IV SA/Wa 1574/15

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Katarzyna Golat, Sędziowie sędzia WSA Magdalena Durzyńska (spr.), sędzia WSA Anna Szymańska, Protokolant sekr. sąd. Marek Lubasiński, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 10 września 2015 r. sprawy ze skargi Miasta W. na decyzję Wojewody [...] z dnia [...] marca 2015 r. nr [...] w przedmiocie odmowy ustalenia odszkodowania za nieruchomość 1. uchyla zaskarżoną decyzję; 2. zasądza od Wojewody [...] na rzecz skarżącego Miasta W. 200 (dwieście) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. IV SA/Wa 1574/15 Uzasadnienie Zaskarżoną do tut. Sądu decyzją nr [...] znak: [...] z dnia [...] marca 2015 r. Wojewoda [...] (dalej jako organ) działając na podstawie art. 138 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2013 r., poz. 267 z późn. zm. – dalej jako kpa) oraz art. 9a ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2015 r., poz. 782, dalej jako ugn) uchylił decyzję Prezydenta [...] nr [...] z dnia [...] listopada 2014 r. odmawiającą ustalenia i wypłaty odszkodowania za nieruchomość położoną w [...] w dzielnicy [...] w rejonie ulicy [...] - przy rowie, stanowiącą działkę ewidencyjną nr [...] o pow. 325 m2 z obrębu [...] i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ pierwszej instancji. Postępowanie o ustalenie odszkodowania za ww działkę toczyło się z wniosku Z. W., która była jedną ze stron zakończonego ostateczną decyzją Prezydenta Miasta [...] Nr [...] z dnia [...].03.2006 r. (znak: [...]) postępowania w przedmiocie zatwierdzenia w trybie art. 98b ugn projektu podziału m. in. nieruchomości objętej [...] Nr [...] dz. [...] oznaczonej w ewidencji gruntów i budynków jako działka ewidencyjna nr [...] w obrębie [...] o powierzchni 1 1488 m2. W wyniku niniejszego podziału została wydzielona m. in. działka nr [...] o pow. 325 m2. W uzasadnieniu decyzji podziałowej stwierdzono, że projektowane działki gruntu nr [...], [...], [...] oraz [...] będą stanowić drogę oznaczoną w planie symbolem [...] i przeznaczone są do połączenia, przy czym po połączeniu projektowana działka otrzyma nr [...] o pow. 1015 m2. Organ I instancji decyzją z dnia [...] listopada 2014 r. odmówił ustalenia i wypłaty odszkodowania za ww nieruchomość podnosząc, że nie stanowi ona drogi publicznej, a w związku z tym decyzja podziałowa nie wywołała skutku wynikającego art. 98 ugn. Wskazał ponadto, że według aktualnych danych z księgi wieczystej właścicielem przedmiotowego gruntu w dalszym ciągu jest Pani Z. W. a zobowiązane do ewentualnej wypłaty odszkodowania Miasto [...] nie może powoływać się na swoją własność, nie może też zostać ujawnione w księdze wieczystej jako właściciel przedmiotowego gruntu. W wyniku odwołania Z. W. organ zastosował art. 138 § 2 kpa. W uzasadnieniu wskazał, że stosownie do art. 98 ust. 3 ugn za działki gruntu wydzielone pod drogi publiczne dotychczasowemu właścicielowi przysługuje odszkodowanie w wysokości uzgodnionej między tymże właścicielem a właściwym organem (...) A jeżeli do takiego uzgodnienia nie dojdzie, na wniosek właściciela odszkodowanie ustala się i wypłaca według zasad i trybu obowiązujących przy wywłaszczaniu nieruchomości. Podał, że przesłankami warunkującymi ustalenie w trybie administracyjnym odszkodowania na rzecz właściciela za grunt wydzielony pod drogę publiczną jest 1) uznanie, że działki gruntu przejęte zostały pod drogę publiczną przy czym z treści decyzji podziałowej w sposób jednoznaczny musi wynikać, że konkretny grunt został na wniosek właściciela wydzielony pod drogę publiczną i w konsekwencji nastąpiło nabycie z mocy prawa przez jednostkę samorządu terytorialnego lub Skarb Państwa własności tych działek oraz 2) brak uzgodnienia odszkodowania w drodze porozumienia pomiędzy zainteresowanymi. Wyjaśnił dalej, że przedmiotowe działki gruntu przechodzą z mocy prawa na własność danej jednostki samorządu terytorialnego lub Skarbu Państwa z dniem, w którym decyzja o zatwierdzeniu podziału stała się ostateczna. Organ wyjaśnił, że art. 98 ust. 1 ugn stanowiąc o przejściu prawa własności z mocy samego prawa, nie reguluje podziału nieruchomości, lecz określa następujące z mocy prawa skutki decyzji podziałowej. Wskazał dalej, że zmiana stanu prawnego na podstawie tego unormowania następuje z mocy prawa i stanowi samodzielną podstawę ujawnienia w księdze wieczystej przejścia prawa własności. Gdy zaś chodzi o prawo do odszkodowania, to na mocy art. 98 ust. 3 ugn powstaje ono wówczas, gdy decyzja zatwierdzająca podział nieruchomości stanie się ostateczna. Organ zaznaczył przy tym, iż wpis w księdze wieczystej nie przesądza o tym czy w danej sprawie spełniona została dyspozycja art. 98 ust. 1 ugn a orzekanie w przedmiocie odszkodowania przysługującego za działki gruntu wydzielone pod drogi publiczne, na zasadzie art. 98 ust. 3 ugn nie jest uwarunkowane ujawnieniem prawa własności jednostki samorządu terytorialnego do tych działek gdyż wpis w księdze wieczystej ma jedynie charakter deklaratoryjny, a więc nie tworzy prawa. Przywołał w tym zakresie wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 22.03.2012 r" sygn. akt IV SA/Po 1216/11/. Dalej organ podał, że zgodnie z art. 93 ust. 1 ugn podziału nieruchomości można dokonać, jeżeli jest on zgodny z ustaleniami planu miejscowego, a zgodność dotyczy zarówno przeznaczenia terenu, jak i możliwości zagospodarowania wydzielonych działek gruntu. Z tego wywiódł, że prawidłowe zastosowanie art. 98 ust. 1 ugn wiąże się w sposób nierozerwalny z koniecznością dokonania interpretacji postanowień miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, które przesądzają o sieci dróg publicznych, a w konsekwencji o charakterze wydzielanej decyzją podziałową drogi. Organ wyjaśnił także, że co prawda o publicznym charakterze drogi decyduje uprzednio formalne zaliczenie jej przez właściwy podmiot do określonej ustawowo kategorii (w przypadku dróg gminnych potrzebna jest uchwała rady gminy - art. 7 ust. 2 ustawy o drogach publicznych), to jednak faktycznie przy ustalaniu odszkodowania za nieruchomość przejętą przez podmiot publicznoprawny w celu przeznaczenia jej pod drogę publiczną, warunek ten jest niemożliwy do spełnienia, zaś publiczny charakter drogi wynika wprost z decyzji właściwego organu zatwierdzającej podział oraz miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego obowiązujących na danym obszarze. Za decydujące uznał - wydzielenie działek pod drogi publiczne przewidziane w planie zagospodarowania przestrzennego, a nie ich faktyczne zrealizowanie lub zaliczenie do odpowiedniej kategorii we właściwym trybie. Dalej organ zwrócił uwagę, że zgodność proponowanego podziału m. in. działki ewidencyjnej nr [...] o pow. 11 488 m2 z ustaleniami Miejscowego Planu Ogólnego Zagospodarowania Przestrzennego rejonu ul. [...] zatwierdzonego Uchwałą Nr [...] Rady Gminy [...] z dnia [...].09.2002 r. została pozytywnie zaopiniowana postanowieniem Prezydenta [...] z dnia [...].09.2005 r. Przywołał przy tym przepisy planu (§ 12) dotyczące rejonu ul. [...] i wskazał, że ustalają one układ drogowo uliczny dla rejonu ulicy [...] stanowiący sieć dróg publicznych - ulicę główną ruchu przyśpieszonego [...], ulic lokalnych [...] i dojazdowych [...] oraz zielonych ciągów pieszych [...]. Wyjaśnił dalej, że drogi dojazdowe stanowią jedną z klas dróg publicznych, i przywołał klasyfikację wprowadzoną w celu określenia wymagań technicznych i użytkowych, jakim powinny odpowiadać drogi publiczne i ich usytuowanie (art. 2 ust. 3 ustawy z dnia 21.03.1985 r. o drogach publicznych oraz § 4 ust. 1 rozporządzenia Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej z dnia 02.03.1999 r. w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać drogi publiczne i ich usytuowanie (Dz. U. Nr 43, poz. 430)). Ponadto podał, że zgodnie z orzecznictwem sądowym drogi połączone z siecią dróg publicznych, które służą zarówno mieszkańcom domów wybudowanych przez dewelopera, jak i ogółowi użytkowników, są drogami publicznymi. W konsekwencji wojewoda uznał, że organ I instancji błędnie zinterpretował i błędnie zastosował opisane wyżej przepisy prawa materialnego, co miało wpływ na wynik postępowania skoro teren działki gruntu jest wydzielony w MPZP pod budowę drogi publicznej. Zalecił, aby przy ponownym rozpoznawaniu sprawy organ I instancji uwzględnił w swym rozstrzygnięciu przytoczone wyżej argumenty a w szczególności wynikające z MPZP przeznaczenie terenu działki nr [...]. Skargę na powyższą decyzję złożyło Miasto [...] (dalej jako gmina). Zarzuciło organowi naruszenie przepisów postępowania mający istotny wpływ na wynik sprawy, a mianowicie art 138 § 2 kpa w zw. z art. 136 kpa polegające na wydaniu przez organ odwoławczy decyzji kasacyjnej w sytuacji, gdy organ ten nie wskazał naruszenia przez Prezydenta [...] przepisów postępowania ani też, w jakim ewentualnie zakresie organ I instancji winien wyjaśnić sprawę. Gmina zarzuciła też naruszenie prawa materialnego tj. art. 98 ust. 1 i 3 ugn poprzez błędne przyjęcie, że w wyniku wydania decyzji podziałowej działka ewidencyjna [...] została wydzielona pod drogę publiczną oraz że nastąpił skutek w postaci wywłaszczenia na rzecz gminy [...] oraz, że związku z tym należy ustalić odszkodowanie. Skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości i zasądzenie na jej rzecz kosztów postępowania według norm przepisanych. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Stosownie do treści art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (D.U. nr 153, poz. 1269, ze zm.) oraz art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2012 r. poz. 270 ze zm. - dalej w skrócie: "ppsa") dokonywana przez sądownictwo administracyjne kontrola działalności administracji publicznej sprowadza się do oceny zgodności zaskarżonego aktu z przepisami postępowania administracyjnego, a także prawidłowości zastosowania i wykładni przepisów prawa materialnego. Sądy administracyjne kierując się kryterium legalności dokonują zatem oceny zgodności zaskarżonego aktu z przepisami postępowania administracyjnego, a także prawidłowości zastosowania i wykładni norm prawa materialnego. Rozstrzygając w granicach danej sprawy, Sąd nie jest związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną w niej podstawą prawną. Oznacza to, że ma prawo wziąć pod uwagę wszelkie naruszenia prawa, a także wszystkie przepisy, które powinny znaleźć zastosowanie w rozpoznawanej sprawie, niezależnie od żądań i wniosków podniesionych w skardze (art. 134 ppsa). Dokonana zgodnie z przedstawionymi kryteriami sądowa kontrola zaskarżonego aktu wykazała konieczność zastosowania w niniejszej sprawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Zgodnie z przywołanym przepisem zaskarżony akt podlega uchyleniu, jeżeli Sąd stwierdzi naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. W pierwszej kolejności należy wskazać, że uprawnienia decyzyjne organu odwoławczego zostały określone w art. 138 kpa. Ze sformułowania tego przepisu wynika, że organ drugiej instancji winien dążyć do zakończenia sprawy, a zatem ilekroć jest to możliwe, powinien rozstrzygnąć sprawę w sposób określony w § 1 tego artykułu, a zatem: 1) utrzymać w mocy zaskarżoną decyzję albo 2) uchylić zaskarżoną decyzję w całości albo w części i w tym zakresie orzec co do istoty sprawy albo uchylając tę decyzję - umarzyć postępowanie pierwszej instancji w całości albo w części, albo 3) umarzyć postępowanie odwoławcze. Możliwość wydania rozstrzygnięcia wskazanego w art. 138 § 2 kpa ma charakter wyjątkowy. Oznacza to, że organ odwoławczy może go zastosować tylko wówczas, gdy na skutek wniesionego odwołania nie jest możliwe wydanie rozstrzygnięcia w oparciu o art. 138 § 1 kpa przy zastosowaniu art 136 kpa i tylko wówczas, gdy spełnione zostaną przesłanki wyrażone w art. 138 § 2 kpa. Innymi słowy organ odwoławczy ma podjąć wszelkie możliwe kroki, do merytorycznego załatwienia sprawy, a nie uwalniać się od obowiązku orzekania przekazaniem sprawy organowi pierwszej instancji. W skardze gmina zarzuciła, że uchylając decyzję Prezydenta [...] do ponownego rozpoznania organ nie wskazał zakresu czynności, jakie Prezydent winien podjąć celem wyjaśnienia sprawy a ponadto, że uchylając decyzję organu I instancji wojewoda powołał się na naruszenie przepisów prawa materialnego a tylko uchybienie przepisom prawa procesowego w świetle art. 138 § 2 kpa daje możliwość wydania decyzji kasatoryjnej. Jakkolwiek w powyższym zakresie co do zasady rację ma gmina, to jednak nie można przypisać organowi zarzutu, iż nie wskazał niezbędnego katalogu czynności, jakie organ I instancji winien podjąć. Organ wyjaśnił bowiem, że Prezydent miasta winien dokonać odpowiedniej analizy przepisów miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego i zastosować przedstawione przez niego przepisy prawa materialnego adekwatne do stanu sprawy. Tym samym , pomimo iż organ podał, że Prezydent [...] naruszył przepisy prawa materialnego, to w istocie zarzucił mu niewyjaśnienie wszystkich istotnych dla jej wyniku okoliczności, a więc naruszenie przepisów procedury administracyjnej. Problem w niniejszej sprawie sprowadza się jednak do czego innego. Gdy chodzi o przedstawiony przez organ stan prawny wynikający z art. 92 i nast. ugn a w szczególności z art. 98 ugn – Sąd w całości podziela argumentację przedstawioną w zaskarżonej decyzji. Nie budzi wątpliwości, że zgodnie z ww przepisami działki gruntu wydzielone pod drogi publiczne: gminne, powiatowe, wojewódzkie, krajowe - z nieruchomości, której podział został dokonany na wniosek właściciela, przechodzą, z mocy prawa (za odszkodowaniem), odpowiednio na własność gminy, powiatu, województwa lub Skarbu Państwa z dniem, w którym decyzja zatwierdzająca podział stała się ostateczna. Wynikający z mocy ustawy skutek a także deklaratoryjny charakter wpisu prawa własności do księgi wieczystej - również nie budzi żadnych wątpliwości. Pomimo jednak, iż z uzasadnienia zaskarżonej decyzji ewidentnie wynika, iż podstawą dla ustalenia i wypłaty odszkodowania za działki gruntu przejęte pod drogi publiczne jest treść decyzji podziałowej, z której (jak zasadnie wskazał organ) "w sposób jednoznaczny musi wynikać, że konkretny grunt został (...) wydzielony pod drogę publiczną" – to organ pominął, że w kontrolowanej sprawie nie mamy do czynienia z ową "jednoznacznością". Innymi słowy: wojewoda przedstawił wynikający z przepisów stan prawny lecz nie odniósł go do zaistniałego stanu faktycznego. Mianowicie z kończącej postępowanie podziałowe decyzji z dnia [...] marca 2006r. w żadnej mierze nie wynika aby którakolwiek działka została wydzielona pod drogę publiczną. Ani w podstawie prawnej decyzji ani w jej uzasadnieniu nie został przywołany przepis art. 98 ust. 1 ugn czy choćby jego treść. Uzasadnienie decyzji podziałowej nie zawiera ani jednego sformułowania: "droga publiczna", wskazuje jedynie, że "działki gruntu nr [...], [...], [...] oraz [...] będą stanowić drogę oznaczoną w planie symbolem [...] i przeznaczone są do połączenia przy czym po połączeniu projektowana działka otrzyma nr [...] o pow. 1015 m2". Gmina, która wbrew zasadom wynikającym z art. 28 kpa nie brała udziału w postępowaniu podziałowym, konsekwentnie kwestionuje, aby była właścicielem objętej wnioskiem o odszkodowanie działki. Przy tym, pomimo upływu niemalże 10 lat od ostateczności decyzji zatwierdzającej podział - w księdze wieczystej nadal jako właściciel ww działki figuruje wnioskodawczyni. Z akt sprawy nie wynika zresztą aby ona sama kiedykolwiek wystąpiła o wpisanie do działu II księgi wieczystej gminy jako właściciela ww nieruchomości. Wbrew zasadzie wynikającej z art. 98 ust. 2 ugn również "właściwy organ" nie wystąpił o ujawnienie praw gminy do tego gruntu. Trzeba podkreślić, że skutek w postaci przejścia prawa własności działek wydzielonych pod drogi publiczne następuje z mocy samego prawa, ale to z decyzji podziałowej w sposób nie budzący wątpliwości musi wynikać, czy powstałe w wyniku podziału działki, i konkretnie które działki, są wydzielane pod drogę, ponadto: pod jaką drogę i na jaki podmiot przechodzi prawo do ich własności. Co prawda de lege lata organ administracji nie ma prawa zamieścić w treści decyzji (rozstrzygnięcia) stwierdzenia, że działki gruntu wydzielone pod określoną drogę publiczną przechodzą z mocy prawa np. na własność Skarbu Państwa czy gminy ale bez wątpienia decyzja podziałowa winna określać czy, i ewentualnie które działki są wydzielane pod drogi publiczne. W kontrolowanej sprawie nie mamy do czynienia z taką sytuacją a przy tym, co istotne gmina kwestionuje aby była właścicielem nieruchomości, za odjęcie prawa własności której Z. W. domaga się odszkodowania. W tym miejscu wymaga podkreślenia, iż przedmiotem prowadzonego w trybie art. 98 ust. 3 ugn postępowania odszkodowawczego jest ustalenie przedmiotu tego postępowania i zasad wyceny, a nie ustalanie przez organ czy w danym spornym (jak w sprawie niniejszej) stanie faktycznym doszło do wydzielenia działek pod drogę publiczną oraz do przejścia prawa własności nieruchomości na podmiot publicznoprawny. Orzekając o wysokości odszkodowania organ administracji publicznej nie ma kompetencji do przesłankowego ustalania i "przesądzania", czy w ogóle mamy do czynienia z działką wydzieloną pod drogę publiczną. Jedynie właściwy w tym zakresie jest orzekający w przedmiocie podziału nieruchomości organ gminy a nie orzekający o wysokości odszkodowania starosta czy prezydent miasta w miastach na prawach powiatu. Niezasadnie zatem organ zalecił Prezydentowi [...] analizę przepisów miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, bo w kontrolowanym postępowaniu analiza ta jest bezprzedmiotowa. Starosta nie orzeka bowiem o zgodności podziału nieruchomości z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego; nie ma zatem obowiązku jego analizowania w toku postępowania odszkodowawczego. W razie istnienia poważnych wątpliwości, to strona wnioskująca o ustalenie odszkodowania winna wykazać organowi administracji, że w istocie doszło do skutku z art. 98 ust. 1 ugn. Pierwszą czynnością, jaką winna przedsięwziąć w tym zakresie (poza innymi np. określonymi w art. 111 kpa czy np. w art. 113 § 2 kpa) winno być zainicjowanie przed sądem wieczystoksięgowym postępowania o wpis gminy jako właściciela w [...], bądź zainicjowanie innego właściwego w tych okolicznościach cywilnego lub administracyjnego postępowania zmierzającego do wyjaśnienia stanu faktycznego i prawnego sprawy. Jakkolwiek zatem organ zgodnie z art. 138 § 2 kpa wskazał organowi I instancji, że przy ponownym orzekaniu powinien dokonać analizy wynikającego z MPZP przeznaczenia terenu działki nr [...], to zalecenie to nie znajduje uzasadnienia w stanie faktycznym sprawy a w zwłaszcza w przedmiocie postępowania o ustalenie odszkodowania za odjęcie prawa własności nieruchomości. Oznacza to naruszenie przepisów postępowania w postaci art. 7, 77 i 107 § 3 kpa, co skutkowało uchyleniem zaskarżonej decyzji. Ponownie rozpoznając sprawę organ winien wezwać strony do udokumentowania istotnej dla wyniku sprawy okoliczności, wskazującej na to że gmina stała się właścicielem nieruchomości stanowiącej działkę nr [...] a po bezskutecznym upływie zakreślonego w tym zakresie terminu – przy tej treści decyzji podziałowej z dnia [...] marca 2006r. winien utrzymać w mocy odmowną decyzję organu I instancji. Nie może bowiem budzić wątpliwości, że zgodnie z art. 98 ust. 1 ugn, to nie działki gruntu "przeznaczone" w planie miejscowym pod drogi publiczne przechodzą z mocy prawa na gminę czy inny podmiot publicznoprawny, lecz działki gruntu "wydzielone pod drogi publiczne". Z tych względów na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit c ppsa oraz art. 200 ppsa orzeczono jak w wyroku.