IV SA/Wa 1573/10

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Anna Szymańska, Sędziowie Sędzia WSA Marta Laskowska-Pietrzak (spr.), Sędzia WSA Teresa Zyglewska, Protokolant Marcin Lesner, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 13 października 2010 r. sprawy ze skargi E. Z. i J. Z. na decyzję Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia [...] lipca 2010 r. nr [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności orzeczenia I. stwierdza nieważność decyzji Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia [...] lipca 2010 r. nr [...]; II. uchyla decyzję Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia [...] czerwca 2002 r. nr [...]; III. zasądza od Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi na rzecz skarżących E. Z. i J. Z. kwotę 457 (czterysta pięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Decyzją z dnia [...] lipca 2010 r. Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi po rozpoznaniu wniosku złożonego przez E. Z. i J. Z. o ponowne rozpatrzenie sprawy zakończonej decyzją Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia [...] czerwca 2002 r. odmawiającą stwierdzenia nieważności orzeczenia Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w W. z dnia [...] marca 1959 r. utrzymującego w mocy orzeczenie Prezydium Powiatowej Rady Narodowej w P. z dnia [...] czerwca 1957 r. orzekające o przejęciu jako opuszczonego, stanowiącego własność W. Z. gospodarstwa rolnego o powierzchni 13,82 ha położonego we wsi K., gm. H. na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 kpa utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję z dnia [...] czerwca 2002 r. W uzasadnieniu zaskarżonej decyzji organ przedstawił następujący stan sprawy. Prezydium Powiatowej Rady Narodowej w P. orzeczeniem z dnia [...] czerwca 1957 r. orzekło o przejęciu jako opuszczonego, stanowiącego własność W. Z. gospodarstwa rolnego o powierzchni 13,82 ha położonego we wsi K., gm. H. W wyniku wniesionego przez R. Z. odwołania, Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w W. orzeczeniem z dnia [...] marca 1959 r. utrzymało w mocy zaskarżone orzeczenie. Z wnioskiem o stwierdzenie nieważności przedmiotowych decyzji o przejęciu jako wydanych z naruszeniem prawa wystąpił R. Z. Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi decyzją z dnia [...] czerwca 2002 r. odmówił stwierdzenia nieważności powyżej opisanych orzeczeń. Spadkobiercy R. Z. – E. Z. i J. Z. złożyli wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy. Rozpatrując ten wniosek Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi wskazał, że orzeczenie z dnia [...] czerwca 1957 r. zostało wydane na podstawie art. 15 ust. 1 i 2 dekretu z dnia 18 kwietnia 1955 r. o uwłaszczeniu i uregulowaniu innych spraw związanych z reformą rolną i osadnictwem rolnym (Dz.U. Nr 18, poz. 107). Z treści orzeczenia drugiej instancji wydanego w wyniku wniesionego przez R. Z. odwołania wynika - z sentencji orzeczenia, że jego podstawę prawną stanowiły przepisy powołanego dekretu z dnia 18 kwietnia 1955 r., natomiast w uzasadnieniu jest mowa o spełnieniu przesłanki z art. 9 ust. 1 ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o sprzedaży państwowych nieruchomości rolnych oraz uporządkowaniu niektórych spraw związanych z przeprowadzeniem reformy rolnej i osadnictwa rolnego (Dz.U. Nr 17, poz. 71). Badając ponownie kontrolowane orzeczenie Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi stwierdził, że choć orzeczenie Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w W. z dnia [...] marca 1959 r. narusza przepisy stanowiące podstawę jego wydania, w szczególności w zakresie uzasadnienia faktycznego i prawnego wydanego rozstrzygnięcia, to jednak sentencja orzeczenia wskazuje właściwą podstawę prawną, a mając na uwadze utrwalone orzecznictwo i doktrynę - w razie sprzeczności uzasadnienia z rozstrzygnięciem za miarodajne należy przyjąć rozstrzygnięcie. Błędna podstawa prawna wyrażona w uzasadnieniu rozstrzygnięcia organu drugiej instancji nie stanowi - zdaniem Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi -rażącego naruszenia prawa. Zdaniem organu stanowiąca własność W. Z. nieruchomość o powierzchni 13,83 ha położona we wsi K. została przejęta na rzecz Państwa na podstawie art. 15 ust. 1 i 2 dekretu z dnia 18 kwietnia 1955 r. o uwłaszczeniu i uregulowaniu innych spraw związanych z reformą rolną i osadnictwem rolnym. Zgodnie z powyższym przepisem, gospodarstwo rolne nabyte na podstawie przepisów o przeprowadzeniu reformy rolnej lub o ustroju rolnym i osadnictwie, opuszczone przez właściciela przed wejściem w życie niniejszego dekretu, przechodzi z mocy prawa na własność Państwa - bez odszkodowania i wolne od obciążeń, z wyjątkiem służebności gruntowych. Ze zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego wynika, że nieruchomość została opuszczona przez małżonkę zmarłego W. Z., czego na przestrzeni lat nie kwestionowali syn małżonków Z., ani jego następcy prawni. Powód opuszczenia nieruchomości przez spadkobierców W. Z. może budzić wątpliwości, mianowicie, że był wymuszony przez ówczesny system polityczny bądź zachowania mieszkańców, jednakże przepis prawa stanowiący podstawę przejęcia przedmiotowej nieruchomości wymagał jedynie stanu faktycznego, jakim było opuszczenie nieruchomości, a ta przesłanka została w niniejszej sprawie spełniona. Skargę na powyższą decyzję Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia [...] lipca 2010 r. wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie pełnomocnik E. Z. i J. Z. Zaskarżonej decyzji zarzucił: 1/ naruszenie przepisów postępowania, art. 156 § 1 pkt 2 kpa poprzez błędną wykładnię i przyjęcie, że orzeczenie Prezydium Powiatowej Rady Narodowej w P. z dnia [...] czerwca 1957 r. orzekające o przejęciu gospodarstwa rolnego stanowiącego własność W. Z., jak i orzeczenie Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w W. z dnia [...] marca 1959 r. - nie zostały wydane z rażącym naruszeniem prawa; 2/ naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, art. 15 ust. 1 i 3 dekretu z dnia 18 kwietnia 1955 r. o uwłaszczeniu i uregulowaniu innych spraw związanych z reformą rolną i osadnictwem rolnym - poprzez błędną wykładnię i przyjęcie, że zmuszenie przez władze PRL do opuszczenia majątku, związane z tworzeniem spółdzielni produkcyjnych, powoduje stan opisany w dyspozycji tego przepisu, a ponadto pominięcie, że ratio legis w/w przepisu miało na celu nadanie gospodarstwa kolejnemu osadnikowi, co wskazuje na bezprawny charakter działań organów władzy PRL wobec rodziny Z.; 3/ naruszenie art. 107 § 2 kpa poprzez wadliwe sporządzenie uzasadnienia zaskarżonej decyzji, a to głównie wskutek odstąpienia od przeanalizowania, czy w sprawie niniejszej występują wszystkie przesłanki wymagane przez przepis art. 15 ust. 1i 3 w/w dekretu. Wskazując na tak sformułowane zarzuty pełnomocnik skarżących wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości i zasądzenie na rzecz skarżących zwrotu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego. W uzasadnieniu skargi pełnomocnik skarżących opisał szczegółowo postępowanie przed organem oraz stan faktyczny i prawny niniejszej sprawy, szczegółowo rozwijając wskazane zarzuty. W odpowiedzi na skargę Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi wniósł o jej oddalenie podtrzymując argumentację zaprezentowaną w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga została uwzględniona, jednakże z innych powodów niż wskazane w skardze. Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. W myśl art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Oznacza to, że sąd ma prawo, a także obowiązek dokonać oceny zgodności z prawem zaskarżonej decyzji nawet wówczas, gdy taki zarzut nie został podniesiony w skardze. Nie będąc związany granicami skargi, sąd zobowiązany jest do wzięcia pod uwagę z urzędu wszelkich naruszeń prawa, a także wszystkich przepisów, które powinny znaleźć zastosowanie w rozpoznawanej sprawie. W niniejszej sprawie przedmiotem oceny Sądu jest decyzja Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia [...] lipca 2010 r. utrzymująca w mocy -jak wynika z jej sentencji - decyzję Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia [...] czerwca 2002 r. Postępowanie administracyjne w niniejszej sprawie prowadzone było w związku ze złożeniem do Urzędu Rejonowego w P. przez R. Z. w dniu 31 grudnia 1991 r. wniosku "o spowodowanie zwrotu majątku we wsi K. lub ekwiwalentu za ten majątek". Wniosek wraz z aktami sprawy został przesłany w dniu 9 grudnia 1992 r. do Ministra Rolnictwa i Gospodarki Żywnościowej. Po wymianie licznej korespondencji między organem a wnioskodawcą, Minister Rolnictwa i Gospodarki Żywnościowej skierował do E. Z. i J. Z. spadkobierców wnioskodawcy R. Z. pismo datowane na dzień [...] kwietnia 1999 r., w którym opisał stan sprawy, wskazując, że wniosek nie może być uwzględniony, a ponadto, że w najbliższym czasie zostanie skierowany do Sejmu RP projekt ustawy o reprywatyzacji, zakładający zwrot b. właścicielom lub ich spadkobiercom zawłaszczonych nieruchomości. E. Z. i J. Z. na powyższe pismo z dnia [...] kwietnia 1999 r. wnieśli skargę do Naczelnego Sądu Administracyjnego w W. Postanowieniem z dnia 12 kwietnia 2000 r. w sprawie sygn.akt IV SA 390/2000 Naczelny Sąd Administracyjny odrzucił skargę. W uzasadnieniu postanowienia, przyjmując, że pismo z dnia [...] kwietnia 1999 r. jest decyzją, Sąd wskazał, że strony nie wyczerpały w niniejszej sprawie środków odwoławczych bowiem od decyzji wydanej w pierwszej instancji przez ministra nie służy odwołanie, jednak strona niezadowolona z decyzji winna zwrócić się do tego organu z wnioskiem o ponowne rozpatrzenie sprawy. Dopiero od decyzji wydanej w tym trybie przysługuje stronie skarżącej uprawnienie do wniesienia skargi. Ponadto Sąd wskazał, że z uwagi na brak pouczenia o środkach odwoławczych skarżącym przysługuje prawo do wystąpienia o przywrócenie terminu do wniesienia wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy przez Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi. Mając na uwadze treść postanowienia Naczelnego Sądu Naczelnego spadkobiercy wnioskodawcy E. Z. i J. Z. pismem datowanym na dzień 5 maja 2000 r. złożyli do Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy zakończonej decyzją z dnia [...] kwietnia 1999 r. wraz z wnioskiem o przywrócenie terminu do złożenia wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy, powołując się na brak pouczenia o środkach odwoławczych w tej decyzji. Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi wydał w dniu [...] czerwca 2002 r. decyzję odmawiającą stwierdzenia nieważności orzeczenia Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w Warszawie z dnia [...] marca 1959 r. utrzymującego w mocy orzeczenie Prezydium Powiatowej Rady Narodowej w P. z dnia [...] czerwca 1957 r. Decyzja zawiera pouczenie o treści art. 127 § 3 kpa, a więc możliwości ponownego rozpatrzenia sprawy. Konstrukcja sentencji oraz treść pouczenia wskazują, że organ wydał tę decyzję jako decyzję pierwszoinstancyjną. Zgodnie z pouczeniem zawartym w decyzji strony złożyły dnia [...] lipca 2002 r. kolejny wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy. Konsekwencją rozpatrzenia tego wniosku było wydanie przez Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi decyzji (obecnie kontrolowanej przez Sąd) w dniu [...] lipca 2010 r. utrzymującej w mocy decyzję z dnia [...] czerwca 2002 r. W ocenie Sądu powstała sytuacja, w której organ dwukrotnie orzekał jako organ pierwszej instancji, pierwszy raz decyzją z dnia [...] kwietnia 1999 r., drugi raz decyzją z dnia [...] czerwca 2002 r. Skoro Naczelny Sąd Administracyjny odrzucając skargę E. Z. i J. Z. uznał pismo z dnia [...] kwietnia 1999 r. za decyzję, a strony złożyły wniosek o przywrócenie terminu do złożenia wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy to organ winien w pierwszej kolejności rozpoznać wniosek o przywrócenie terminu. Wydanie decyzji z dnia [...] lipca 2010 r. nastąpiło więc z naruszeniem zasady dwuinstancyjności. Przepisy kodeksu postępowania administracyjnego nie przewidują możliwości wydania decyzji "w trzeciej instancji". Wobec stwierdzenia, że decyzja z dnia [...] lipca 2010 r. została wydana bez podstawy prawnej sąd stwierdził jej nieważność na podstawie art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a., który wskazuje, że stwierdza się nieważność decyzji lub postanowienia w części lub w całości, jeżeli zachodzą przyczyny określone w art. 156 kpa lub w innych przepisach. Zgodnie z art. 156 § 1 pkt 2 stwierdza się nieważność decyzji, która została wydana bez podstawy prawnej. Ponadto w ocenie Sądu decyzja z dnia [...] czerwca 2002 r. zapadła przed rozpoznaniem wniosku E. Z. i J. Z. o przywrócenie terminu do złożenia wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy, w związku z tym Sąd uchylił również decyzję Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia [...] czerwca 2002 r. Na marginesie przypomnieć należy, że przed Wojewódzkim Sądem Administracyjnym w Warszawie toczyła się sprawa dotycząca bezczynności Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi (sygn.akt IV SAB/Wa 2/10) w przedmiocie rozpatrzenia wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy z dnia [...] lipca 2002 r. Wyrokiem z dnia 2 marca 2010 r. Sąd zobowiązał Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi do rozpatrzenia wniosku z dnia 8 lipca 2002 r. nie przesądzając o treści rozstrzygnięcia. Mając na względzie powyższe Sąd, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit.c oraz art. 145 § 1 pkt 2 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), orzekł jak w sentencji.