IV SA/Wa 1575/16

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Alina Balicka (spr.), Sędziowie sędzia WSA Katarzyna Golat, sędzia WSA Wanda Zielińska-Baran, Protokolant ref. staż. Marta Pachulska, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 30 grudnia 2016 r. sprawy ze skargi R. P. na decyzję Dyrektora Generalnego Lasów Państwowych z dnia [...] kwietnia 2016 r. nr [...] w przedmiocie zezwolenia na trwałe wyłączenie z produkcji gruntów leśnych 1. uchyla zaskarżoną decyzję, 2. zasądza od Dyrektora Generalnego Lasów Państwowych na rzecz skarżącego R. P. kwotę 200 (dwieście) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Zaskarżoną do Sądu decyzją z [...] kwietnia 2016 r. nr [...] Dyrektor Generalny Lasów Państwowych, działając na podstawie art. 127 § 2 i art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2016 r. poz. 23, dalej "k.p.a.") oraz art. 11, art. 12 i art. 12a ustawy z 3 lutego 1995 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych (Dz. U. z 2015 r. poz. 909, dalej również "ustawa o ochronie gruntów"), po rozpatrzeniu odwołania R. P., utrzymał w mocy decyzję z [...] listopada 2015 r. nr [...] Dyrektora Regionalnej Dyrekcji Lasów Państwowych w Z. w przedmiocie zezwolenia na wyłączenie z produkcji leśnej gruntów leśnych oraz ustalenia rozmiaru wyłączenie bez naliczenia opłat. Powyższa decyzja zapadła w następującym stanie faktycznym i prawnym. R. P. (dalej również "wnioskodawca", "skarżący") wnioskiem z 29 października 2014 r., skorygowanym pismem z 31 października 2014 r. zwrócił się o wydanie decyzji zezwalającej na wyłączenie z produkcji leśnej gruntów leśnych, położonych na działce ewidencyjnej nr [...], obręb K., gmina K. o powierzchni 1692 m2. Jednocześnie skarżący wniósł o wydanie zgody na bezpłatne wyłączenie tych gruntów, w związku z ich przeznaczeniem na cele budownictwa mieszkaniowego, tj. w oparciu o art. 12a ustawy o ochronie gruntów. Z dołączonej do wniosku mapy wynika, że koncepcja zagospodarowania działki nr [...] obejmowała usytuowanie na niej 7 budynków, w tym 4 budynków w obszarze gruntów leśnych. Dyrektor Regionalnej Dyrekcji Lasów Państwowych w Z. (dalej również "organ pierwszej instancji", "Dyrektor RDLP") decyzją z [...] listopada 2014 r. nr [...], odmówił wydania decyzji zezwalającej na wyłączenie z produkcji leśnej gruntów leśnych bez naliczenia opłat, tj. zgodnie ze złożonym wnioskiem, z uwagi na niespełnienie ustawowych warunków do wydania takiej decyzji. Na skutek odwołania R. P., decyzją z [...] kwietnia 2015 r. nr [...] Dyrektor Generalny Lasów Państwowych (dalej również "organ odwoławczy") uchylił decyzję z [...] listopada 2014 r i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji. Dyrektor Regionalnej Dyrekcji Lasów Państwowych w Z. decyzją z [...] listopada 2015 r. nr [...]: 1. zezwolił na trwałe wyłączenie z produkcji gruntów leśnych przeznaczonych na cele nierolnicze i nieleśne o łącznej powierzchni 0,1692 ha, składającej się z czterech części o powierzchniach odpowiednio: 1 - 0,0493 ha, 2 - 0,0452 ha, 3 - 0,0495 ha, 4 - 0,0252 ha, o typie siedliskowym lasu: BMśw (bór mieszany świeży) - las gospodarczy o nieokreślonej kategorii ochronności, który jest własnością wnioskodawcy (we współwłasności małżeńskiej); część oddziału leśnego 1 k, obręb K. W ewidencji gruntów i budynków grunty te stanowią część działki ewidencyjnej nr [...], obręb K., gmina K.; która przeznaczona została na posadowienie domów jednorodzinnych oraz infrastruktury im towarzyszącej tj.; tarasy, wjazdy do garażu, dojścia do budynków, zasieki na odpady, infrastrukturę liniową (woda, prąd, gaz) oraz drogę dojazdową do nieruchomości, 2. ustalił: a. należność za trwałe wyłączenie z produkcji gruntów określonych w pkt 1, w wysokości równowartości ceny 137,8850 m3 drewna, ogłoszonej przez Główny Urząd Statystyczny (M.P. z 2014 r., poz. 955), co stanowi kwotę 26 039,58 zł (słownie: dwadzieścia sześć tysięcy trzydzieści dziewięć złotych 58/100); b. opłatę roczną w wysokości 10% należności wymienionej w pkt 2a, co stanowi równowartość ceny 13,7885 m3 drewna, wskazując, że pierwsza opłata roczna płatna będzie w 2016 r.; c. jednorazowe odszkodowanie za przedwczesny wyrąb drzewostanu w kwocie 1 089,46 zł (słownie: jeden tysiąc osiemdziesiąt dziewięć złotych 46/100). Organ wskazał również na terminy i warunki płatności ww. należności. W uzasadnieniu powyższego rozstrzygnięcia Dyrektor DRLP wskazał, że w zaświadczeniu Burmistrza K. z [...] sierpnia 2015 r. znak: [...] zostało stwierdzone, że obszar objęty wnioskiem, tj. obszary: 1 - 0,0493 ha, 2 - 0,0130 ha (część) , 3 - 0,0495 ha, 4 - 0,0252 ha, przeznaczone zostały na cele budownictwa mieszkaniowego (teren zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej i usług 1-MN,U 2-MN,U), z kolei obszar 2 - 0,0322 ha (część) na cele komunikacyjne (teren drogi dojazdowej wewnętrznej 3-KDW). Tym samym organ uznał, że grunt, którego wniosek dotyczy, w obowiązującym miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego przeznaczone zostały na cele inne jak leśne (MN, KDW). Jednocześnie podkreślił, że dokument planistyczny wyraźnie rozdzielił na wnioskowanym obszarze: teren zabudowy mieszkaniowej (MN) i obszar komunikacyjny (KDW). Dalej organ podniósł, że projektowana na wnioskowanym terenie infrastruktura związana z planowaną zabudową jednorodzinną, tj. tarasy, wjazdy do garaży, dojścia do budynków, zasieki na odpady oraz związana z funkcjonowaniem budynków infrastruktura liniowa sieci (elektroenergetyczne, gazowe, wodne), uznać należało jako niezbędną infrastrukturę towarzyszącą do istnienia projektowanych budynków. W oparciu o złożoną dokumentację ewidencyjną, tj. kopię mapy ewidencji gruntów oraz wypis z rejestru (ewidencji gruntów i budynków) organ ustalił, iż wnioskodawca zamierza realizować inwestycję zarówno na gruntach leśnych - cztery deklarowane obszary (1 - 0,0493 ha, 2 - 0,0452 ha, 3 - 0,0495 ha, 4 - 0,0252 ha), jak i na gruntach rolnych (sąsiadujących z trzema obszarami, tj. z obszarem 2, 3, 4). Wielkość obszarów gruntów rolnych niezbędnych do realizacji projektowanych przez stronę inwestycji, została przez organ określona szacunkowo i stanowiła odpowiednio dla obszaru 2R - ok. 0,0207 ha, 3R - ok. 0,0351 ha, 4R - ok. 0,0510 ha. Ponadto, z uwagi na wniosek o uzyskanie bezpłatnego zezwolenia na wyłączenie przedmiotowych gruntów leśnych z produkcji, Dyrektor RDLP zauważył, iż grunty te (oznaczone na graficznym załączniku jako obszary 1, 2, 3, 4) sąsiadują bezpośrednio z gruntami rolnymi (odpowiednio obszary 2R, 3R, 4R) i gruntami stanowiącymi nieużytki (N). Dyrektor RDLP wyraził stanowisko, że nie posiada kompetencje w odniesieniu do oceny zasadności wyłączenia gruntów rolnych z produkcji. Jego kompetencje dotyczą wyłącznie badania przesłanek wyłączenia gruntów leśnych z produkcji leśnej. Niemniej jednak, skoro zgodnie z ustawą o ochronie gruntów rolnych i leśnych podlegają ochronie tak grunty leśne, jak i grunty rolne to nie ma podstaw, aby przy rozpoznawaniu kwestii uzyskania bezpłatnego zwolnienia wyłączenie gruntów leśnych, o których mowa w art. 12a ustawy o ochronie gruntów, traktować odrębnie grunty rolne i odrębnie grunty leśne. W świetle powyższego organ uznał, że wielkość obszarów gruntów podlegających ochronie (z ujęciem szacunkowej powierzchni gruntów rolnych) dla każdego z projektowanych budynków z infrastrukturą, winna być rozpatrywana łącznie i przyjął, że: • powierzchnia I obejmuje grunt leśny o powierzchni 0,0493 ha (obszar 1) i nieużytki (N, wielkość nieszacowana), stąd wyłączeniu podlega 0,0493 ha; • powierzchnia II obejmuje grunt leśny o powierzchni 0,0452 ha (obszar 2, w tym 0,0322 ha droga KDW), grunt rolny o powierzchni ok. 0,0207 ha (obszar 2R) oraz nieużytki (N, wielkość nieszacowana), stąd wyłączeniu podlega ok. 0.0659 ha, • powierzchnia III obejmuje grunt leśny o powierzchni 0,0495 ha (obszar 3) i grunt rolny o powierzchni ok. 0,0351 ha (obszar 3R), stąd wyłączeniu podlega ok. 0,0846 ha, • powierzchnia IV obejmuje grunt leśny o powierzchni 0,0252 ha (obszar 4) oraz grunt rolny o powierzchni ok. 0,0510 ha (obszar 4R), stąd wyłączeniu podlega ok. 0,0762 ha. W ocenie organu pierwszej instancji bezpłatnemu zezwoleniu na wyłączenie z produkcji leśnej, w związku ze spełnieniem warunków wskazanych w art. 12a. ustawy o ochronie gruntów podlega tylko powierzchnia I. Natomiast w odniesieniu do powierzchni II, III, IV w skład których weszły grunty rolne i leśne, Dyrektor RDLP uznał, że podlegają one wyłączeniu z produkcji leśnej za opłatą wymaganą prawem (należność, opłaty roczne, jednorazowe odszkodowanie za przedwczesny wyrąb drzewostanu). Organ podkreślił, że tereny przeznaczone na budynki oraz towarzyszącą im infrastrukturę są powierzchniowo większe (ok. 0,0659 ha, ok. 0,0846 ha, ok. 0,0762 ha) niż nieprzekraczalna pow. 0,0500 ha (dedykowana jednemu budynkowi jednorodzinnemu), wskazana w art. 12a ustawy o ochronie gruntów, uprawniająca (w przypadku jej nieprzekroczenia) do uzyskania zezwolenia bezpłatnego. Odwołanie od powyższej decyzji wniósł R. P. Dyrektor Generalny Lasów Państwowych decyzją z [...] kwietnia 2016 r. utrzymał w mocy decyzję organu pierwszej instancji. Uzasadniając rozstrzygnięcie organ wywiódł, że organ pierwszej instancji prawidłowo ustalił stan faktyczny sprawy, tj. ustalił, że grunt podlegający wyłączeniu z produkcji zgodnie z obowiązującym planem zagospodarowania przestrzennego w części został przeznaczony pod drogę wewnętrzną (KDW), jak również stan prawny sprawy, tj. uznał, że art. 12a ustawy o ochronie gruntów, dotyczący wyłączenia gruntów z produkcji rolniczej lub leśnej na cele budownictwa mieszkaniowego bez obowiązku uiszczenia należności i opłat rocznych, znajduje zastosowania jedynie do gruntów, które mają przeznaczenie na cele budownictwa mieszkaniowego i spełniony został normatyw powierzchni. W ocenie organu odwoławczego stwierdzenie "na cele budownictwa mieszkaniowego" nie dotyczy charakteru budynku wraz z niezbędną infrastrukturą jaki będzie wybudowany, tylko celu na jaki przeznaczony jest teren na którym planowana jest inwestycja. W konsekwencji za niezasadny organ uznał zarzut odwołania, że w odniesieniu do gruntu przeznaczonego w planie miejscowym jako droga wewnętrzna stanowiącego niezbędną infrastrukturę dla istniejących budynków powinien być zastosowany art. 12a ustawy o ochronie gruntów. Skargę na decyzję z [...] kwietnia 2016 r. Dyrektora Generalnego Lasów Państwowych wywiódł R. P. W ocenie skarżącego decyzja narusza przepisy ustawy z 3 lutego 1995 r. o ochronie gruntów, a w szczególności pozbawia skarżącego ulgi wynikającej z art.12a tej ustawy, tj. wyłączenia z produkcji leśnej gruntów leśnych bez naliczenia opłat. Wnioskowana powierzchnia gruntu podlegającą wyłączeniu z produkcji, 0,1692 ha – zdaniem skarżącego - mieści się w ustawowym limicie, zarówno biorąc do obliczenia 7 budynków, jak i 4 budynki jednorodzinne posadowione w obszarze użytku Ls. Skarżący wyraził przekonanie, że organy orzekające w sprawie w sposób nieuprawniony włączyły do obliczenia powierzchni wyłączanych gruntów powierzchnie gruntów rolnych klasy VI pochodzenia mineralnego (obszary 2R, 3R i 4R), albowiem grunty te nie podlegają opłatom za wyłączenie z produkcji rolnej. Niezrozumiałe w ocenie skarżącego było również brak uznania obszaru oznaczonego w planie miejscowym jako droga wewnętrzna do niezbędnej dla istnienia budynków infrastruktury towarzyszącej. W oparciu o tak sformułowane zarzuty skarżący wniósł o: • uchylenie w całości decyzji z [...] kwietnia 2016 r. Dyrektora Generalnego Lasów Państwowych, a także decyzji z [...] listopada 2015 r. Dyrektora Regionalnej Dyrekcji Lasów Państwowych w części dotyczącej naliczenia opłat (należności za wyłączenie z produkcji leśnej, za przedwczesny wyrąb drzewostanu, opłat rocznych) • zwrot kosztów postępowania. Generalny Dyrektor Lasów Państwowych w odpowiedzi na skargę podtrzymał stanowisko wyrażone w zaskarżonej decyzji i wniósł o oddalenie skargi. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Zgodnie z brzmieniem art. 1 § 1 i § 2 ustawy z 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (j.t. Dz. U. z 2014 r. poz. 1647) oraz art. 3 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (j.t. Dz. U. z 2012 r. poz. 270, ze zm.) dalej "p.p.s.a.", uprawnienia wojewódzkich sądów administracyjnych sprowadzają się do kontroli działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Sąd, aby wyeliminować z obrotu prawnego akt wydany przez organ administracji publicznej ma stwierdzić, że doszło nim do naruszenia bądź przepisu prawa materialnego w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy, bądź przepisu postępowania w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na rozstrzygnięcie, albo też przepisu prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania (art. 145 § 1 pkt 1 lit. a-c p.p.s.a.) lub stwierdzenia nieważności (art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a.). Badając legalność zaskarżonej decyzji w oparciu o powyższe kryteria, Sąd uznał, że podlega ona uchyleniu, ponieważ narusza prawo w stopniu uzasadniającym wyeliminowanie jej z obiegu prawnego. Zaskarżoną decyzją utrzymana została w mocy decyzja Dyrektora Regionalnej Dyrekcji Lasów Państwowych w Z. z [...] listopada 2015 r., którą udzielono R. P. zezwolenia na trwałe wyłączenie z produkcji gruntów leśnych przeznaczonych na cele nierolnicze i nieleśne o pow. łącznej 0,1692 ha stanowiących część działki nr ew. [...], obręb ew. K., gmina wiejska K., która przeznaczona została na posadowienie domów jednorodzinnych oraz infrastruktury im towarzyszącej oraz drogę dojazdową do tych nieruchomości. We wniosku skorygowanym pismem z 31 października 2014 r. wnioskodawca wniósł w wydanie decyzji bez naliczania opłat – w związku z przeznaczeniem na cele budownictwa mieszkaniowego zgodnie z art. 12a ustawy z 3 lutego 1995 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych. Ustawa z 3 lutego 1995 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych reguluje m.in. zasady ochrony gruntów rolnych i leśnych (art. 1). Jak wynika z wypisu z rejestru danych z ewidencji gruntów i budynków, działka nr ew. [...] składa się z następujących użytków gruntowych: - grunty orne RVI o pow. 0,7215 ha, - lasy i grunty leśne LsV o pow. 0,1800 ha, - nieużytki N o pow. 0,1297 ha. Z materiału dowodowego zgromadzonego w aktach administracyjnych wynika, że skarżący zaplanował realizację inwestycji na podlegających ochronie sąsiadujących ze sobą gruntach rolnych i leśnych wchodzących w skład działki nr ew. [...], które w związku z tym zostaną trwale wyłączone z produkcji. Wobec powyższego, Sąd podziela stanowisko organu, że uzyskanie ulgi wynikającej z art. 12a ustawy o ochronie gruntów, musi dotyczyć łącznie powierzchni gruntów rolnych i leśnych. Gruntami rolnymi, w rozumieniu ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych, zgodnie z art. 2 ust. 1 pkt 1 są grunty określone w ewidencji gruntów jako użytki rolne. Z kolei zaliczanie gruntów do poszczególnych użytków gruntowych z uwagi na cechy gruntów i inne przesłanki, zawiera załącznik Nr 6 do rozporządzenia Ministra Rozwoju Regionalnego i Budownictwa z 29 marca 2001 r. w sprawie ewidencji gruntów i budynków (t.j. Dz. U. z 2016 r.., poz. 1034). Z załącznika tego wynika, że użytkami rolnymi (gruntami rolnymi) są m.in. grunty orne – R jak i nieużytki – N. Zatem, jak wynika z wypisu z ewidencji gruntów działki nr ew. [...], w skład użytków rolnych tej działki wchodzą zarówno grunty orne oznaczone RVI, jak i nieużytki oznaczone N. Przeznaczenie gruntów na cele nierolnicze lub nieleśne, zostało zdefiniowane w art. 4 pkt 6 ustawy o ochronie gruntów i rozumie się przez to ustalenie innego niż rolniczy lub leśny sposobu użytkowania gruntów rolnych oraz innego niż leśny sposobu użytkowania gruntów leśnych. Zasady przeznaczania gruntów na cele rolnicze i nieleśne zostały uregulowane w rozdziale 2 ustaw. Na cele nierolnicze i nieleśne można przeznaczać przede wszystkim grunty oznaczone w ewidencji gruntów jako nieużytki, a w razie ich braku - inne grunty o najniższej przydatności produkcyjnej – art. 6 ust. 1. Natomiast w myśl art. 4 pkt 11 ustawy o ochronie gruntów przez wyłączenie gruntów z produkcji - rozumie się rozpoczęcie innego niż rolnicze lub leśne użytkowanie gruntów. Zasady wyłączania gruntów z produkcji rolniczej lub leśnej uregulowane zostały w rozdziale 3 ustawy. Zgodnie z art. 11 ust. 1 ww. ustawy wyłączenie z produkcji użytków rolnych wytworzonych z gleb pochodzenia mineralnego i organicznego, zaliczonych do klas I, II, III, IIIa, IIIb, oraz użytków rolnych klas IV, IVa, IVb, V i VI wytworzonych z gleb pochodzenia organicznego, a także gruntów, o których mowa w art. 2 ust. 1 pkt 2-10, oraz gruntów leśnych, przeznaczonych na cele nierolnicze i nieleśne - może nastąpić po wydaniu decyzji zezwalających na takie wyłączenie. Przepis ten określa rodzaje gruntów, których wyłączenie z produkcji rolniczej lub leśnej wymaga decyzji. Nie wszystkie rodzaje użytków rolnych wymagają decyzji na wyłączenie z produkcji rolniczej lub leśnej. Nie wymagają jej w szczególności grunty słabsze (IV – VI klasa pochodzenia mineralnego) oraz nieużytki. Z kolei przepis art. 12a ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych stanowi, że obowiązek uiszczenia należności i opłat rocznych, a w odniesieniu do gruntów leśnych również jednorazowego odszkodowania, o którym mowa w art. 12 ust. 1, nie dotyczy wyłączenia gruntów z produkcji rolniczej lub leśnej na cele budownictwa mieszkaniowego: 1) do 0,05 ha w przypadku budynku jednorodzinnego; 2) do 0,02 ha, na każdy lokal mieszkalny, w przypadku budynku wielorodzinnego. Z powyższego przepisu wynika, że dotyczy on wyłącznie tych gruntów w stosunku do których wydawana jest decyzja o wyłączeniu gruntów z produkcji rolniczej lub leśnej. Skoro nie wszystkie użytki rolne wymagają decyzji o wyłączeniu z produkcji rolniczej lub leśnej, to uzasadniony jest zarzut skarżącego, że w sprawie nie została wyjaśniona kwestia jakiego pochodzenia, mineralnego czy organicznego, są grunty rolne klasy VI na działce nr ew. [...]. Jeżeli potwierdziłoby się, tak jak twierdzi skarżący, że są to grunty klasy VI pochodzenia mineralnego, to w stosunku do tych gruntów rolnych nie jest wydawana decyzja o wyłączeniu z produkcji rolniczej lub leśnej. Grunty te należy potraktować w sprawie tak jak potraktował organ nieużytki, tj. wyłączyć z powierzchni 0,05 ha, o której mowa w art. 12a ustawy o ochronie gruntów. Niewyjaśnienie tej okoliczności powoduje konieczność uznania orzeczenia odwoławczego za wydane z naruszeniem przepisów postępowania administracyjnego, o którym mowa w art. 7, art. 77 § 1 w związku z art. 15 k.p.a., co powoduje konieczność wyeliminowania zaskarżonej decyzji z obrotu prawnego. W następstwie uprawomocnienia się niniejszego wyroku organ odwoławczy rozpozna ponownie odwołanie skarżącego od decyzji organu I instancji, biorąc po uwagę wskazania co do uzupełnienia postępowania wyjaśniającego, sformułowane powyżej i w zależności od poczynionych ustaleń podejmie stosowne decyzje. Natomiast Sąd podzielił stanowisko organów, że przepis art. 12a ustawy o ochronie gruntów umożliwia ubieganie się bezpłatne zezwolenie na wyłączenie gruntów leśnych z produkcji tylko w zakresie gruntów przeznaczonych na cele budownictwa mieszkaniowego. Obszar oznaczony w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego symbolem KDW przeznaczony jest na cele komunikacyjne a nie mieszkaniowe i nie może być objęty przewidzianym w art. 12a ww. ustawy zwolnieniem. Z powyższych względów Sąd orzekł jak w sentencji na podstawie art.145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. O kosztach postępowania Sąd orzekł na podstawie art. 200 ww. ustawy.