [...], utrzymującej w mocy własną decyzję nadzorczą GINB podniósł ponadto, że stwierdzenie nieważności pozwolenia na budowę zjazdów stanowi dopiero podstawę do wznowienia postępowania w sprawie pozwolenia na użytkowanie zjazdu jak również przeprowadzenia postępowania legalizacyjnego przez organ nadzoru budowlanego. IV. Skarżący wniósł do Sądu skargę na postanowienie Dyrektora z dnia [...] lipca 2011 r., zarzucając zaskarżonemu orzeczeniu naruszenie następujących przepisów prawa: 1) art. 80 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 roku Kodeks Postępowania Administracyjnego Dz. U. z 2005 r. Nr 64, poz 566), dalej "k.p.a.", poprzez błędne rozpatrzenie zebranego materiału dowodowego oraz przekroczenie swobodnej oceny dowodów przy rozpatrywaniu sprawy, 2) art. 7 k.p.a. poprzez naruszenie zasady praworządności, 3) art. 8 k.p.a. poprzez naruszenie zasady zaufania obywateli do Państwa, 4) art. 32 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej, poprzez nierówne traktowanie obywateli przez władze publiczne. V. Uzasadniając obszernie zarzuty, skarżący podniósł nieuwzględnienie przez Dyrektora przy orzekaniu w sprawie następujących faktów: 1) do nielegalnej budowy dodatkowego pasa do skrętu w prawo oraz lewoskrętu do stacji paliw doszło wskutek działań korupcyjnych (ocena sformułowana przez skarżącego) w Urzędzie Wojewódzkim oraz w podległym Dyrektorowi Oddziale Dyrekcji w K., 2) stwierdzenie nieważności pozwolenia na budowę zjazdów nastąpiło w związku z naruszeniem przez Wojewodę przepisów o właściwości organów (organem właściwym do orzekania w przedmiocie pozwolenia był nie Wojewoda a właściwy miejscowo starosta). Dalsza część uzasadnienia skargi, korespondująca z cytowanymi orzeczeniami zawiera: (-) opis działań inwestora stacji paliw w celu podjętych w celu uzyskania stosownego pozwolenia budowlanego, (-) opis przebiegu postępowań administracyjnych w przedmiocie wydania pozwolenia budowlanego oraz w przedmiocie stwierdzenia nieważności tego pozwolenia (dalej "postępowanie nadzorcze"), (-) opis działań skarżącego związanych z sygnalizowaniem Dyrektorowi nieprawidłowości dotyczących budowy stacji paliw oraz prowadzących do wszczęcia postępowania nadzorczego, (-) argumentację przemawiającą w ocenie skarżącego za uznaniem, że pozwolenia budowlanego udzielono w wyniku działań o charakterze korupcyjnym (w szczególności fakt sporządzenia dokumentacji geodezyjnej niezgodnej ze stanem faktycznym oraz zawarcia przez Dyrektora Oddziału Dyrekcji z inwestorem umowy na przebudowę drogi krajowej), (-) postulat przywrócenia organizacji ruchu drogowego istniejącego przed przebudową drogi krajowej, (- ) opis istotnych uchybień technicznych, które wystąpiły przy przebudowie drogi krajowej. Skarżący podniósł również, że teren inwestycji oraz działki sąsiednie, położone wzdłuż przebudowanego odcinka drogi krajowej są przeznaczone w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego gminy W. pod budownictwo usługowo - mieszkaniowe. Przebudowa drogi wraz ze zmianą organizacji ruchu wzdłuż tych działek powinna uwzględniać możliwość budowy zjazdów publicznych dla tych działek. V. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko w sprawie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Sąd rozpoznał skargę na postanowienie Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad na tej podstawie, iż sprawuje wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolowanie działalności administracji publicznej pod kątem jej zgodności z prawem (art.1§1 i §2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych - Dz. U. z dnia 20 września 2002 r., Nr 153, poz.1269). Kontrola ta obejmuje m.in. orzekanie w sprawach skarg na postanowienia kończące postępowanie administracyjne (art.3§2 pkt 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - Dz.U. Nr 153, poz. 1270 -zwanej dalej "p.p.s.a."). Rozstrzygając w granicach danej sprawy, sąd administracyjny nie jest jednakże związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (art. 134 § 1 p.p.s.a.). Skargę należało oddalić, albowiem zaskarżone postanowienie Dyrektora jest zgodne z przepisami prawa obowiązującymi w dacie jego wydania. Uwzględnienie przez wojewódzki sąd administracyjny skargi na orzeczenie organu administracji jest dopuszczalne tylko w razie stwierdzenia w toku kontroli tego orzeczenia naruszeń prawa wymienionych w art.145 § 1 p.p.s.a. W świetle przywołanego przepisu sąd administracyjny: 1) uchyla decyzję lub postanowienie w całości lub w części, jeżeli stwierdzi: a) naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, b) naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, c) inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy; 2) stwierdza nieważność decyzji lub postanowienia w całości lub w części, jeżeli zachodzą przyczyny określone w art. 156 Kodeksu postępowania administracyjnego lub w innych przepisach; 3) stwierdza wydanie decyzji lub postanowienia z naruszeniem prawa, jeżeli zachodzą przyczyny określone w Kodeksie postępowania administracyjnego lub w innych przepisach. Naruszenia, o których mowa powyżej nie wystąpiły w niniejszej sprawie. Nie budzi zastrzeżeń ocena Dyrektora, że w sprawie wystąpiły okoliczności stanowiące przeszkodę do pozytywnego uzgodnienia projektu planowanej inwestycji. Stwierdzić należy, że przy orzekaniu w sprawie organ dochował obowiązków wynikających z art.7, 77 § 1 i 107 § 3 k.p.a., tj. w wyczerpujący sposób wyjaśnił stan faktyczny sprawy, zebrał i rozpatrzył zgromadzony materiał dowodowy, a także uzasadnił faktyczne i prawne przesłanki wydania rozstrzygnięcia. Obowiązek uzgodnienia przez Dyrektora projektu decyzji ustalającej warunki zabudowy dla planowanej zmiany zagospodarowania terenu wynikał z art.53 ust.4 pkt 9 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, zgodnie z którym decyzje tego rodzaju wydaje się po uzgodnieniu z właściwym zarządcą drogi - w odniesieniu do obszarów przyległych do pasa drogowego. Przepis ten znajduje zastosowanie w rozpatrywanej sprawie, albowiem teren inwestycji przylega do pasa drogowego drogi krajowej nr [...], której zarządcą jest Dyrektor (art. 18 ust.1 pkt 1 ustawy o drogach publicznych). Materialnoprawny zakres przedmiotowego uzgodnienia wyznacza art.35 ust.3 ustawy o drogach publicznych, stanowiący, że zmianę zagospodarowania terenu przyległego do pasa drogowego, w szczególności polegającą na budowie obiektu budowlanego lub wykonaniu innych robót budowlanych, a także zmianę sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części, zarządca drogi uzgadnia w zakresie możliwości włączenia do drogi ruchu drogowego spowodowanego tą zmianą. Co do zasady przedmiotem oceny zarządcy drogi publicznej, uzgadniającego projekt decyzji ustalającej warunki zabudowy jest konkretnie ten sposób obsługi komunikacyjnej planowanej inwestycji, który w przedłożonym projekcie został zaproponowany. Organ nie jest zatem związany konkretnymi uwarunkowaniami, tj. treścią uzgadnianego projektu oraz wymogami technicznymi i prawnymi odnośnie ruchu drogowego, w tym w szczególności wymogami odnośnie zapewnienia bezpieczeństwa tego ruchu, wynikającymi z przepisów prawa. Odnosząc powyższe założenia do rozpatrywanej sprawy, wskazać należy, że obowiązkiem Dyrektora była ocena, czy projektowana obsługa komunikacyjna terenu inwestycji, zakładająca budowę publicznego zjazdu z drogi krajowej w miejsce istniejącego zjazdu indywidualnego byłaby dopuszczalna z punktu widzenia możliwości włączenia do drogi krajowej ruchu drogowego spowodowanego realizacją planowanej inwestycji. Rozstrzygającą w sprawie, a przy tym niesporną okolicznością faktyczną jest to, że projektowany zjazd miałaby się znaleźć na tym odcinku drogi krajowej, na którym występuje dodatkowy pas ruchu dla pojazdów skręcających w prawo do istniejącej stacji benzynowej. Powyższe potwierdza materiał dowodowy sprawy (nie neguje tego skarżący). W tej sytuacji nie sposób odmówić racji organowi, że przebudowa istniejącego zjazdu indywidualnego do parametrów zjazdu publicznego stałaby w prostej sprzeczności z przepisami § 113 ust.7 pkt 5 w związku z §78 ust.1 powołanego w zaskarżonym postanowieniu rozporządzenia Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej, w świetle których to regulacji zjazd publiczny nie może być usytuowany w miejscach zagrażających bezpieczeństwu ruchu drogowego, a w szczególności na odcinku występowania dodatkowego pasa ruchu. W świetle postanowień §78 ust.1 zjazd publiczny powinien być bowiem usytuowany zgodnie z wymaganiami określonymi w § 113 ust.7. Z koli §113 ust.7 pkt 5 tego aktu stwierdza wprost, że wyjazd z drogi do obiektu i urządzenia obsługi uczestników ruchu i wjazd na drogę nie mogą być usytuowane w miejscach zagrażających bezpieczeństwu ruchu drogowego, a w szczególności na odcinku występowania dodatkowego pasa ruchu. Całkowicie trafnie przy tym uznał i uzasadnił organ, że w niczym nie zmienia sytuacji skarżącego wyeliminowanie z obrotu prawnego decyzji udzielającej pozwolenia na budowę zjazdów publicznych z drogi krajowej do stacji paliw. Z powyższym łączą się bowiem wyłącznie zmiany w sferze prawnej, dotyczącej obsługi komunikacyjnej stacji paliw, nie zaś zmiany w stanie faktycznym w postaci fizycznego zlikwidowania dodatkowego pasa ruchu drogowego. Dopiero wystąpienie tego rodzaju zmiany mogłoby w realny sposób zmienić sytuację skarżącego. W świetle powyższych okoliczności Dyrektor był zobowiązany do negatywnego uzgodnienia projektu decyzji. W oczywisty sposób Dyrektor nie był upoważniony do wzięcia przy orzekaniu pod uwagę okoliczności, o których mowa w skardze, tj. twierdzeń skarżącego, że do budowy dodatkowego pasa do skrętu w prawo oraz lewoskrętu do stacji paliw doszło wskutek działań korupcyjnych, czy też faktu, że stwierdzenie nieważności pozwolenia na budowę zjazdów nastąpiło w związku z naruszeniem przez Wojewodę przepisów o właściwości organów. Po pierwsze wskazać należy, że bez wszczęcia i prawomocnego zakończenia postępowania karnego, w wyniku którego stwierdzono by związek pomiędzy budową stacji paliw a czynem zabronionym pracownika organu administracji publicznej, twierdzenia skarżącego w tym zakresie należy bezwzględnie traktować jako subiektywne przypuszczenia. O ile skarżący przypuszczenia te podtrzymuje, winien o nich poinformować właściwe organy ścigania. Po drugie, nawet potwierdzenie przypuszczeń skarżącego stosownym orzeczeniem sądu karnego mogłoby wywołać bezpośrednie skutki nie w kontrolowanym postępowaniu uzgodnieniowym, w którym znaczenie ma wyłącznie fizyczny, aktualny stan układu komunikacyjnego, a w postępowaniu dotyczącym bezpośrednio wydania pozwalania na budowę zjazdów do stacji paliw (o czym pouczył skarżącego GINB). Po trzecie, z tych samych względów, co powyżej nie ma znaczenia przyczyna stwierdzenia nieważności pozwolenia budowlanego (naruszenie przepisów o właściwości organów). Jednocześnie wskazać należy, że wbrew twierdzeniom teren inwestycji nie był w dacie orzekania w sprawie przez Dyrektora objęty obowiązującym planem zagospodarowania przestrzennego. Skarga nie ma zatem usprawiedliwionych podstaw, w związku z czym podlega oddaleniu. Z powyższych względów Sąd orzekł jak w sentencji na podstawie art.151 p.p.s.a.