IV SA/Wa 1573/09

Dnia 20 stycznia 2010 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Teresa Zyglewska, Sędziowie Sędzia WSA Alina Balicka, Sędzia WSA Tomasz Wykowski(spr.), Protokolant Marek Bereziński, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 20 stycznia 2010 roku sprawy ze skargi I. Z. na postanowienie Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego z dnia [...] lipca 2009 r. nr [...] w przedmiocie uzgodnienia projektu decyzji o warunkach zabudowy I. uchyla zaskarżone postanowienie i utrzymane w nim w mocy postanowienie Miejskiego Konserwatora Zabytków w P. nr [...] z dnia [...] marca 2009 roku; II. orzeka iż zaskarżone postanowienie nie podlega wykonaniu do dnia uprawomocnienia się niniejszego wyroku; III. zasadza od Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego na rzecz skarżącej I. Z. kwotę 357 (trzysta pięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Zaskarżonym do Sądu postanowieniem z dnia [...] lipca 2009 r. nr [...] Minister Kultury i Dziedzictwa Narodowego, zwany dalej "Ministrem", po rozpatrzeniu zażalenia I. Z. i Z. Z., na postanowienie Miejskiego Konserwatora Zabytków w P. z dnia [...] marca 2009 r. nr [...], utrzymał w mocy zaskarżone postanowienie. Zaskarżone postanowienie zapadło w następującym stanie faktycznym. Postanowieniem z dnia [...] marca 2009 r. Miejski Konserwator Zabytków w P. uzgodnił projekt decyzji odmawiającej ustalenia warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie parkingu strzeżonego dla pojazdów samochodowych na działce nr [...], ark. [...], obr. [...], przy ul. [...] w P., przedłożony organowi do uzgodnienia wnioskiem Prezydenta P. z dnia [...] marca 2009 r. Zażalenie na postanowienie z dnia [...] marca 2009 r. złożyli I. Z. oraz Z. Z. Rozpatrzywszy zażalenie, zaskarżonym obecnie postanowieniem z dnia [...] lipca 2009 r. Minister utrzymał w mocy postanowienie pierwszoinstancyjne. Uzasadniając rozstrzygnięcie Minister podniósł w szczególności, że właściwość organu konserwatorskiego w rozpatrywanej sprawie wynika z faktu, że działka, na której inwestor planuje realizację przedmiotowej inwestycji, zlokalizowana jest na terenie zespołu urbanistyczno-architektonicznego miasta P., wpisanego do rejestru zabytków pod numerem [...] decyzją Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków w [...] z dnia [...] października 1982 r., dla którego to terenu brak jest aktualnego miejscowego planu zagospodarowania. W związku z tym, stosownie do przepisu art.59 ust.1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. Nr 80, poz.717 z późn. zm.), zmiana sposobu zagospodarowania działki wymaga wydania decyzji ustalającej warunki zabudowy. Stosownie do przepisu art.53 ust.4 pkt 2 w związku z art.60 ust.1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r., w odniesieniu do obszarów i obiektów objętych ochroną konserwatorską, decyzję o warunkach zabudowy wydaje wójt, burmistrz, prezydent miasta po uzgodnieniu z wojewódzkim konserwatorem zabytków. Kompetencje Miejskiego Konserwatora Zabytków w P. wynikają z porozumienia z dnia [...] listopada 2003 r. zawartego pomiędzy Wojewodą [...] i Prezydentem Miasta P. w sprawie powierzenia Miastu P. spraw z zakresu właściwości [...] Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków. Odnosząc się do podniesionego w zażaleniu zarzutu, że przedmiotowa działka zlokalizowana przy ul. [...] nie jest objęta ochroną konserwatorską Minister stwierdził, że decyzją z dnia [...] października 1982 r. wpisany do rejestru zabytków został "zespół urbanistyczno-architektoniczny miasta P. objęty ulicami: [...] od strony południowej, od zachodu: [...], [...], [...], [...], [...], od północy: [...], [...]. Granicę wschodnią obszaru częściowo stanowi W. oraz położone za nią między ulicami: [...], [...] i [...] – [...] i [...]". Z uzasadnienia tej decyzji wynika również, że w skład tego obszaru wchodzą: kolebka miasta – O., najstarsze przedmieście -S, zespół urbanistyczno-architektoniczny S., a także najstarsze dzielnice XIX-wiecznego P. jak: L., W., O., S. W związku z powyższym nie ulega wątpliwości, że planowana inwestycja dotyczy działki znajdującej się na obszarze objętym ww. granicami, a więc na terenie wpisanym do rejestru zabytków. Dodatkowo organ podniósł, że w bezpośrednim sąsiedztwie przedmiotowej działki znajduje się dawne gospodarstwo [...] zlokalizowane w narożniku ul. [...] [...] i ul. [...] [...], wpisane do rejestru zabytków pod nr [...] decyzją Wojewódzkiego Konserwatora w P. z dnia [...] czerwca 1992 r. W ocenie Ministra przedmiotem ochrony konserwatorskiej w niniejszej sprawie jest układ urbanistyczny. Jak wynika z akt sprawy, J. - wieś zostały włączone w obręb miasta P. na początku XX w. Pomimo przemian urbanistycznych zachodzących na przełomie XIX i XX wieku, zachowało się do dziś historyczne rozplanowanie wsi w typie owalnicy, utrwalone w przebiegu ulicy [...], o zarysie wrzeciona, z owalnym wydłużonym placem, o łukowatych liniach zabudowy po obu stronach. Obecnie zagospodarowanie placu zasadniczo stanowi zadrzewiony skwer. Ponadto zlokalizowana jest na nim stacja transformatorowa i stacja benzynowa, a na południowym krańcu parking. Realizacja planowanej inwestycji wiązałaby się ze zmianą sposobu zagospodarowania tej części placu, w części którą zajmuje skwer. Utrzymanie istniejącego zagospodarowania placu, tj. zieleni urządzonej, jest zasadne z racji zapewnienia czytelności historycznego układu przestrzennego ulicy [...], a także zapewnienia właściwej ekspozycji zabytkowej zabudowy dawnego gospodarstwa [...] zlokalizowanego w narożniku ul. [...] [...] i [...] [...], gospodarstwa wpisanego do rejestru zabytków pod nr [...] decyzją Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków w P. z dnia [...] czerwca 1992 r. Skargę na powyższe postanowienie Ministra wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego I. Z., zwana dalej "skarżącą". Zaskarżonemu postanowieniu skarżąca zarzuciła: * sprzeczność istotnych ustaleń organu z zebranym w sprawie materiałem dowodowym, polegającą na wydaniu zaskarżonego postanowienia w oparciu o postanowienie Miejskiego Konserwatora Zabytków w P. uznające, iż decyzja z dnia [...] października 1982 r. oraz decyzja z dnia [...] czerwca 1992 r. swym zakresem przedmiotowym odnoszą się do miejsca planowanej inwestycji, * naruszenie art.19 k.p.a. poprzez jego nieuzasadnione zastosowanie i w konsekwencji błędne uznanie, iż Miejski Konserwator Zabytków w P. jest organem właściwym do rozpoznania niniejszej sprawy, - naruszenie art. 138§1 pkt 2 k.p.a. poprzez jego nieuzasadnione niezastosowanie i w konsekwencji utrzymanie w mocy zaskarżonego postanowienia, * naruszenia art.107§3 k.p.a. w związku z art.6 k.p.a. polegające na błędnym uznaniu, iż za utrzymaniem w mocy zaskarżonego postanowienia przemawia potrzeba zapewnienia czytelności historycznego układu przestrzennego ulicy [...], a także zapewnienie czytelności historycznego układu przestrzennego ulicy [...], a także zapewnienie właściwej ekspozycji zabytkowej dawnego gospodarstwa [...], * naruszenie art. 61 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym poprzez nieuzasadnione niezastosowanie tego przepisu i w konsekwencji nieuprawnione stwierdzenie, iż analiza funkcji, cech zabudowy i zagospodarowania działek w sąsiedztwie planowanej inwestycji stanowi, iż nie spełnia ona warunków określonych w tym przepisie, - naruszenie art. 7 i 77 kpa polegające na niewyjaśnieniu w sposób wszechstronny i dokładny stanu faktycznego w przedmiotowej sprawie. W związku z powyższym skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonego postanowienia oraz poprzedzającego go postanowienia Miejskiego Konserwatora Zabytków w P. z dnia [...] marca 2009 r. W uzasadnieniu skargi skarżąca podniosła, iż z decyzji z dnia [...] października 1982 r., wbrew twierdzeniu Ministra, nie tylko nie wynika, że planowana inwestycja dotyczy działki wpisanej do rejestru zabytków, ale również, że działka ta znajduje się w obrębie jakiegokolwiek z wymienionych tam obszarów czy [...]. W uzasadnieniu decyzji nie ma mowy o tym, aby w skład tego obszaru wchodziła dawna wieś J. czy też dzisiejsza [...] – J., oraz aby do rejestru zabytków wpisane były układy urbanistyczno-architektoniczne, a w szczególności zachowane "do dziś historyczne rozplanowanie wsi w typie owalnym, utrwalone w przebiegu ulicy [...], o zarysie wrzeciona, z owalnym wydłużonym placem, o łukowatych liniach zabudowy po obu stronach". Jednocześnie skarżąca podniosła, że działka, na której planowana jest przedmiotowa inwestycja nie jest wpisana do rejestru zabytków Miasta P. Skarżąca stwierdziła ponadto, że niezrozumiałym jest powoływanie się przez organ w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia na konieczność zapewnienia ładu przestrzennego i właściwej ekspozycji zabytkowej zabudowy dawnego gospodarstwa [...] zlokalizowanego w narożniku ul. [...] [...] i ul. [...] [...], gdyż planowana inwestycja nie wkracza w obszar tego gospodarstwa, nie zasłania go, ani z nim nie graniczy. Działka, na której planowana jest inwestycja nie posiada praktycznie żadnej wspólnej granicy z działką zabudowaną, a na jednej z działek z nią sąsiadujących znajduje się stacja benzynowa oraz parking strzeżony, tego samego rodzaju, co planowana inwestycja. Skarżąca podniosła także, że planowana inwestycja odpowiada pod względem ładu przestrzennego zagospodarowaniu terenu na ul. [...] i ukształtowaniu wzniesionych wokół niej obiektów oraz w żaden sposób nie wpływa na uwarunkowania i wymagania kompozycyjno - estetyczne. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko zaprezentowane w zaskarżonym postanowieniu. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje. Sąd rozpoznał skargę na postanowienie Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego z racji sprawowania wymiaru sprawiedliwości, polegającego na kontrolowaniu działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem (art.1§1 i §2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych - Dz.U. z dnia 20 września 2002 r, Nr 153, poz.1269 z późn.zm.). Kontrola ta obejmuje m.in. orzekanie w sprawach skarg na postanowienia wydane w postępowaniu administracyjnym, na które przysługuje zażalenie (art.3§2 pkt 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi -Dz.U. Nr 153, poz. 1270 z późn. zm. - zwanej dalej "p.p.s.a."). Skargę należało uwzględnić albowiem wydane w ocenianym postępowaniu orzeczenia organów obu instancji wydano z naruszeniem przepisów postępowania administracyjnego, które to naruszenie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. W tym stadium sprawy Sąd nie ma wystarczających podstaw do przesądzenia, tak jak tego żąda skarżąca, że teren planowanej inwestycji nie podlega ochronie konserwatorskiej z tej racji, że nie jest on częścią żadnego zespołu urbanistyczno -architektonicznego wymienionego w decyzji z dnia [...] października 1982 r. Sąd stwierdza jednakże, że wątpliwości w tym zakresie, które skarżąca w ocenianym postępowaniu administracyjnym formułowała, nie zostały przez organy orzekające w tym postępowaniu wyjaśnione w sposób wyczerpujący. W sentencji decyzji Wojewody [...] z dnia [...] października 1982 r. nr [...] w sprawie wpisania dobra kultury do rejestru zabytków wskazano, że do rejestru zabytków województwa [...] wpisuje się "zespoły urbanistyczno - arch. miasta P. objęte ulicami: [...] od str. Południowej, od zach: [...], [...], [...], [...], [...], od płn: [...], [...]. Granice wschodnią obszaru częściowo stanowi W. oraz położone za nią między ulicami: [...], [...] i [...] – [...] i [...]". W uzasadnieniu tej samej decyzji wskazano, że w skład tego obszaru wchodzą: "kolebka miasta - O., najstarsze przedmieście – S., zespół urbanistyczno -architektoniczny S., a także najstarsze dzielnice XIX-wiecznego P. jak: L., W., O., S.. Układy urbanistyczno - architektoniczne tych dzielnic posiadają wartości historyczne i zabytkowe. Znajdują się tu: budynki użyteczności publicznej, sakralne, założenia parkowe i willowe, zabytki architektury przemysłowej oraz kamienice budowane w różnych stylach". Literalna wykładnia cytowanych zapisów prowadzi do wniosku, że przedmiotem wpisu do rejestru zabytków są zespoły (układy) urbanistyczno -architektoniczne, znajdujące się w obszarze wyznaczonym granicami wskazanymi w decyzji z dnia [...] października 1982 r., nie zaś jeden taki zespół (układ) wyznaczony tymi granicami. Tym samym zwrócić należy uwagę na rozbieżność pomiędzy treścią cytowanej decyzji a brzmieniem zaskarżonego postanowienia Ministra, gdzie decyzji tej nadano brzmienie: "zespół urbanistyczno - architektoniczny miasta P. objęty ulicami ...". O ile zatem z decyzji z dnia [...] października 1982 r. nie wynika wprost, że wskazany w niej obszar tworzy jeden zespół (układ) urbanistyczno - architektoniczny posiadający wartości historyczne i zabytkowe, a co najmniej kilka takich obszarów, to organy orzekające w sprawie muszą się wypowiedzieć w sposób precyzyjny, czy w ich ocenie takie zespoły (układy) posiadające wartości historyczne i zabytkowe wyczerpują całą powierzchnię obszaru wskazanego w sentencji decyzji (tj. w obszarze tym nie ma powierzchni, które nie wchodziłyby w zasięg któregokolwiek z tych zespołów - układów), czy też znajdują się tam również obszary nie wchodzące w skład takich zespołów (układów) i gdzie według tego kryterium lokuje się teren inwestycji. Ewentualnemu ustaleniu, że teren inwestycji znajduje się na obszarze konkretnego zespołu (układu) urbanistyczno - architektonicznego, posiadającego wartości historyczne i zabytkowe (ze wskazaniem umiejscowienia tego zespołu -układu oraz wyszczególnieniem chronionych wartości) musi towarzyszyć wskazanie konkretnej dzielnicy spośród tych, które wymienia decyzja z [...] października 1982 r. (kolebka miasta – O., najstarsze przedmieście – S., zespół urbanistyczno - architektoniczny S., L., W., O., S.). Jak słusznie bowiem podniosła skarżąca organ posługuje się nazwą J., która nie figuruje w decyzji. Z uwagi na niedostateczne rozważenie w postępowaniu administracyjnym powyższych kwestii uznać należy, że zaskarżone postanowienie, podobnie jak i utrzymane nim w mocy postanowienie organu I instancji wydane zostały z naruszeniem art.7, 77§1 i 107§3 k.p.a., które to naruszenie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Z tej racji postanowienia te należało wyeliminować z obrotu prawnego. Jednocześnie w odniesieniu do zarzutów skargi, wywodzących, że teren inwestycji nie jest częścią żadnego zespołu (układu) urbanistyczno -architektonicznego, posiadającego wartości historyczne i zabytkowe, wspartych zastrzeżeniami do ustaleń organów odnośnie istniejącego stanu zagospodarowania otoczenia terenu inwestycji, wskazać należy (niezależnie od faktu, że organy zobowiązane są odnieść się do tych zastrzeżeń), że kwestia zakwalifikowania danego terenu do zespołu (układu) urbanistyczno - architektonicznego, posiadającego wartości historyczne i zabytkowe jest ze swej natury kwestią ocenną. Oznacza to, że organowi konserwatorskiemu, jako organowi wyspecjalizowanemu w zakresie ochrony zabytków, musi przysługiwać w tym zakresie istotny zakres uznaniowości. Kwestionowanie tych ocen, oparte wyłącznie na subiektywnym przekonaniu strony o ich nieprawidłowości, a niewsparte w szczególności zleconą przez stronę i złożoną do akt postępowania administracyjnego opinią rzeczoznawcy (wiarygodność takiej opinii organy konserwatorskie musiałyby zgodnie z wymaganiami art.107§3 k.p.a. szczegółowo ocenić), może się narazić na zarzut gołosłownej polemiki (aczkolwiek z formalnego punktu widzenia taki sposób prezentowania przez stronę własnego stanowiska w sprawie jest oczywiście całkowicie dopuszczalny). Podkreślić przy tym należy, że zgodnie z art.53 ust.4 pkt 2 w związku z art.60 ust.1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym decyzje w sprawach ustalenia warunków zabudowy wydaje się po uzgodnieniu z wojewódzkim konserwatorem zabytków w odniesieniu do obszarów i obiektów objętych ochroną konserwatorską. W orzecznictwie sądowoadministracyjnym formułuje się stanowisko (por. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 7 sierpnia 2007 r., sygn. akt IV SA/Wa 538/07, publ. LEX), że uzgodnieniu przez wyspecjalizowany organ podlega wyłącznie projekt pozytywny, tj. projekt decyzji ustalającej warunki zabudowy dla planowanej inwestycji odmownej, podczas gdy nie podlega uzgadnianiu projekt decyzji odmownej. Motywowane jest to tym, że dokonywanie takich uzgodnień byłoby oczywiście niecelowe (organ uzgadniający miałby się bowiem wypowiadać w przedmiocie inwestycji, która nie dojdzie do skutku z racji tego, że nie spełnia przesłanek o charakterze zasadniczym, wskazanych w art.61 ust.1 pkt 1 ustawy). W niniejszej sprawie występuje jednakże sytuacja, w której w odmownym projekcie decyzji przedłożonym do uzgodnienia organowi konserwatorskiemu podnosi się, że przyczyną odmowy jest nie tylko niespełnienie się wymagań określonych w art.61 ust.1 pkt 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, ale również niespełnienie wymagań z zakresu ochrony zabytków. Przyczyny projektowanej odmowy ustalenia warunków zabudowy pokrywają się zatem w istotnym zakresie z przedmiotem właściwości organu uzgadniającego, w konsekwencji czego orzeczenie w przedmiocie uzgodnienia projektu decyzji znajduje uzasadnienie. W następstwie uprawomocnienia się niniejszego wyroku organ I instancji ponownie rozpatrzy wniosek organu właściwego w sprawie ustalenia warunków zabudowy o uzgodnienie projektu decyzji odmawiającej ustalania warunków zabudowy dla planowanej inwestycji, uwzględniając wytyczne zawarte powyżej. Z powyższych względów Sąd orzekł jak w sentencji na podstawie art.145§1 pkt 1 lit.c, art.152 i 200 p.p.s.a.