IV SA/Wa 158/14

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Agnieszka Łąpieś-Rosińska, Sędziowie sędzia WSA Łukasz Krzycki, sędzia WSA Krystyna Napiórkowska (spr.), Protokolant sekr. sąd. Marek Lubasiński, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 12 marca 2014 r. sprawy ze skargi P. Sp. z o.o. w W. na postanowienie Ministra Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej z dnia [...] listopada 2013 r. nr [...] w przedmiocie odmowy uzgodnienia projektu decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego oddala skargę Zaskarżonym do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie postanowieniem z dnia [...] listopada 2013 r. Minister Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej, po rozpatrzeniu zażalenia wniesionego przez K. Sp. z o.o. Oddział [...] w R., utrzymał w mocy postanowienie Wojewody [...] z dnia [...] kwietnia 2013 r. Postanowieniem tym Wojewoda [...] odmówił uzgodnienia projektu decyzji o ustaleniu lokalizacji celu publicznego dla inwestycji pn. "Budowa sieci gazowej średniego ciśnienia" na działkach nr ew. [...] położonych w miejscowości S. – w zakresie braku kolizji z zadaniami rządowymi, służącymi realizacji inwestycji celu publicznego o znaczeniu ponadlokalnym. Wojewoda podał, iż wnioskiem z dnia [...] kwietnia 2013 r. Wójt Gminy L. zwrócił się o uzgodnienie wymienionego projektu decyzji. Wskazując na art. 53 ust. 4 pkt 10 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2012 r., poz. 647 j.t.), zwanej dalej u.p.z.p., wyjaśnił, iż wojewoda uzgadnia projekty decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu w zakresie zadań rządowych, służących realizacji inwestycji celu publicznego, o których mowa w art. 39 ust. 3 pkt 3 u.p.z.p., w odniesieniu do terenów przeznaczonych na ten cel w planach miejscowych, które utraciły moc na podstawie art. 67 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym. Wskazał, że z przepisu tego wynika, iż rozmieszczenie inwestycji celu publicznego o znaczeniu ponadlokalnym określa się w planie zagospodarowania przestrzennego województwa. Czuwanie zatem nad zabezpieczeniem terenu pod realizację zadań rządowych jako inwestycji celu publicznego o znaczeniu ponadlokalnym, wpisanych do planu zagospodarowania przestrzennego województwa, poprzez ograniczenie zainwestowania mogącego kolidować z przewidywanymi inwestycjami, należy do wojewody. Wojewoda [...] stwierdził, iż część terenu planowanej inwestycji położona jest w pasie przewidzianym w planie miejscowym, który utracił moc, pod projektowaną drogę krajową (obwodnicę Miasta L. w ciągu drogi krajowej nr [...]). Okoliczność ta uzasadniała wystąpienie Wójta Gminy L. do Wojewody [...] o uzgodnienie projektu decyzji w zakresie określonym w art. 53 ust. 4 pkt 10 i 10a u.p.z.p. Wojewoda podał, iż w obowiązującym Planie Zagospodarowania Przestrzennego Województwa [...] uchwalonym uchwałą nr [...] Sejmiku Województwa [...] z dnia [...] sierpnia 2002 r., na terenie którego dotyczy przedmiotowy projekt decyzji rozmieszczona jest inwestycja celu publicznego o znaczeniu ponadlokalnym – projektowana droga krajowa – obwodnica Miasta L. w ciągu drogi krajowej nr [...]. W ocenie wojewody, wnioskowana inwestycja koliduje z projektowaną w planie województwa inwestycją drogową. Ponadto wojewoda wskazał, iż do dnia wydania postanowienia nie wpłynął żaden wniosek o wydanie decyzji o zezwoleniu na realizację opisanej powyżej inwestycji drogowej. Zaznaczył, że do czasu wydania takiej decyzji możliwe są różne warianty przebiegu inwestycji drogowych, a to oznacza, że nie można wykluczyć przebiegu przewidywanego w Planie Zagospodarowania Przestrzennego Województwa [...] . Zażalenie na powyższe postanowienie wniosła K. Sp. z o.o. Oddział [...] w R. W wyniku rozpoznania zażalenia, Minister Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej postanowieniem z dnia [...] listopada 2013 r. utrzymał w mocy zaskarżone postanowienie organu pierwszej instancji, podzielając stanowisko Wojewody [...] . Dodatkowo wyjaśnił, iż budowa drogi publicznej należącej do kategorii dróg krajowych jest zadaniem należącym do sfery zadań rządowych, co wynika z art. 27 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 4 września 1997 r. o działach administracji rządowej (Dz. U. z 2007 r. Nr 65, poz. 437 ze zm.), w zw. z art. 2 ust. 1 pkt 1 ustawy o drogach publicznych (Dz. U. z 2007 r. Nr 19, poz. 115 ze zm.). Zaznaczył, iż określenie kierunków rozwoju sieci drogowej, w tym rozbudowy dróg krajowych, należy do zadań ministra właściwego do spraw transportu (art. 17 ust. 1 pkt 1 ustawy o drogach publicznych). Wojewoda jest organem administracji rządowej i zgodnie z art. 22 pkt 6 ustawy z dnia 23 stycznia 2009 r. o wojewodzie i administracji rządowej w województwie (Dz. U. Nr 31, poz. 206 ze zm.), jako przedstawiciel Rady Ministrów jest odpowiedzialny za wykonywanie polityki rządu na obszarze województwa wypełniając zadania określone w odrębnych ustawach. Stosownie do treści art. 53 ust. 4 pkt 10a u.p.z.p. Wojewoda [...] miał obowiązek ustalenia, czy wydanie projektowanej decyzji może kolidować z realizacją na danym terenie programów zawierających zadania rządowe. Minister za prawidłowe uznał ustalenia Wojewody, że działki położone w miejscowości S. , w części objętej projektem przedmiotowej decyzji, znajdują się na terenie rezerwowanym pod budowę drogi krajowej – obwodnicy Miasta L. w ciągu drogi krajowej nr [...]. Odnosząc się do zarzutu skarżącej spółki, dotyczącego naruszenia art. 8 k.p.a. poprzez zawarcie w postanowieniu Wojewody [...] stanowiska sprzecznego z rozstrzygnięciem Marszałka Województwa [...] , Minister wyjaśnił, iż zgodnie z art. 53 ust. 4 pkt 10a u.p.z.p. marszałek województwa dokonuje uzgodnienia projektu decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego w zakresie zadań samorządowych, służących realizacji inwestycji celu publicznego, o których mowa w art. 39 ust. 3 pkt 3 u.p.z.p., w odniesieniu do terenów, przeznaczonych na ten cel w planach miejscowych, które utraciły moc na podstawie art. 67 ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym. Skargę na powyższe postanowienie Ministra wniosła P. Sp. z o.o. z siedzibą w Warszawie, powstała z połączenia K. Sp. z o.o. z innymi spółkami. W skardze zarzucono obrazę: - art. 53 ust. 4 pkt 10a u.p.z.p. wskutek błędnego przyjęcia, iż w granicach terenu objętego projektem decyzji występują zadania samorządu województwa kolidujące z wnioskowaną inwestycją, - art. 8 k.p.a. wskutek naruszenia zasady zaufania obywateli do organów państwa poprzez wydanie przez dwa organy odmiennych rozstrzygnięć w odniesieniu do tego samego adresata na tle takich samych stanów faktycznych ze wskazaniem tej samej podstawy prawnej, - art. 7 i 77 § 1 k.p.a. poprzez niedostateczne wyjaśnienie stanu faktycznego, nieuwzględnienie słusznego interesu strony, niewystarczające zebranie, a zarazem nierozpatrzenie całego materiału dowodowego. Wskazując na powyższe zarzuty strona wniosła o uchylenie zaskarżonego orzeczenia w całości oraz poprzedzającego je orzeczenia Wojewody [...] z dnia 18 kwietnia 2013 r. W uzasadnieniu skargi strona przedstawiła argumentację mającą wskazywać na zasadność podniesionych zarzutów. W odpowiedzi na skargę Minister Infrastruktury i Rozwoju wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko i argumentację organu zaprezentowane w zaskarżonym postanowieniu. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Skargę należało oddalić. Uprawnienia wojewódzkich sądów administracyjnych, określone przepisami m.in. art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269, z późn. zm.) oraz art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r. poz. 270 ze zm.) - dalej w skrócie: p.p.s.a., sprowadzają się do kontroli działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, tj. kontroli zgodności zaskarżonego aktu z przepisami postępowania administracyjnego, a także prawidłowości zastosowania i wykładni norm prawa materialnego. Sąd, badając legalność zaskarżonego postanowienia w oparciu o wyżej powołane przepisy i w granicach sprawy, nie będąc jednak związany - stosownie do art. 134 p.p.s.a. - zarzutami i wnioskami skargi, nie uwzględnił skargi. W konsekwencji uznał, iż postanowienie z dnia [...] listopada 2013 r. Minister Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej z dnia [...] listopada 2013 r. i utrzymane nim w mocy postanowienie Wojewody [...] z dnia [...] kwietnia 2013 r. odpowiadają prawu. Na wstępie wskazać należy, iż w niniejszym postępowaniu kontrolowane było wyłącznie postanowienie, które wydane zostało jako wpadkowe rozstrzygnięcie w postępowaniu głównym zainicjowanym wnioskiem skarżącego o ustalenie decyzją administracyjną lokalizacji inwestycji celu publicznego pn. "Budowa sieci gazowej średniego ciśnienia" na działkach nr ew. [...] położonych w miejscowości S. Z tego też punktu widzenia sądowa analiza działań organów administracji ogranicza się do badania legalności postanowienia w przedmiocie uzgodnienia projekt decyzji o ustaleniu lokalizacji wymienionej inwestycji celu publicznego. Materialnoprawną podstawę zaskarżonego rozstrzygnięcia stanowią przepisy ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2012 r., poz. 647 j.t.). Stosownie do treści art. 53 ust. 3 u.p.z.p. organy wydające decyzje o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego są zobligowane do uprzedniego dokonania analizy warunków i zasad zagospodarowania terenu oraz jego zabudowy, a także analizy prawnej i faktycznej dotyczącej terenu, na którym jest planowana realizacja inwestycji. Dla pełnego zrealizowania owego postulatu ustawodawca przewidział, że co do zasady decyzję o warunkach zabudowy wydaje wójt, burmistrz albo prezydent miasta po uzyskaniu uzgodnień z określonymi organami (art. 53 ust. 4, w związku z art. 51 ust. 1 u.p.z.p.). Wśród koniecznych uzgodnień - zgodnie z przepisem art. 53 ust. 4 pkt 10a u.p.z.p. - wymagane jest uzgodnienie projektu decyzji z wojewodą, marszałkiem województwa, oraz starostą w zakresie zadań rządowych albo samorządowych, służących realizacji inwestycji celu publicznego, o których mowa w art. 39 ust. 3 pkt 3 u.p.z.p. - w odniesieniu do terenów, przeznaczonych na ten cel w planach miejscowych, które utraciły moc na podstawie przepisu art. 67 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 1999 r. Nr 15, poz. 139 ze zm.). Z kolei przepis art. 39 ust. 3 pkt 3 u.p.z.p. doprecyzowując zakres przedmiotowy wyżej omawianego uzgodnienia, wskazuje na ustalone w planie zagospodarowania przestrzennego województwa rozmieszczenia inwestycji celu publicznego o znaczeniu ponadlokalnym. Uzgodnienia powyższego - stosownie do treści art. 53 ust. 5 u.p.z.p. - dokonuje się w trybie przepisu art. 106 k.p.a. W rozpoznawanej sprawie organy obu instancji - właściwe dla omawianego uzgodnienia - w sposób prawidłowy przeprowadziły postępowanie wpadkowe (uzgodnienowe), a wydane postanowienia odpowiadają prawu. Według ustaleń nieobowiązującego miejscowego planu ogólnego zagospodarowania przestrzennego gminy L., zatwierdzonego uchwałą Rady Gminy Narodowej w L. nr [...] z dnia [...] sierpnia 1987 r. (Dz. Urz. Woj. [...] Nr [...], poz. [...]), teren planowanej inwestycji przeznaczony został pod budowę drogi krajowej – obwodnicy miasta L. w ciągu drogi krajowej. Planowana przez skarżącą Spółkę inwestycja pozostaje, zatem w kolizji z inwestycją celu publicznego o ponadlokalnym znaczeniu, co uniemożliwia pozytywne uzgodnienie projektu decyzji o warunkach zabudowy. Organ uzgadniający - dokonując oceny projektu tej decyzji z punktu widzenia przepisów prawa powszechnie obowiązującego regulującego określoną kwestię - w sposób prawidłowy uznał, iż w realiach niniejszej sprawy istotne są również postanowienia zawarte w uchwale Sejmiku Województwa [...] Nr [...] z dnia [...] sierpnia 2002 r. w sprawie uchwalenia Planu Zagospodarowania Przestrzennego Województwa [...] (Dz. Urz. Woj. [...] z 2002 r., Nr [...], poz. [...]), zgodnie z którymi na terenie planowanej inwestycji również przewidziana jest ww inwestycja drogowa, a więc także i w tym dokumencie teren, którego dotyczy projekt przedstawionej do uzgodnienia decyzji, objęty jest zamierzeniem realizacji inwestycji celu publicznego o znaczeniu ponadlokalnym. Plan miejscowy zagospodarowania województwa w części dotyczącej rozmieszczenia ponadlokalnych inwestycji celu publicznego stanowi podstawę do uzgodnienia decyzji, o których mowa w art. 51 ust. 1 u.p.z.p. Stanowi o tym wprost przepis art. 53 ust. 4 pkt 10a u.p.z.p. Racjo legis takiego uregulowania wynika niewątpliwie z potrzeby respektowania ustaleń planu województwa przy ustalaniu warunków zabudowy w drodze decyzji o warunkach zabudowy, w sytuacji braku gminnego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Brak konieczności uwzględniania zapisów planów województwa w zakresie ponadlokalnych inwestycji celu publicznego podczas ustalania warunków zabudowy w drodze decyzji administracyjnych, a więc przy braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego prowadziłby, bowiem do całkowitego zdeprecjonowania postanowień planów województwa i dawałby możliwości zupełnego nieliczenia się z planowaniem o ponadlokalnym charakterze. Plan zagospodarowania przestrzennego województwa jest aktem, którego regulacje stanowią wytyczne dla planowania przestrzennego na niższym szczeblu i wiążą bezpośrednio podmioty funkcjonujące wewnątrz systemu administracji publicznej. Wobec powyższego organ dokonujący uzgodnienia projektu decyzji ustalającej warunki zabudowy dla inwestycji skarżącej nie mógł pominąć zapisów wojewódzkiego planu zagospodarowania przestrzennego, stanowiących o planowanej budowie trasy drogowej na terenie, który wskazano jako teren lokalizacji inwestycji wnioskowanej przez skarżącą, Działania organu nie można ocenić, jako naruszającego prawo. Jednocześnie wyjaśnić należy, iż w myśl art. 53 ust. 5a u.p.z.p., w przypadku odmowy uzgodnienia decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego przez organy, o których mowa w ust. 4 pkt 10, z uwagi na zamiar realizacji na objętym wnioskiem terenie zadań rządowych albo samorządowych, służących realizacji inwestycji celu publicznego, o których mowa w art. 39 ust. 3 pkt 3 i art. 48, postępowanie administracyjne w sprawie ustalenia lokalizacji inwestycji celu publicznego zawiesza się na czas nie dłuższy niż 9 miesięcy od dnia złożenia wniosku. Jeżeli w okresie zawieszenia postępowania administracyjnego nie uchwalono miejscowego planu albo nie ustalono lokalizacji inwestycji celu publicznego, związanej z tymi zadaniami, decyzję wydaje się pomimo braku tego uzgodnienia. Powołany przepis wskazuje co prawda jedynie na art. 53 ust. 4 pkt 10 u.p.z.p., jednakże brak wskazania również na art. 53 ust. 4 pkt 10a pozostaje - zdaniem Sądu - bez znaczenia dla jego wykładni literalnej, skoro w dalszej części tego przepisu wprost wskazuje się, iż zamiar realizacji na objętym wnioskiem terenie zadań rządowych albo samorządowych, dotyczyć ma przedsięwzięć służących realizacji inwestycji celu publicznego, o których mowa zarówno w art. 39 ust. 3 pkt 3 (art. 53 ust. 4 pkt 10a u.p.z.p.), jak i art. 48 (art. 53 ust. 4 pkt 10 u.p.z.p.). Nie można podzielić stanowiska strony skarżącej, iż organ orzekający w niniejszej sprawie błędnie przyjął, iż w granicach terenu objętego projektem decyzji występują zadania samorządu województwa kolidujące z wnioskowaną inwestycją, a tym samym dopuścił się naruszenia art. 53 ust. 4 pkt 10a u.p.z.p. Zważyć należy, iż przepis ten określa więc trzy różne organy, o różnym zakresie kompetencji oraz o różnym usytuowaniu w sferze administracji rządowej (wojewoda) i samorządowej (marszałek województwa i starosta), które są właściwe do uzgodnienia projektu decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego. Wymienione organy mają uzgodnić projekt decyzji w zakresie zadań rządowych albo samorządowych, służących realizacji inwestycji celu publicznego, o których mowa w art. 39 ust. 3 pkt 3 u.p.z.p. w odniesieniu do terenów, przeznaczonych na ten cel w planach miejscowych, które utraciły moc na podstawie art. 67 ustawy, o której mowa w art. 88 ust. 1 u.p.z.p. Oznacza to, że ustawodawca przez użycie funktora zdaniotwórczego "albo" rozróżnił wyraźnie dwie sytuacje, w których zaistnieje potrzeba zastosowania tego przepisu: może zajść konieczność uzgodnienia projektu decyzji w zakresie zadań rządowych, może też zajść konieczność uzgodnienia projektu decyzji w zakresie zadań samorządowych. Alternatywa rozłączna "albo" podkreśla także rozdzielność obu tych sfer administracji publicznej i rozdzielność właściwości rzeczowej organów znajdujących się w każdej z tych sfer. Nie może organ administracji rządowej dokonywać uzgodnień w zakresie zadań samorządowych i odwrotnie, gdyż godziłoby to w autonomię tych sfer administracji publicznej. Zakwestionowanym przez skarżącą postanowieniem organ odmówił uzgodnienia przedstawionego mu projektu decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego w zakresie zadań rządowych służących realizacji inwestycji celu publicznego o znaczeniu ponadlokalnym. Natomiast stanowisko Marszałka Województwa [...] , na które powołuje się strona skarżąca wskazując na sprzeczność rozstrzygnięcia Wojewody [...] z postanowieniem Marszałka Województwa z dnia [...] kwietnia 2013 r., którym uzgodniono przedmiotowy projekt decyzji, dotyczyło zadań samorządowych służących realizacji inwestycji celu publicznego o znaczeniu ponadlokalnym. Zatem zarzut skargi naruszenia art. 53 ust. 4 pkt 10a u.p.z.p., jak również art. 8 k.p.a. należy uznać za nieuprawnione. Nie jest również trafny zarzut skargi, jakoby organy naruszyły przepisy k.p.a. w zakresie przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego. Sąd dostrzega bowiem, że ustalania dokonane przez organ są oparte na informacjach wynikających z załączonych do akt administracyjnych dokumentów. Podsumowując wskazać należy, iż Sąd badając legalność zaskarżonego postanowienia w oparciu o powołane przepisy i w aspekcie uchybień, które byłby zobowiązany wziąć pod uwagę z urzędu, doszedł do przekonania, iż skarga nie zasługuje na uwzględnienie. W tym stanie rzeczy Sąd - na mocy art. 151 p.p.s.a. - oddalił skargę, jako pozbawioną usprawiedliwionych podstaw.