IV SA/Wa 1576/13

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodnicząca sędzia WSA Wanda Zielińska-Baran (spr.), Sędziowie sędzia WSA Agnieszka Góra-Błaszczykowska, sędzia WSA Agnieszka Wójcik, Protokolant st. ref. Marcin Lesner, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 20 listopada 2013 r. sprawy ze skargi J. J. na postanowienie Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] maja 2013 r. nr [...] w przedmiocie odmowy wznowienia postępowania w sprawie opinii dotyczącej odwołania ze stanowiska powiatowego inspektora nadzoru budowlanego - oddala skargę - Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego (dalej jako "GINB"), po rozpatrzeniu zażalenia J. J., w związku z wyrokiem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia [...], sygn. akt [...], postanowieniem z dnia [...], nr [...], na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 kpa utrzymał w mocy postanowienie [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...], nr [...], w przedmiocie odmowy wznowienia postępowania. Powyższe postanowienie zapadło w następującym stanie faktycznym: Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w [...] pismem z dnia [...], znak [...], skierowanym do Starosty R. zaopiniował pozytywnie wniosek dotyczący zamiaru odwołania J. J. z funkcji [...] w R. Pismem z dnia [...] skierowanym do Wojewody [...] J. J. wniósł o wznowienie postępowania w sprawie wyrażonej opinii przez [...] w L., które to pismo zostało przekazane do rozpatrzenia przez Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] Postanowieniem z dnia [...], nr [...], [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego odmówił wznowienia postępowania w sprawie ww. opinii. Zażalenie na powyższe postanowienie wniósł J. J. GINB postanowieniem z dnia [...],znak [...] uchylił zaskarżone postanowienie [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego i umorzył postępowanie I instancji. Na skutek wniesionej przez J. J. skargi Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia [...], sygn. akt [...], uchylił zaskarżone postanowienie GINB z dnia [...]. W uzasadnieniu wyroku Sąd wskazał, iż organ odwoławczy kierując się treścią art. 6 i 61 § 1 kpa winien w pierwszej kolejności, wobec powzięcia wątpliwości co do treści żądania skierowanego do niego, powziąć niezbędne kroki w celu sprecyzowania żądania przez stronę postępowania. Tymczasem GINB ignorując zasady wynikające z art 7- 9 kpa oraz art 64 § 2 kpa uznał, iż wolą skarżącego była "ponowna analiza opinii dotyczącej odwołania go z funkcji [...] w R.", nie wskazując zresztą w jakim trybie miałaby być przeprowadzona. GINB tym samym całkowicie odmiennie ocenił intencje skarżącego zawarte w piśmie z dnia [...] skierowanym pierwotnie do Wojewody [...], w którym J. J. domagał się wznowienia postępowania w sprawie opinii wyrażonej przez Z. M. [...] w piśmie z dnia [...] dotyczącej odwołania go z funkcji [...] w R. Powyższe naruszenia wskazują jednocześnie na nieuzasadnione i przedwczesne twierdzenie organu o bezprzedmiotowości postępowania przed organem I instancji. W wyniku ponownego rozpatrzenia zażalenia J. J. czy ka GINB wskazał, iż wznowienie postępowania jest trybem nadzwyczajnym służącym wyeliminowaniu z obiegu prawnego ostatecznej decyzji lub postanowienia. Jednocześnie w treści art. 145 § 1 kpa w sposób wyczerpujący zostały uregulowane przesłanki do możliwości wznowienia postępowania administracyjnego. Z uwagi na fakt, iż J. J. wniósł o wznowienie postępowania w sprawie zawartej w piśmie z dnia [...] opinii [...] , co potwierdził w piśmie z dnia [...] GINB stwierdził, iż z analizy treści pisma z dnia [...] wynika bezsprzecznie, że nie jest ono ani decyzją ani postanowieniem. Powołując się na treść uchwały Składu Siedmiu Sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 5 grudnia 2011 r. sygn. akt I OPS 2/11 oraz I OPS 3/11 wskazał, iż opinii służbowej nie można traktować jako orzeczenia bezpośrednio kształtującego stan prawny w jakiejkolwiek sferze, w szczególności w sferze stosunku służbowego funkcjonariusza. Tym samym postanowienie [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] nr [...] w przedmiocie odmowy wznowienia postępowania w sprawie opinii wyrażonej w piśmie z dnia [...] było w pełni prawidłowe. Brak jest bowiem postanowienia czy decyzji pozwalającej na skuteczne żądanie wznowienia. Skargę do Wojewódziego Sądu Administracyjnego w Warszawire wniósł J. J. zaskarżając postanowienie GINB w całości. W uzasadnieniu wskazał, iż podtrzymuje dotychczasowe argumenty, które wymienił w zażaleniu i piśmie uzupełniającym złożonym do GINB. Podniósł, że z akt sprawy wynika, że żaden organ nie odniósł się do wiarygodności pisma z dnia [...] dotyczącego odwołania go ze stanowiska [...] w R. i pozbawiającego go dalszej pracy. Tymczasem zgodnie z art. 7, 8 i 9 k.p.a. organy administracji publicznej powinny podjąć niezbędne kroki do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli, prowadzić postępowanie w sposób wyczerpujący z zachowaniem obowiązku informowania stron, tak by pogłębiać zaufanie obywateli do organów. Zdaniem skarżącego GINB zignorował obowiązek uzupełnienia materiału dowodowego poprzez nadesłanie oryginału lub poświadczonej urzędowo kopii pisma z dnia [...] Wskazał, iż obawia się "zamiecenia sprawy pod dywan", albowiem w jego ocenie odwołanie go z funkcji nastąpiło z czysto politycznych względów. Nadto podniósł, iż nie może się zgodzić z tym, iż nie powołał się na żadną z podstaw wskazanych w art. 145 § 1 k.p.a., albowiem decyzja, na którą powoływał się Starosta R. została wydana w oparciu o inną decyzję, która została następnie uchylona przez GINB decyzją znak [...] z dnia [...] stwierdzającą nieważność decyzji [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...]. Zdaniem skarżącego jest to jedna z przesłanek wznowienia postęowania, albowiem dowody na podstawie których ustalono istotne dla sprawy okolicznośc okazały się być fałszywe. Wskazał, iż Starosta R., Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w [...] i Wojewoda[...] nie zapewnili mu ochrony prawnej z tytułu posiadania statusu mianowanego pracownika urzędu państwowego i tym samym od dnia [...] pozostał bez pracy. W odpowiedzi na skargę GINB wniósł o jej oddalenie, podtrzymując swoje stanowisko w sprawie. Jednocześnie odnosząc się do zarzutów skarżącego wskazał, iż na tym etapie postępowania nie jest możliwa merytoryczna ocena pisma z dnia [...] i jego wiarygodności. Nie jest ono bowiem ani decyzją ani postanowieniem. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga nie zasługuje na uwzględnienie, gdyż zaskarżona postanowienie jest zgodne z prawem. Uprawnienia wojewódzkich sądów administracyjnych, określone między innymi art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. nr 153, poz. 1269 ze zm.) oraz art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (j.t. Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.; dalej: "p.p.s.a.") sprowadzają się do kontroli działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, tj. kontroli zgodności zaskarżonego aktu z przepisami postępowania administracyjnego, a także prawidłowości zastosowania i wykładni norm prawa materialnego. Przy czym w myśl art. 134 p.p.s.a., Sąd rozstrzygając w granicach danej sprawy nie jest związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Badając legalność zaskarżonego postanowienia oraz utrzymanego nim w mocy postanowienia [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...], w oparciu o wyżej powołane przepisy i w granicach sprawy, Sąd doszedł do przekonania, iż nie naruszają one przepisów prawa. Zgodnie treścią art. 145 § 1 kpa w sprawie zakończonej decyzją ostateczną wznawia się postępowanie, jeżeli: 1) dowody, na których podstawie ustalono istotne dla sprawy okoliczności faktyczne, okazały się fałszywe; 2) decyzja wydana została w wyniku przestępstwa; 3) decyzja wydana została przez pracownika lub organ administracji publicznej, który podlega wyłączeniu stosownie do art. 24, 25 i 27; 4) strona bez własnej winy nie brała udziału w postępowaniu; 5) wyjdą na jaw istotne dla sprawy nowe okoliczności faktyczne lub nowe dowody istniejące w dniu wydania decyzji, nieznane organowi, który wydał decyzję; 6) decyzja wydana została bez uzyskania wymaganego prawem stanowiska innego organu; 7) zagadnienie wstępne zostało rozstrzygnięte przez właściwy organ lub sąd odmiennie od oceny przyjętej przy wydaniu decyzji (art. 100 § 2); 8) decyzja została wydana w oparciu o inną decyzję lub orzeczenie sądu, które zostało następnie uchylone lub zmienione. Tak sformułowany przepis wskazuje kilka przesłanek warunkujących wznowienie postępowania administracyjnego. Pierwszą z nich jest istnienie ostatecznej decyzji (postanowienia), drugą wystąpienie co najmniej jednej z sytuacji wymienionych w pkt 1-8 tegoż przepisu. Dla rozstrzygnięcia niniejszej sprawy istotnym jest określenie charakteru pisma z dnia [...], tj. opinii wyrażonej przez Z. M. [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w piśmie z dnia [...] dotyczącej odwołania go z funkcji [...] w R. Stwierdzenie bowiem, iż nie jest ono lub jest decyzją administracyjną lub postanowieniem determinuje konieczność podjęcia określonych decyzji procesowych. Należy zatem rozważyć charakter prawny opinii jaka została wydana w niniejszej sprawie. Procesowe pojęcie decyzji, wyrażone w art. 104 kpa, to akt rozstrzygający sprawę administracyjną co do istoty w całości lub części albo w inny sposób kończący sprawę w danej instancji. W świetle powołanych przepisów za decyzję administracyjną można uznać więc takie oświadczenie woli organu administracyjnego, które wywiera skutki prawne w sferze stosunku materia In oprawnego (najczęściej administracyjnego), bądź w sferze stosunku administracyjnego procesowego (B. Adamiak, Wadliwość decyzji administracyjnej, Wrocław 1986, s. 46-50). Skutki materialnoprawne zawierają się w ukształtowaniu, zmianie lub wygaśnięciu stosunku administracyjnoprawnego, co z punktu widzenia strony znajduje wyraz w przyznaniu jej uprawnień lub nałożeniu obowiązków, bądź też stwierdzeniu istnienia określonego uprawnienia lub obowiązku (J. Jendrośka, J. Borkowski, R. Orzechowski, A. Zieliński, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, Warszawa 1985, s. 326-327). W doktrynie przez materialne pojęcie decyzji rozumie się kwalifikowany akt administracyjny, stanowiący przejaw woli administrujących w państwie organów, wydany na podstawie powszechnie obowiązującego prawa administracyjnego, o charakterze władczym i zewnętrznym, rozstrzygający konkretną sprawę, konkretnie określonej osoby fizycznej lub prawnej w postępowaniu unormowanym przez przepisy proceduralne. Decyzja administracyjna, jako akt konkretyzacji indywidualnych praw lub obowiązków jednostki może lub musi być wydany, gdy istnieje już sprawa administracyjna. Jest to jednocześnie w ujęciu procesowym akt, który kończy prowadzone w sprawie postępowanie administracyjne (art. 104 § 1 i 2 kpa). Sąd Najwyższy opierając się na przytoczonym wyżej doktrynalnym pojęciu decyzji wyodrębnił trzy cechy, dające podstawę do uznania czynności organu za decyzję "po pierwsze decyzja jest przejawem woli organu administracyjnego, co oznacza, iż organ ten rozstrzygając sprawę narzuca władczo swoje stanowisko; po wtóre decyzja musi wyraźnie wskazywać podstawę prawną w powszechnie obowiązujących przepisach prawa administracyjnego lub finansowego; po trzecie, decyzja rozstrzyga konkretną sprawę konkretnej osoby fizycznej lub prawnej w postępowaniu unormowanym przez przepisy proceduralne" (uzasadnienie uchwały Sądu Najwyższego z dnia 5 lutego 1988 r. III AZP 1/88, OSPiKA 1989, nr 3, poz. 59). Należy rozważyć zatem, czy opiniowanie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego stanowi sprawę administracyjną w rozumieniu art. 1 kpa odkreślenia wymaga to, iż w art. 3 § 3 pkt 2 kpa w sprawach wynikających z podległości służbowej pracowników wyłączone zostało stosowanie przepisów k.p.a., chyba że przepisy szczególne stanowiłyby inaczej. Uregulowania powołane w art. 86 Prawa budowlanego są wyrazem zespolenia na szczeblu powiatowym służb nadzoru budowlanego, czyli zwierzchnictwa starosty nad powiatowym inspektorem nadzoru budowlanego. Stosunek podległości służbowej Inspektora w stosunku do Starosty wynika expresis verbis z treści art. 35 ust. 2 i 3 ustawy z dnia 5 czerwca 1998 r. o samorządzie powiatowym (Dz. U. z 2001 r., nr 142 poz. 1592 ze zm.). Starosta jest bowiem nie tylko kierownikiem starostwa powiatowego, ale i zwierzchnikiem służbowym kierowników jednostek organizacyjnych powiatu, oraz zwierzchnikiem powiatowych służb, inspekcji i straży. Owa podległość wynika także z art. 2 pkt. 5 ustawy z dnia 5 czerwca 1998 r. o administracji rządowej w województwie (Dz. U. z 2001 r., nr 80 poz. 872 ze zm.). Otóż tenże przepis stanowi, ze pod zwierzchnictwem Starosty działają kierownicy powiatowych służb, inspekcji i straży wykonujący zadania i kompetencje określone w ustawach. W myśl przepisu art. 35 ust. 2 i 3 ustawy z dnia 5 czerwca 1998r. o samorządzie powiatowym (Dz. U. z 2001 r., nr 142, poz. 1592 ze zm.) starosta jest kierownikiem starostwa powiatowego oraz zwierzchnikiem służbowym pracowników starostwa i kierowników jednostek organizacyjnych powiatu oraz zwierzchnikiem powiatowych służb, inspekcji i straży. W zakres tego zwierzchnictwa wchodzi: 1) powoływanie i odwoływanie kierowników tych jednostek, w uzgodnieniu z wojewodą, a także wykonywanie wobec nich czynności w sprawach z zakresu prawa pracy, 2) zatwierdzanie programów ich działania, 3) uzgadnianie wspólnych działań tych jednostek na obszarze powiatu, 4) w sytuacjach szczególnych kierowanie wspólnymi działaniami tych jednostek, 5) zlecanie w uzasadnionych przypadkach kontroli. Z powyższego wynika zatem, iż kwestia opiniowania Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego nie jest sprawą administracyjną, a jedynie wyrazem oceny przełożonego co do postawy, sposobu pełnienia służby, przydatności na zajmowanym stanowisku i jako taka nie wykracza poza sferę wewnętrzną działania organów administracji publicznej. Powyższe zaś determinuje uznanie, iż trafnie organy I i II stopnia uznały, iż w sprawie nie zachodzi możliwość wznowienia postępowania, albowiem opinia wyrażona przez Z. M [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w piśmie z dnia [...] dotyczącej odwołania skarżącego z funkcji [...] w R. była wyrazem stanowiska co do przydatności skarżącego do zajmowanej funkcji i jako taka wynikała ze stosunku służbowego. Tymczasem jak wskazano powyżej z uwagi na treść art. 3 § 3 pkt 2 kpa sprawy ze stosunku służbowego pracowników organów i jednostek organizacyjnych wymienionych w pkt 1 nie stanowią sprawy administracyjnej o ile przepis szczególny nie stanowi inaczej. W niniejszej sprawie jednocześnie brak jest przepisu szczególnego pozwalającego na przeciwne uznanie, albowiem przepisy ustawy z dnia 16 września 1982 r. o pracownikach urzędów państwowych nie przewidują możliwości wniesienia odwołania od "opinii" w trybie przepisów k.p.a. W przepisach tej ustawy i wydanym na ich mocy akcie wykonawczym w postaci rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 8 listopada 1982 r. w sprawie aplikacji administracyjnej oraz ocen kwalifikacyjnych urzędników państwowych (Dz. U. nr 39, poz. 258) uregulowano tryb składania odwołania od ocen kwalifikacyjnych na zasadzie podległości służbowej o czym świadczy § 16 ust. 3 ww. rozporządzenia. W związku z powyższym Sąd oddalił skargę na podstawie art. 151 p.p.s.a.